营造机会公平与过程公平目标的公共政策体系

第三节　营造机会公平与过程公平目标的公共政策体系

体制创新与消除收入分配不公的制度建设，离不开旨在营造机会公平与过程公平环境的公共政策体系，特别是从教育、医疗健康、社会保障等公共服务均等化和自由迁徙等维度对公平正义作出诠释的政策实践。

一、收入分配领域中公共政策的目标：营造机会公平和过程公平

就收入分配和收入流动而言，最重要的目标就是营造机会公平和过程公平。从理论上说，在收入分配领域，只有机会公平，才可能有结果公平。公共政策的制定与执行，有助于创造机会公平，促进不同收入阶层之间的居民收入流动。从国际经验来看，美国的公共政策和收入分配之间具有内在的一致性和关联性。也就是说，美国政府运用公共政策的各种手段和措施为促进收入分配提供了完善和成熟的公平竞争的市场经济环境，在这种环境下，每个人都可以通过市场平等竞争，充分发挥自己的聪明才智，真正实现按照要素贡献大小参与收入分配。正是这种只在提供公平竞争的公共政策从设计和安排方面十分有效地保证和促进了美国的收入分配，在一定程度上缓解了不平等的社会压力和反应。

无论是收入分配的公平，还是收入流动的增快，表达的都是人们对各种资源的获得和使用方面拥有平等的机会和自由选择的权利的愿景。其中最重要的则是获得平等的受教育机会，平等的医疗卫生机会和健康的权利，平等的养老、失业和养育后代的权利，以及迁徙的自由。这四大自由和权利一方面可以确保收入分配领域中起点公平、过程公平和代际公平，同时在平等的竞争机会下实现各阶层收入的迅速流动，反过来通过收入流动使得每个社会成员能够获得一份发展的信心。公共政策必须着眼于这样的目标，才能够在从单纯的经济增长到自由发展的转变中发挥其应有的积极作用。

二、完善公共服务体系与实现公共服务均等化

以深化教育、医疗、社保和养老等公共服务的均等化改革为抓手，衔接、协调与扩大现有政策的执行力和受益面。

一是受教育和培训机会的公平，这是起点公平。约40%左右的非均衡发展可以用教育资源分布不平衡或者教育不公正得到解释。^[1]为此，政府要加大对基础教育的投入，特别是加大对中西部地区转移支付的力度，保障不同家庭的孩子有公平接受优质教育的机会，同时，职业教育和技能培训要向困难群体倾斜。

二是就业机会的公平，这是过程公平。一般而言，从非正规部门向正规部门的职业流动会带来工资收入的增加，但本地居民和外劳，以及外劳中的农民工实现职业流动的机会和机制都是不同的^[2]，劳动力市场分割是造成就业机会不平等的主要原因。因此，要以建立统一的劳动力市场为突破口，让劳动者在平等竞争中获取合理的报酬，推动劳动力流动、职业流动、社会流动和收入流动。

三是享受基本医疗服务和社会保障服务机会的公平，这是结果公平的重要体现。要重点加强基层公共卫生服务网络建设，推进医疗体制改革，充分利用乡镇街道医院的医疗资源；进一步完善城乡社会保障体系，扩大社会保障覆盖面，逐步改变“碎片化”的社会保障现状，减少制度层面的多维性，通过合理的机制设计着力解决不同等级收入群体社保待遇差别过大等问题。

表6-1　“十二五”期间我国基本公共服务均等化的覆盖范围及重点预测

资料来源：作者根据《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》相关内容整理而成。

表6-1概括了“十二五”时期我国推进城乡基本公共服务均等化的重点领域，旨在优先确定底线生存服务和基本发展服务两个方面，维护社会公平。具体包括公共就业服务、社会保障、保障性住房、义务教育、基本医疗卫生、公共文化体育、福利救助服务七大领域。

三、深化户籍制度改革与劳动力自由流动

设法降低户籍制度造成的负面影响，促成城乡间和城市内部统一的劳动力市场形成，逐步消除对农民工群体的就业歧视，实现城市劳动力市场从分割向融合的转变，化解因不彻底的城市化和公共服务非均等化而引发的城市内部的“新二元结构”。

应当看到，户籍管理制度的存在，使得中国城乡之间发展的不平衡，非但没有像刘易斯（Lewis）等发展经济学家所言那样，可以通过人口流动缩小城乡差距，反而将城乡不平衡发展的二元结构，复制和延伸到城市内部，形成了城市劳动力市场二元分割以及由此引发的社会排斥现象。因此，人口流动虽然在物理层面完成了，但相应的权利并没有发生至少是完整地转移，由此形成了不彻底的城市化过程，即“浅度城市化”。浅度城市化过程严重影响着我国城乡和城市内部经济社会和谐发展，在一定意义上成为影响和谐社会全面发展的最大的体制障碍。

