世纪空间城市规划建设监测

第三章　城乡规划的实施

第二十八条　本市各级人民政府应按照统筹城乡发展的要求，建立规划编制与实施动态管理制度，统筹规划和调控城镇建设用地及城镇与乡村建设用地布局，合理引导和规范城镇建设用地和农村建设用地，并按照经批准的详细规划、乡规划、村规划组织实施。

【条文主旨】

本条是按照统筹城乡发展的要求实施城乡规划的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第四条、第二十八条。

【学习要点】

一、统筹城乡发展是重庆的历史使命和崭新课题

随着我国经济社会的发展和城镇化进程的加快，城乡之间的联系日益紧密，在区域的经济社会发展中，城市和乡村的发展日益交融，互为影响，但原有规划制度是建立在城乡二元结构基础上的，就城市论城市，就乡村论乡村，这种规划制定与实施模式已经不适应城乡发展的需要，同时也带来了一系列的经济和社会问题。重庆市集大城市、大农村、大库区、大山区和民族地区于一体，城乡二元结构矛盾突出，统筹城乡发展任重道远。在新形势下，党中央、国务院对重庆市的改革发展提出了崭新的课题，赋予了新的历史使命。

胡锦涛总书记为新阶段重庆发展“定向导航”，对重庆发展确定了“314”总体部署；国家批准重庆市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区；国务院下发关于推进重庆市统筹城乡改革和发展的若干意见，批准设立重庆两江新区，2011年10月又正式批准了《重庆市城乡总体规划（2007—2020年）》（2011年修订）等。这一系列大事，确定了重庆在促进区域协调发展和推进改革开放大局中的重要战略地位。面对新的形势和新的任务，重庆要加快发展成为我国重要的中心城市，城乡规划举足轻重。城乡规划要做到更为积极、主动、高效地服务于改革发展的战略大局，城乡统筹问题不容回避，这需要在相关法律法规的框架下探索城乡规划新的理念和思路。同时，统筹城乡的具体做法还有待在改革的实践中不断探索、创新和明确，尚无条件具体化。为此本条例作出了原则性规定，为城乡规划更好地适应改革发展和城乡统筹奠定了法规基础。

二、建立城乡规划编制与实施动态管理制度是城乡规划适应统筹城乡发展的基本要求

统筹城乡发展的基本要求是城乡全面协调可持续发展。全面，是指城乡发展要有全局性、整体性，不仅城乡经济要发展，而且城乡的各个方面也都要发展；协调，是指城乡发展要有适应性、均衡性，各个方面、各个环节的发展要相互适应、相互促进；可持续，是指城乡发展要有持久性、连续性，不仅要适应当前的发展，而且更要保证长远的发展。城乡统筹全面协调可持续发展，就是要正确处理城乡整体的经济与社会发展，人与自然的和谐发展的关系。

城乡规划是以促进城乡经济社会全面协调可持续发展为根本任务，促进土地科学使用为基础，促进人居环境根本改善为目的，涵盖城乡居民点的空间布局和建设规划。本条例中的城乡规划包括城乡总体规划、城市规划、镇规划、乡规划和村规划。城乡规划目标的实现主要依托各层级规划，分解任务直至具体项目的建设。城乡总体规划等高层级的规划是其下一层级规划编制的依据，但总体规划及其以下的各层级规划的各阶段目标以及具体项目建设的实施条件、实施时序和实施政策等方面涉及因素多而复杂，往往难以预见，协调难度大，导致在具体实践过程中不可避免地出现局部影响或有悖于规划目标实现的情况。规划编制和实施动态管理制度的实质就是要在规划编制和实施工作中沿着城乡经济社会发展的方向，结合经济社会的发展阶段和发展水平，及时评估和掌握动态的规划实施情况，适时科学完善城乡规划。2009年重庆开展的主城和主城外各区县城市总体规划实施评估工作，就是为完善城乡规划编制和实施动态管理制度而进行的一次有益的实践。

建立规划编制和实施动态管理制度可以将阶段性的分析发展态势和需求预测的工作纳入计划，及时修正、完善相关规划内容和调整实施时序，不断地制定和修正阶段目标实施的保障措施，以最终达到规划目标的实现。因此城乡规划编制与实施动态管理制度是城乡规划适应统筹城乡发展的基本要求。

三、统筹规划和调控城镇建设用地及城镇与乡村建设用地布局是城乡规划统筹城乡发展的重要方法

城乡规划是根据城乡发展的需要与可能，在深入研究城镇化和城镇空间发展历史规律的基础上，科学预测城镇未来空间拓展的方向和目标，合理安排各类城乡建设用地。

要实现城乡统筹，最基本的就是要统筹城乡规划，合理调控城镇建设用地及城镇与乡村建设用地的布局。所谓的“调控”就是可以对原规划中规划建设用地布局不尽合理的部分进行调整使之成为相对合理的规划建设用地布局，或将发展进程相对缓慢区域内的规划建设用地指标调整到发展进程较快的区域范围内。如：将镇的建设用地指标调整到县城的建设用地范围内；或者在同一规划区范围内，对规划建设用地的位置进行调整等。

