城市规划的政策分析

3.3.2　城市规划的政策分析

1）作为公共政策的城市规划成果、构成与过程

（1）作为公共政策的城市规划成果

从政策科学诞生之日起，城市规划与政策科学两个学科的交叉和融合一直在进行。人们对城市规划的政策属性认识有一个历史过程。政策分析是城市规划的传统之一，在20世纪六七十年代，城市规划与政策科学的交叉重点在于如何运用公共政策设计技术来制定理性的政策。但公共政策的本质属性是强调行动指向，从20世纪70年代末期开始，人们日益开始重视规划实施问题，城市规划理念从对规划图的编制转向对规划过程的重视，认为规划的关键在于规划的实施⁽⁷⁶⁾。反映在城市规划上，要求将规划图纸和技术文本转化为具有公共政策属性的政策法规，以形成规范的、具有可操作性的城市规划政策。

因此随着对城市规划政策属性认识的深化，首先反映在直接衔接规划实施和规划编制两个环节的规划成果上。城市规划如果要超越物质形态环境设计的层面向公共政策转化，就必须将城市规划设计转化为城市公共政策。城市规划如果不转化为公共政策，那么，只有规划部门掌握了规划的基本内容，其他部门或社会整体难以全面认知规划的实质。过去以图纸作为依据来规范建设活动，在实践中往往更注重对建设活动的控制而较少引导，图纸的终极状态意味更加浓重而缺少对如何实施规划的内容的关注，往往为少数专业人士所理解。城市是一种多元的社会环境，要对城市中的各个方面尤其是各个利益方面进行协调，从城市政府的角度讲，就需要有完善的制度和公共政策来协调城市政府的各个部门，从而达到整合社会各个方面的运作过程，使城市发展的目标得到贯彻和实现，而作为城市发展目标实现手段的城市规划应当提供城市空间政策的基本框架⁽⁷⁷⁾。因此，城市规划要研究如何从过去依据图纸来规范城市建设活动，逐步转变为依据政策来引导和控制城市发展，及其转化过程所需要的特征和相应的条件。就目前而言，城市规划成果所表达的城市地块的使用性质和开发强度，包括密度和容积率的确定，如果要将其从纯粹的技术指标转化为公共政策，至少要具有法定性，那么已经实施十多年的、法定性的控制性详细规划是体现公共政策的有效工具⁽⁷⁸⁾。城市总体规划确定了城市发展的目标、发展战略、城市的功能布局及各项要素的安排、规划的实施策略等，则是关于城市未来发展的政策指引。

并不是所有的城市规划成果都能转化为公共政策。那些在规划编制部门以及高校与研究机构编制的大量的非法定的规划成果，有许多仅仅是作为规划研究成果，为形成法定的规划提供论证和多方案比较的研究。如果没有取得法律地位，无法对城市建设活动形成正式约束和引导，就不能称之为公共政策。

（2）作为公共政策的城市规划过程

对城市规划政策属性的辨析必须将城市规划纳入“规划—实施”的规划过程来考察。在西方城市规划传统中，直到20世纪60年代之前，“规划编制—规划实施”处于分离的状态，规划理论研究和规划师关注的重点是如何编制完美的空间形态规划。在这样的思想基础上，“在二次大战以前，大多数国家的城市规划实质上是一种空间设计，编制非常精细的大比例图纸，表示出各种用地、功能项目和建设开发项目的分布状况”⁽⁷⁹⁾。规划实施被认为是属于政治活动领域，规划师作为技术专家，规划编制也被认为仅仅是技术活动，关注的是土地使用终极状态，规划编制完成之后如何实施就交由规划管理实施机构处置，在规划管理中比较注重对建设活动的控制而较少引导。在我国，“三分规划，七分管理”的说法也反映了“规划—实施”分离的状态，规划师也习惯性地将规划失效的责任推给政府部门和领导没有按照规划编制的要求实施。

城市空间的生成包含了各种冲突的利益和力量的相互作用，城市规划只是城市空间生成的社会机制之一。讨论城市规划的政策性，必须将权力引入规划研究中。过去的规划理论家通常不情愿将权力问题纳入他们的研究中，“我们那些更关注实践的同事们由于规划理论未能成功地支持权力，正打算拒绝它们”⁽⁸⁰⁾。关注城市规划的政策性，意味着将城市规划的全过程，包括对规划编制、实施执行和维护管理等各个实践环节，纳入城市规划研究的视野，更加关注具体行动者的规划实施战略。

对城市规划实践过程的政策性考察，可以使我们更好地从政策角度反思城市规划本身的内容、程序和发展，这是保证城市规划空间调控作用的重要方面。首先要从政策科学角度研究城市规划的实践过程，加强城市规划政策属性的分析。其次，加强城市规划实施政策的研究和制定。这些政策一部分是由城市规划的内容直接转换而来，另一些是为了保证城市规划的实施而制定的，其目的是使城市规划所确定的政策思想在城市各类部门、机构和经济实体的发展中得到体现。这些政策的制定部门包括规划部门、其他相关部门和市政府。