应当看到，在所有阻碍农民工和流动人口身份转变的因素中，户籍制度是最根本的约束。一切附着在户籍制度之上的就业、社保、教育及其他公共品供给对农民工和流动人口的歧视性待遇，都源于并通过户籍制度实施。为此，化解与消除城市内部“新二元结构”，亟须致力于改革城乡分割的户籍制度，并通过公共服务均等化逐步剥离附着在户籍之上的各种制度约束，逐步削弱身份管理与社会福利的内在联系。因此，消除城乡二元结构和城市内部的“新二元结构”是大势所趋，但是指望在短时间内取消户籍制度是不现实的，这一制度的调整必然是分地区、分阶段，循序渐进的过程。现阶段的重要任务是逐渐消除户籍制度在收入分配与收入流动方面的不利影响。首先是要完善相关的制度和法律体系，废除不合理的条文规定；其次是改革相关的配套政策，如城市就业政策，放宽教育的户口限制，改革住房政策，建立城乡可衔接的社会保障制度等等；最后则是要完善户籍制度的管理方式。

户籍改革的基本思路应当是，在权利与义务对等的原则下，使原来的“高门槛、一次性”逐步过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益。只要流动人口满足最低的居住条件，就可以办理居住证，享受与原户籍人口同等的选举权和就业权，同等参加社会保险，以及免费享受义务教育和基本免费的初级卫生保健；当具有一定社保参保年限或缴税年限后，就可享有被选举权以及最低生活保障、保障性住房等社会救助的资格；在一些大城市和特大城市，还应有条件地放开部分与户籍挂钩的参加高考及特殊行业就业的资格，这可以通过一些更合理的替代性管理手段加以实现。

四、加快收入流动与扩大中等收入群体

提倡收入流动和社会阶层流动，形成中等收入者占多数的橄榄型分配格局，改善社会群体应对收入分配不公的心理反应。

“中等收入群体”衡量的不仅是收入和财富，更主要的是这个群体的生活方式、思想状态和社会身份地位。首先，中等收入群体是市场消费的主体，他们根据对于自己未来持续、稳定的收入增长的预期，有计划地安排家庭和个人消费计划，形成持久的消费倾向和较高的消费率，因而有利于一国扩大内需特别是消费需求，推动经济持续增长。其次，中等收入群体不仅拥有较高的经济地位，也拥有较高的社会地位，往往能对经济发展和社会进步产生一定影响乃至推动作用；而且从思想状态看，这个群体一般受过良好教育，文化素质和道德修养较高，对社会主流价值观和社会认同感有比较强的影响力，可起到促进社会和谐的作用。一个社会只有形成了中等收入群体占较大比重、收入分配“两头小、中间大”的橄榄型结构，才意味着收入差距趋于缩小、人力资本投资加快加大、经济增长方式从投资驱动走向创新驱动，从而为实现经济结构升级转型、进入更高收入阶段奠定了良好与稳定的基础。

从发达国家的经验看，真正意义上的中等收入群体诞生在城市化和工业化高度发展、市场化高度完善、产业结构高级演进，以及文化设施发达、社会福利程度较高的阶段。对于一个收入分配差距扩大的发展中国家而言，可以考虑通过创造各种有利条件，保证各收入群体之间的充分流动；而培育低收入群体顺利向上流动的机制，破除阻碍不同收入群体流动的障碍与机制等，是扩大中等收入群体的重要路径。实践证明，顺利而较快的流动可在实质上改善收入不平等状况，特别是从低收入向高收入群体的流动，意味着中低收入者收入状况的积极改善；而且，通过促进流动，也可大大减少不同收入群体之间由于收入分配不公问题而产生的社会矛盾和社会心理压力。

五、重视市场民主建设与提高社会治理水平

充分重视市场民主建设过程，从根本上改善社会主义市场经济发展的体制环境，加快简政放权导向下的行政体制改革，提高社会治理能力、手段与效果。

一个健康、良好市场的形成，基于市场经济与市场民主之间的内在互动。对于发展中国家而言，民主权力建设的重要内容之一是消除超越宪法及法律的特权和超越市场力量的行政垄断，这是市场正常发展、公平竞争和运作的基础，也是破除收入分配不公的有力武器。民主体制建设的积极意义还在于还政于民，让民众享有对社会重大事务的知情权、决策权和管理权。通过权力分散，出现担负社会生产和服务功能的多元组织，以避免少数人滥用手中的权力，减少寻租行为和机会主义倾向，促进社会经济的协调发展。此外，实现人性化的社区与社会管理，鼓励各类社会组织向流动人口提供公共服务产品，也是社会民主体制建设的重要内容。

【注释】

[1]参见陈斌开、张鹏飞、杨汝岱：《政府教育投入、人力资本投资与中国城乡收入差距》，《管理世界》2010年第1期；李实、罗楚亮：《中国城乡居民收入差距的重新估计》，《北京大学学报（哲学社会科学版）》2007年第2期。

[2]严善平：《城市劳动力市场中的人员流动及其决定机制——兼析大城市的新二元结构》，《管理世界》2006年第8期。