根据现行的土地管理制度，我国土地实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地。劳动群众集体所有制的土地被称为集体所有土地，简称集体土地。一般地讲，城镇建设用地属于国有建设用地范畴，乡村建设用地属于集体所有的建设用地范畴。所以，统筹规划和调控城镇建设用地及城镇和乡村建设用地布局也可以理解为“统筹规划和调控国有建设用地及国有和集体建设用地布局”。即在城乡规划工作中，为适应城乡统筹发展的需要，在一定条件下可以将集体建设用地按国有建设用地纳入规划管理。因为虽然国有建设用地与集体建设用地的所有制形式不同，但我国已开始进入以工促农、以城带乡的新阶段，处在工业反哺农业、城市支持农村的新的发展时期，其二者的关系既互为依存、互为协调，又相互促进，不应当将二者完全割裂，而应当创造必要的政策环境，将集体建设用地的指标转化为国有建设用地指标，通过制定详细规划、乡规划、村规划，使其能按规划要求实施。因此统筹安排国有与集体的建设用地，使城乡建设用地都能在城乡规划的引导之下，以城乡规划为平台科学合理地安排城乡人口、产业、基础设施、资源、能源等各类要素布局，这不仅是城乡得以高效和良性运转的基础，同时能够实现规划意义上的统筹城乡。

四、合理引导和规范农村建设用地减少与城镇建设用地增加是城乡规划指导城乡统筹的主要手段

我国土地资源的基本国情是人均数量较少、后备资源较为匮乏，长期以来，在粗放型经济发展方式下，土地利用低效而浪费。这种严峻的现实注定了我国要在土地管理上采取超出常规的最严格的管理制度，即最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度。但由于我国当前所处的快速城镇化发展阶段，这使得不断高涨的对建设用地需求和严格控制的土地供应之间的矛盾日益凸显。因此协调好耕地保护和用地需求二者的关系不仅是我国各地都面临的一大难题，也是经济社会快速发展时期面临的艰巨任务。

国土资源部在全国范围内已进行了城乡建设用地增减挂钩试点，并先后出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，本条例作出原则性的规定就是要适应全市城乡统筹发展的实际需要，建立重庆市城乡建设发展空间资源科学合理的统筹调控机制，在全市域范围对城镇及城镇与乡村建设用地之间（或者称之为在国有建设用地和集体建设用地之间）进行合理调配，合理引导和规范国有建设用地和集体建设用地的高效率使用，以适应国有建设用地与集体建设用地使用权调控和城乡建设用地增减挂钩的重大改革。因为只有这样，才能实现城乡之间各种资源环境要素的统筹协调和优势互补，促进城乡共同发展。

我国约70%的省市的城镇现状人均建设用地为80～160平方米/人。全国大多数省市制定的城乡规划中，城镇建设用地指标都控制在80～120平方米/人。2009年重庆主城区现状人均城镇建设用地约为70平方米/人，同比全国水平，重庆主城区属于用地紧张、需高度集约利用的区域。本着严格控制建设用地的原则，控制和合理布局城乡建设用地成为城乡规划需要重点解决的关键问题之一。虽然一方面城镇建设用地指标有限，但另一方面，随着城镇化进程的加快，农村人口不断地向城市迁移和聚集的特征越来越明显。进入城镇务工的农民数量极为庞大，其中目前绝大多数户口仍在农村，但工作生活基本上在城镇，农村人口出现了一种在保留农村宅基地和承包经营土地的前提下进城务工的现象，即一边在城市就业，一边又在农村拥有宅基地和承包地。这是处于人口完全城市化之前的过渡情形，有学者称之为具有中国特色的“准城镇化”现象。

目前重庆市有关部门和研究机构围绕城乡建设用地的调控和量的增减挂钩开展了相关的课题研究。根据重庆社科院、市政府发展研究中心专门成立的课题组对市内外农村宅基地情况的调研结果表明：重庆农村户均宅基地538.47平方米，人均160.05平方米，且有10多万亩宅基地长期处于完全闲置状态，流转置换的潜力非常巨大。如果农村宅基地能够转化为在城镇实施的建设用地，不但在全市农村可净增相当规模的耕地，还可以置换出相当规模的建设用地指标。本条规定的“合理引导和规范城镇建设用地和农村建设用地”，就是为在规划工作中适应城乡建设用地的转换和增减挂钩奠定法律基础。