2）城市规划系统的政策分析

如果要分析作为公共政策的城市规划，就要按照政策科学的分析框架对城市规划系统进行分析。从前文分析可知，公共政策的分析框架分为政策过程和政策系统，其中政策系统又包括：主体、客体和环境。所谓环境又分为经济、政治、文化环境，本书将之归纳为制度环境。城市规划与公共政策具有同质性，表现为主体的广泛性、客体的公共性和过程的阶段性⁽⁸¹⁾。城市规划要发挥空间利益的调控作用，必须按照公共政策的理论框架，以空间利益为核心，展开对规划主体、规划过程和规划制度的研究。

（1）规划主体

就城市规划而言，有哪些主体参与了规划过程呢？规划主体有哪些呢？费金和帕克在《建造美国城市——城市的房地产游戏》一书中认为，对城市发展起关键作用的强势团体，即开发商、银行家与投机者，他们是美国城市的真正主体⁽⁸²⁾。宁越敏从城市化的资本来源着手，认为1990年以来中国的城市规划是以政府、企业、个人联合推动的新城市化进程⁽⁸³⁾。张兵以“动力主体分析”的方法提出，为了维护各自在城市空间与土地使用中的特定利益，推动城市发展的动力主体有三种：政府、城市经济组织和居民⁽⁸⁴⁾。张庭伟用西方的理论分析了从抽象层次上讨论中国20世纪90年代城市空间结构变化的三种动力机制：政府力、市场力和社区力⁽⁸⁵⁾。以上的分析角度不同，但基本上都可归结为相似的动力主体。本书将规划主体划分为政府、开发企业、市民和规划师四类主体，其中政府属于行政主体，开发企业属于市场主体，而市民和规划师属于社会主体。

（2）规划过程

规划是人类理性活动的一个重要方面，它反映了人类应用理性的力量对未来所进行的一种预测和探求，是人类构建未来世界的重要方法论。规划具有强烈的过程性特征，Peter Hall指出“规划是指一套过程或者步骤，决策者在表明态度之前依靠这些步骤进行逻辑的预测。这些步骤包括对问题的定义、对问题的分析、对目的和目标的设立和预测、制订问题计划、设计备选方案、评估备选方案、决策过程、执行过程、监督、控制和反馈等。这些过程和许多公共活动的过程是相同的，如防御、经济发展、教育、公共秩序和福利等活动”⁽⁸⁶⁾。规划活动是现代政府公共活动的重要组成部分，是一种重要的政府公共行为。作为公共政策的城市规划过程，与政策过程的阶段划分相似，包括议程设置、政策构建和合法化、政策实施以及评估等阶段：城市规划主体就某些问题向政府部门提出要求，纳入政策议程；城市规划部门调动政策资源，选择合适的政策工具以满足城市规划的要求；将确定的城市规划决策向社会公示，即政策宣传；具体执行和落实城市规划决策的各项内容和要求，即政策实施；评估城市规划的影响，即政策评估。规划过程与政策过程一样，充满着政治冲突，各种主体之间，包括决策者之间的谈判、交易和妥协，是规划过程中的关键特色。因此，城市规划过程与公共政策过程具有相似性。

城市规划是规划主体为解决城市发展过程中面临的或即将产生的问题，制定和实施城市建设和发展战略的行为。这种行为包括问题提出、问题分析、制定规划方案、规划方案决定、规划实施、规划实施评估、规划反馈、规划终结等构成的一系列过程。规划过程理论起源于20世纪20年代初盖迪斯（Geddes）所倡导的“调查—分析—规划”，这个时候整个规划是个很直接的单向过程，先了解各种有关城市发展方面的资料，然后对资料进行分析，最后编制规划。几年以后再重复这一过程，再一次调查事物发展的新情况，分析和检查原规划的内容要作出多少修改，并进一步作出相应的调整。这个时候的规划过程将重点放在规划编制阶段，认为规划实施是对规划方案自动实施的过程。20世纪50年代中期以来，规划师抛弃了把规划看成编制某一城市地区未来发展终极蓝图的观点，而将规划当作是对城市地区的发展施加一系列连续管理和控制的过程⁽⁸⁷⁾。过程规划理论受到系统论和控制论思想的影响，它所描述的规划顺序很难用文字来描述，因为它是不断循环的，通常用流程图来表示。如纳杰尔·泰勒（Nigel Taylor）把理性规划过程概括为五个步骤（参见图5.1）。

（3）规划制度

规划过程其实就是不同主体就有关空间使用的规则达成一致的过程，主体的行为是在一定的制度安排的约束框架之内活动的。制度包括非正式制度和正式制度，特定的制度是在特定的制度环境下生成的。规划制度作为正式制度对规划过程中的主体行为构成直接的约束，规划制度与制度环境之间的张力是推进规划制度变迁的动力。