五、按照经批准的规划组织建设是城乡规划落实城乡统筹发展要求的基本途径

根据《城乡规划法》，城乡规划的实施主体是各级人民政府，各级人民政府实施城乡规划的依据是经依法审批的各类城乡规划。我国自建立规划制度以来，在《城乡规划法》实施前，执行的是《城市规划法》，规划制定的范围一直局限在城市，城乡规划管理体制上也一直处于“城乡分离”状态。在具体实施城乡规划建设过程中，则呈现出明显的“重城市规划、轻农村规划”的现象。造成的结果是城市地区基本实现了规划全覆盖，而农村地区的规划基本上是一片空白。城乡建设存在大量破坏城乡空间布局和人居环境的现象。出现这类现象的原因，一是缺少科学合理的城乡规划，二是不严格遵守、执行并实施城乡规划。这种状况既不符合新形势下城乡统筹发展过程中对城乡规划和建设的要求，又对城乡居民长久的生存环境造成不利影响。随着《城乡规划法》的实施，城乡规划的范围将突破原有集中于各级城镇的局限，扩大到包括城镇和乡村的全部行政区域，从而实现规划的城乡空间全覆盖。

根据本条例第三条的规定，重庆市的城乡规划体系不仅包括城乡总体规划、城市规划、镇规划，也包括乡规划和村规划，城市规划又包括总体规划和详细规划。当土地主管部门批准一定数量的集体建设用地用于城镇建设或将其指标转为国有建设用地指标时，应当依据本条规定“按照批准的详细规划、乡规划、村规划组织实施”，一是因为详细规划、乡规划、村规划都是法定的城乡规划类型，按其实施可以保证行政许可和新建设项目、建设工程的合法性；二是因为将减少的农村建设用地（集体建设用地）用于城镇建设（即将其用地指标转为国有建设用地指标）的目的就是要增加城镇建设用地规模。因此只要符合详细规划、乡规划、村规划就可以保证建设项目、建设工程的实施与总体规划相协调。需要注意的是，因为增减挂钩的原因，在原有的城镇规划建设用地之外，新增城镇建设用地规模时，对其选址应当认真论证其布局的合理性，使其与城镇的总体规划相协调。

第二十九条　经批准的城乡规划应当由本市各级人民政府根据当地经济社会发展水平，有计划、分步骤地组织实施。

实施城乡规划应当统筹兼顾城乡居民的生产、生活需要，切实保障公共绿地、避难场地等公共空间用地，优先安排城乡交通、供电、供水、排水、燃气、环卫、通信、广播电视等基础设施和文化、教育、卫生、体育、防灾减灾等公共服务设施的建设。

【条文主旨】

本条是关于城乡规划的组织实施主体及实施原则的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第二十八条、第二十九条。

【学习要点】

一、各级人民政府是组织实施城乡规划的主体

《城乡规划法》第二十八条“地方各级人民政府应当根据……组织实施城乡规划”将地方各级人民政府作为城乡规划的组织实施主体，一是因为《城乡规划法》确定的法定规划体系，体现了一个突出特点，即“一级政府、一级规划、一级事权”；二是因为城乡规划是各级人民政府的一项重要职责；三是因为城乡规划是一项保障城乡经济、社会及城镇化健康有序发展的重要公共政策。公共政策维护的是社会的公共利益和公共秩序，保护的是公民、法人和其他组织的合法权益，只有各级人民政府才有条件、有能力在组织制定和组织实施城乡规划的过程中，通过制定相关公共政策来实现对公共利益和公共秩序的维护，实现对公民、法人和其他组织的合法权益的保护。因此，本条例规定地方各级人民政府是组织实施城乡规划的主体。

作为实施城乡规划的主体，人民政府应当对建设项目和建设工程的人、财、物按属地管理原则予以具体安排和组织实施，以达到有序实施城乡规划的目的。对跨行政区域的工程项目，相关地方人民政府应在其共同的上一级政府的统一领导下配合组织实施。需要指出的是，各级人民政府在实施城乡规划工作中所扮演的角色是组织者而非包办人或具体实施者。各级人民政府应组织动员全社会各界来共同实施城乡规划。实施城乡规划必须依据经依法审批的城乡规划。一般地讲，在控制性详细规划覆盖的区域依据控制性详细规划；编制了修建性详细规划的区域依据修建性详细规划；乡村建设项目的规划许可则依据依法审批的乡规划、村规划。

二、城乡规划实施的原则

（一）根据当地经济社会发展水平实施城乡规划的原则和要求

城乡规划是对一定时期内城市、镇、乡、村经济和社会发展、建设活动以及各类建设项目的综合部署，它是对未来城乡各项建设的综合计划和用地的空间安排。因此需要具有前瞻性，同时又要与该历史时期的经济社会发展水平相适应，注意规划实施的时序性；既要考虑在未来一定时期内规划不滞后，又不能脱离规划实施时的经济社会发展状况。目前要注意的是避免出现在实施城乡规划时不顾经济条件、社会发展水平和环境资源承载力，盲目扩大城乡建设规模，急功近利，盲目地大搞与城乡发展实际需求和城乡建设实施能力不相符合的“政绩工程”和“形象工程”这种现象。

本条所称的经济社会发展水平，是指地方各级人民政府管辖范围内的社会生产力发展水平以及由生产力发展水平所决定的产业结构的基本情况、当地市场的发育情况等。城乡规划实施的速度必须要和经济、社会发展的水平相适应，与各级人民政府能够提供的服务水平以及当地社会力量能够提供的人力、财力、物力相适应。总之，城乡规划的实施必须尊重并符合经济社会发展的客观规律，否则城乡规划确定的城乡建设项目如果超越经济社会发展水平，超前实施城乡规划，其结果可能事与愿违，反而无法达到城乡规划的理想状态，甚至造成诸如资源的浪费和环境的破坏等难以挽回的后果。

（二）有计划、分步骤地组织实施的原则

城乡的产业、居住等用地的现状布局和形态是在长期的历史发展过程中所形成的，通过城乡规划来建设并改造城乡的既有布局形态，进行城市新的拓展，并非一朝一夕能够完成，需要一个相当长的时间。换句话说，城乡规划的实施具有一定的阶段性和长期性，不可能一蹴而就，否则会影响整个社会经济的建设发展速度和质量。因而在实施城乡规划的过程中，需要制定和适时调整各类建设用地和建设项目的实施计划和建设时序，因此本条例提出城乡规划必须有计划分步骤地组织实施这一原则，以期能达到城乡规划实施比较理想的状态。

（三）统筹兼顾生产生活需要，优先保障公益及公共设施的原则

实施规划时，应当兼顾生产、生活的需要。规划的实施不仅要促进经济发展，更要有利于人民的生活质量、生活品质的提高，以充分体现以人为本的规划理念。要体现以人为本，首先就应当以人的生命安全为首要保障，因而要切实保障避难场地的规划落实；要实现居民生活环境的改善，就要保障公共绿地等生态环境的用地空间；此外还应当优化城市的空间形态，提升城市的风貌形象。

组织实施城乡规划要优先安排城乡交通、供电、供水、排水、燃气、环卫、通信、广播电视等基础设施和文化、教育、卫生、体育、防灾减灾等公共服务设施的建设。这是因为一方面基础设施和公益及公共服务设施的建设资金投入巨大、系统性强，它们是城乡建设和发展的重要方面，是城市运行和产生聚集效应的决定因素，是城乡各行各业生产及居民生活所必不可少的基础功能，构成了城市运行的基本架构。一个城市如果缺少了这些基础设施和公益及公共服务设施就难以运转。另一方面，各级政府在组织实施城乡规划时的主要任务是为社会提供城乡居民所能共同享用的社会公共产品，从规划建设角度讲，主要是城乡基础设施和公益及公共服务设施，这些公共产品政府如果放手通过市场运作，可能会带来诸如老百姓使用公共产品的成本难以控制、私人垄断、公益和公共性目的难以达到等问题。因此在实施城乡规划时应统筹兼顾社会生产和百姓生活需要，对基础设施和公益及公共服务设施予以优先安排，并切实保障其公共性、服务性。

上述实施城乡规划的原则，已经在2009年重庆市开展的31个区县城市总体规划的实施评估和实绩考核工作中得到应用并被检验是行之有效的。一是从区县城市总体规划实施评价分析报告和区县城市建设用地现状遥感分析报告中可以看出，各区县实际实施的城镇建设用地规模约占规划城镇建设用地规模的1/3～1/2，31个区县总体现状使用建设用地占2020年规划用地比例为45.24%。二是普遍存在居住用地建设速度快；相对于居住用地，公共服务设施用地，特别是教育设施、文化娱乐设施、体育设施建设速度慢；市政设施用地建设速度普遍慢，绿地特别是公园绿地建设速度更慢的现象。在各区县的用地结构中，居住用地、道路广场用地、工业用地比例总体上较为适中，但各区县绿地建设差异较为明显，整体上亟待加强。三是普遍缺乏科学合理的优先保障公益及公共服务设施的分步实施计划，公益及公共服务设施规模与居住建设总量不相匹配。因此本条例提出“有计划、分步骤地组织实施”城乡规划的要求，是具有现实针对性的，在实施城乡规划的过程中，确实应当结合当地的经济社会发展水平，制定和适时调整各类建设用地的实施计划和建设时序，注重统筹兼顾生产生活需要，优先保障公益及公共服务设施用地，并加强公益和公共服务设施的建设速度和建设质量，以保障城乡建设的品质。

第三十条　旧城区的整治应优化功能布局，完善综合交通、市政公用等基础设施和公共服务、防灾减灾设施，合理确定开发强度，有序疏导居住人员，增加绿地和公共空间，保护历史建筑和历史街区，延续传统风貌，改善人居环境和城市面貌。

【条文主旨】

本条是关于旧城区整治规划原则的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第三十一条。

【学习要点】

一、旧城区的概念及旧城区的价值

旧城区是一个相对的概念，它是与时间概念相对应的城市空间。一般来讲，旧城区是指在过去一个历史阶段，逐步形成的成片或以独立地段为单元的城市建成区。在中国，许多城市的旧城区大多是依据自然地形“自然生长”的。相对于新区而言，这些旧城区由于种种原因，在城市功能、空间形态、建筑形象等物质形态方面以及附着之上的非物质环境——社会、经济、文化要素都与现代的社会形态有一定的差异。

旧城区又是城市文明不可缺失的一部分，它们构成城市的文脉和记忆，是城市文明进化的缩影。同时旧城区在满足人们对人文关怀方面的需求，满足人们对传统文化、风俗习性、生活方式遵从的需求及对邻里交往、生存安全、归属感等方面具有特殊的价值。

二、旧城区存在的问题

由于城市的不断扩展，旧城区一般处于城市建成区的主要区域甚至中心区域，由于改造成本巨大等因素，极易形成与现代城市功能和形象不协调的成片区域。旧城区存在的问题，其产生的历史原因，一是由于建设初期和发展过程中的发展条件的制约，二是由于经济社会发展需求尚不到位以及人们认知水平的限制。因此，一般来讲，旧城区普遍存在功能布局不完全符合现代生活要求，人口密度大、基础设施比较陈旧、道路交通比较拥堵、房屋质量比较差、建筑功能普遍达不到现代居住的一般标准等问题。

目前，重庆主城区的旧城区主要集中在渝中半岛，大量形成于抗日战争时期。抗战爆发后重庆作为中国的战时首都，大后方政治、经济、军事、文化的中心，在其旧城区、新市区的旧有空地和化龙桥、土湾、小龙坎、沙坪坝、龙门浩、玄坛庙、弹子石以及江北老城、溉澜溪、猫儿石一带，各种简易房屋和厂房、工棚在那个时候很快拔地而起。大量人口涌入，两江半岛的两路口、上清寺以东一带，甚至人满为患。此期间重庆城市人口从抗战前夕的30余万增至1945年初的100余万；城市建成区面积由民国初年的5平方千米扩大到1945年的45平方千米。由于城市膨胀过快，人口增加过猛，因而城市建设问题大量存在。从规划的角度来看，重庆旧城区存在的具体问题有：空间关系较为混乱，乱搭乱建、间距狭窄、采光通风不足、缺乏绿地与公共空间，与城市周边环境尺度、景观不相协调，等等。

总之，旧城区虽然地段优势明显，传统商业聚集，但交通设施不完善，城市各项功能不相匹配。在空间布局、基础设施、公共设施、环境品质等方面存在相当程度的欠缺和不完善。随着经济社会的不断发展，如果不逐步整治旧城区，逐步改善上述这些“城市病”，势必影响城市社会经济的整体和谐发展。

三、旧城区规划建设中存在的误区

我们以往在实施旧城区规划建设过程中采用的普遍做法并非科学合理，所经历的道路也并非一帆风顺，教训与经验同在。很多城市对旧城区的规划建设缺乏统筹考虑，通常有走极端的情形：一是缺乏对城市近期及长远可持续发展的统筹考虑，二是忽略旧城的价值所在，缺乏对旧城更新与历史文化资源和自然环境保护的统筹兼顾。对于旧城往往以拆迁改造为主，普遍存在以市场带动，经济效益为先的大拆大建现象，因而破坏历史文化资源和自然环境的现象也时有发生。其结果是旧城更新过急、开发强度过大、居住人口暴增、交通问题更为突出、基础设施改造滞后、居住环境进一步恶化、城市管理问题严重。为了追求短时经济效益和所谓的“政绩”显现，对一些旧城区甚至拆至“片瓦不留”，这些都在一定程度上反映出旧城规划建设中存在工作误区。

四、旧城区整治的总体原则

总结多年来的经验教训，我们认为实施旧城改造应避免大拆大建，而应采取渐进调整的方法，逐渐优化城市功能，降低旧城密度，加强公共服务设施建设，通过对旧城区的综合整治，修缮老旧房屋，整治美化环境，增加绿地，完善配套，全面提高旧城区的人居环境质量。尽力发挥旧城区潜在的积极作用，发挥其特有的功能。

旧城区规划建设的总体原则是整治，而非改造。2003年重庆市规划局组织编制了《重庆渝中半岛城市设计》，并在国内首次以市人大“决定”的形式，确定了该城市设计的法定地位。该城市设计成果中提出的重要的八字方针“减量、增绿、留白、整容”，就是要求以改善为主，疏解旧城区高密度的人口，采取有机更新的整治方式提升旧城环境品质。这八字方针应当在所有的旧城改造工作中结合实际加以应用。

五、旧城区整治需要重视的问题

（一）重视对旧城区功能布局的优化完善，把握整治重点

在中国，旧城区在建设时一般缺乏规划的指导，相对于现代城市要求，存在功能缺失、布局杂乱等问题，影响了其功能的发挥、造成了城市运行中的某些困难，因而需要对其功能布局予以优化完善以适应现代人们生活的需要。

针对旧城中存在的居住人口密度大、出行道路标准偏低、交通设施陈旧等问题，在旧城整治中需要重视在发挥旧有设施作用的同时解决完善综合交通的问题，同时要注意保存和优化步行交通、完善公共交通。

旧城区的整治和改建中要分轻重缓急，首先应当重点解决人民群众最急需解决的问题，即对基础设施和公益及公共服务设施、防灾减灾设施应予以优先完善。对于要实施旧城区拆迁新建的区域，要根据区域基础设施的支撑条件和环境的承载能力等条件，合理确定开发强度，分时序逐步疏解人口，实实在在地逐步改善居民生活条件和生活品质，使旧城区经过整治和改建后能够适应当代城市的功能要求，能够切实改善所在地居民的生活环境。

（二）重视对旧城区历史文脉的保护传承

实施旧城改造应当有意识地保护城市发展的历史文化环境和传统风貌，传承城市发展的历史文脉，体现不同地域的城市特色。城市特色是城市在形成发展中所具有的自然风貌、结构形态、文化格调、历史底蕴、景观形象、产业结构和功能特征的总和。城市旧城区是在长期的历史发展过程中逐步形成的，是城市各历史时期的政治、经济、社会和文化发展的缩影。通常城市旧城区的历史文化遗存比较丰富，历史格局和传统风貌相对完整，比较能够显现城市的区域特色，反映城市发展的历史进程。城市旧城区中的历史建筑、历史街区是承载城市文化格调、历史底蕴、景观形象和功能特征的重要载体，只有保护好历史建筑和历史街区，才能延续城市的传统，展现城市的特色。在旧城区的更新过程中，如何做到保护好历史文脉，是规划工作的一大重要历史使命，同时也是一项艰巨的任务。在这方面，全国各地在总结惨痛教训的同时，也涌现了一些处理得好的案例，这些都弥足珍贵。

第三十一条　城市新区的建设应合理安排各类规划建设用地，合理确定建设规模和时序，加强基础设施和公共服务设施建设，严格保护自然资源和生态环境，塑造富有地方特色的城市空间形态，建设宜居环境。

【条文主旨】

本条是关于城市新区建设规划原则的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第三十条。

【学习要点】

一、城市新区在城市建设发展中的作用

城市新区是相对于旧城区的一个概念。即在城市总体规划确定的城镇建设用地范围内，除旧城区以外的城市集中发展的区域。现代城市的新区建设，是指随着城市经济与社会发展，为满足城市发展的需要，按照城市总体规划的部署，在总体规划确定的城市新开发地段进行集中成片、综合配套的建设活动。城市新区作为城市发展新的形象窗口，在城市发展中承担着适应经济社会发展新阶段要求、创新城市模式、提升城市品位、强化城市功能、展示城市现代风貌的作用。城市新区的科学规划和建设，对于增强城市的对外吸引力，提升城市的软硬实力和竞争力，加快推进城市的现代化，可以发挥至关重要的作用。一个城市的现代化形象在很大程度上是由新区的规划建设水平所决定的。

二、新区建设存在的问题

基于新区在城市建设发展中所承担的重要职责和发挥的重大作用，地方各级人民政府都高度重视新区的开发建设工作，但在具体的新区建设中却存在着不尊重城市历史沿革、照搬照抄、追求新奇特、盲目攀比、缺乏协调的问题，以及不顾土地资源、环境资源、基础设施等的承载力，试图依赖新区建设实现“土地财政”的现象，因而出现新区建设忽略地域特征、抹杀城市发展痕迹、开发强度过高、建设水平参差不齐等问题。在许多新区建设中还出现了市政基础设施和公共服务设施建设时序明显落后于靠市场带动的经营性房地产开发项目的建设时序问题。

三、新区建设应遵循的总体原则

（一）合理安排各类规划建设用地

城市的规划建设要科学，首先要使城市功能布局合理。城市用地功能结构框架一旦形成便无法轻易改变，不合理的功能布局所带来的矛盾对城市持续健康发展的影响是长远的，有的甚至是永久的。城市新区建设的主要依据是经批准的城市规划，新区建设的规划管理工作的基础是依据经批准的城市规划。为保证各类、各项建设项目的落地实施而作出具体规划用地安排，这是实施城市规划时涉及的一项重要的内容。因此本条规定，在规划实施中，首先要解决的是按照规划合理安排各类规划建设用地，以形成合理的城市功能结构。

（二）合理确定建设规模和时序

城市新区的规划建设应当确定合理的建设规模和时序。这是城市全面、协调、持续发展最基本的需要。新区规划必须对拟开发新区的规模和建设时序作出一个全面的预测和安排，确定新区建设的范围、用地规模以及人口规模等。一方面新区建设，需要投入巨额的资金，消耗大量的社会和自然资源，建设规模应当与区域人口规模发展需求相适应；另一方面新区建设是一个长期性的工作，需要一定的时间，因此要按照一定的时间顺序安排，有计划分步骤地进行，合理推进新区的建设和发展工作，需要确定合理的建设时序，处理好近期远期的发展关系。

20世纪90年代初，某地在城市基础设施经费投入十分有限的情况下，曾就两座跨江大桥的建设时序产生了两种不同意见，最终确定了以有限的资金先行投入实施，连接当时还不是发展重点的地区的一座桥梁。大桥建成后，因该地区其经济发展水平当时较为滞后、人口规模有限，大桥的实际车流量在相当一段时间并未达到规划预测水平。试想，当时若先行建设另一座运量需求大的桥梁，不仅会对城市交通起到明显的改善作用，还可以有效带动大江两岸区域的发展。这个事例说明实施城乡规划进行新区建设时应当考虑到并满足好城市规划中确定的城市综合性和协调性发展的要求，应当进一步考虑到近期与远期发展的需要，应当进一步考虑到当前迫切的需要与将来可能的需要，认真处理好规模与时序的关系。

四、新区建设中应重视的几个问题

（一）处理好新区与旧城区的关系

从新旧区的建设条件看，旧城区往往处于适合城市初期发展需求的自然环境地理条件良好的地段；新区则依赖于旧城的人口聚集度和基础设施等条件，位于旧城区以外需要较大规模基础设施投入的地段，故新区的建设应加强与旧城区的衔接，特别是基础设施网的衔接。同时要注意完善城市配套功能，协调好新区与旧城区的关系。在新区建设中，一方面要注重对旧城的保护和完善，使得二者和谐共处、相互渗透、功能互补；另一方面要在满足现代生活需求的同时，注意传承源自旧城的历史文脉、反映地域文化特征。

（二）加强城市市政基础设施和公共服务设施的建设

新区的市政基础设施和公共服务设施往往缺乏原有基础，供给服务体系一时尚难形成系统，若重视不够、投入不足，其他建设工程缺乏配套设施的服务与支撑，建成后也一时无法投入正常使用，造成工程的闲置和资源的浪费。目前在新区建设中，仍然存在市政基础设施和公共服务设施建设滞后，设计和执行标准偏低的情况。市政基础设施的建设还存在投资和决策部门多头，协调工作量大的问题。为使新区的建设进入良性运转的轨道，同时吸引投资，尽快形成城市聚集效益，城市市政基础设施和公共服务设施的建设工作必须得到重视与加强，并对有条件的关联度强的设施统一规划、统一设计、尽可能同步实施。同时新区的市政基础设施和公共服务设施的适当超前谋划和建设还有利于提高新区的土地效益，更好地吸引建设资金和市民的入住。因此本条特别强调在新区建设中加强市政基础设施和公共服务设施的建设问题。

（三）保护自然资源和生态环境

新区的开发和建设既然是城市规划的重要组成部分，就必须遵循城市规划中的环境保护的基本原则。新区的开发和建设应当有利于自然资源、生态环境的保护和改善，提高城市生活质量。例如，要严格控制自然资源的开采与利用，实现新区的可持续发展；要认真选择城市水源地和污染物排放及处理场地的位置，防止天然水体和地下水源遭受污染；要慎重安排产生污染的工厂企业的位置，防止由于工业生产与交通运输所带来的废气污染与噪声干扰；要注意按照卫生防护的要求，在居住区域和工业区、对外交通设施之间设置卫生防护林带；要注重城市绿化建设，创造城市新区的优美环境。特别重要的是在新区规划建设中，首先应当划定有利于生态保护和提高人民生活品质的非建设地带，这将为城乡发展的未来留下宝贵的财富，从另一角度来讲，这也是城乡规划和建成后质量的基本保证。

重庆主城区的城市发展多年来一直维持“多中心组团式”的发展模式，这使主城区既具有特大城市的规模效应，又为规划在宏观层面维护良好的生态环境搭建了一个非常有利的空间框架。重庆市规划局组织编制的《主城区组团隔离绿带规划》，其目的就是为保护生态环境，对组团隔离带进行规划控制，以防止城乡建设组团粘连发展。在城市新区各组团的建设中都应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观等环境。为切实保护好重庆市的森林、绿地资源，改善城市生态环境，由重庆市规划局起草，并以政府规章形式出台的《重庆市“四山”地区开发建设管制规定》，从“四山”地区生态保护的角度划分了禁建区、重点控制区和一般控建区，按不同程度的保护要求提出了不同的管制措施。这些规划和管制规定从规划的宏观、中观层面对自然环境和生态环境奠定了进行长久性保护的规划基础。

（四）塑造富有地方特色的城市空间形态

地方特色是指一个地方的内涵和外在表现明显区别于其他地方的个性特征，地方特色是影响一个城市对外吸引力的重要因素。重庆地处川东平行岭谷地带，山水相连，自然地理环境造就了重庆独特的山城、江城的基本形态，建城史上又衍生出了特有的依山而筑的吊脚楼、逐水而居的半边街等民居、街区形式，形成了重庆独特的城市空间形态和地方风貌特色。加之重庆地域范围广，又是少数民族的聚集地，在历史上“一圈两翼”之间甚至区县与区县、组团与组团之间的自然和人文环境特征都有一定的差别。但是在一些城市新区建设中，由于缺少塑造地方特色相应政策的引导和规划指导，缺少对各区域针对性的研究，出现了建设不切合当地实际，盲目抄袭其他城市，因而丧失地域特色与风貌的现象。一些地区尽管提出了打造地方特色的口号，但仅侧重于在建筑单体造型和色彩上下功夫，忽略了对地域环境及文化积淀的研究提炼，反而造成千城一面，没有形成真正的地域风格和特色。因此本条例提出新区建设应当从当地的实际情况出发，结合当地气候与地理人文环境特征，做到有特色的建设和开发。

（五）新区建设要重视对宜居环境的打造

我国是目前世界上城市化速度最快的国家之一，正处在从粗放型城市向集约型城市过渡的阶段。长期以来，我国很多城市的发展都存在定位不当、发展模式粗放，空间布局不合理的问题。在经济快速增长的同时，重庆与国内其他大城市一样，出现了空气污染、环境恶化、交通阻塞、人口密度过大、两极分化、区域发展不协调等“城市病”，致使城市资源承载力和生态环境面临严峻考验，城市的宜居度还不尽如人意。城乡规划一定要紧紧围绕宜居城市建设的目标，为宜居城市的建设提供坚实的规划保障。并且，通过宜居城市的建设，逐步克服当前重庆城市存在的诸多毛病，使城市居民可以在一个功能完善，环境优美的城市中生活。

2007年5月30日，中国《宜居城市科学评价标准》正式发布（参见链接阅读二），该标准将宜居城市的指标体系分为社会文明度、经济富裕度、环境优美度、资源承载度、生活便宜度、公共安全度6个方面，包括13个定量指标和32个定性指标。重庆市有关部门参照该标准，提出了居住、交通、公共空间、服务设施、公共安全、生态环境、社会经济7大类，16中类，58项宜居城市建设指标体系和评价标准。

建设宜居环境有利于保障人民群众身体健康，提高生活质量和延长人均寿命；有利于提高城市的对外形象，增强城市的软、硬实力和吸引力；有利于维护广大人民群众的长远利益；有利于为子孙后代创造和保存良好的生存和发展空间。城市新区的建设只要真正立足于保护自然资源和生态环境，立足于塑造富有地方特色的城市空间形态，立足于建设以人为本的居住环境，就能有效保障城市向建设宜居环境的目标迈进。

第三十二条　地下空间的开发和利用应遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则，在符合城市规划、保证公共安全、留足地面避难场所的前提下，优先满足防灾减灾、人民防空、地下交通、地下管网等基础设施的需要。

任何单位和个人利用地下空间进行建设，应符合控制性详细规划并办理规划审批手续和法律法规规定的其他审批手续。

【条文主旨】

本条是关于城市地下空间规划的原则及相关手续办理的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第三十三条，《物权法》第一百三十六条。

【学习要点】

一、地下空间相关概念

从自然资源的角度定义，土地是由地球表面一定高度和深度的岩石、地貌、土壤、水文、气候和植被等构成的自然历史综合体。随着人类文明的发祥和繁荣，土地逐渐由单纯的自然综合体转变成了自然经济综合体。在城市空间的拓展过程中，从农村与城市的分野，到特大城市以及城市群的发展，人类认识到地下空间在完善城市功能和平衡各种关系之间的优势和潜力，形成了开发建设上部空间、地面空间和地下空间的意识。

从不同角度看，城市地下空间具有不同的含义。从实体形成的角度看，地下空间是指相对于上部空间和地面空间而言的，在地球表面以下由天然形成或因人工挖掘而形成的围合空间；从经济特征的角度看，地下空间具有与地表土地一样的经济特征，只不过因条件的限制，地下空间具有供给有限、利用相对困难等特点；从财产权利的角度看，地下空间可以成为一种具备独立占有、收益、处分等权利的客体，这些权利和地面空间的土地权利具有极为类似的性质；从行政管理的角度看，地下空间管理也应属于规划管理的范畴，它应当是传统地表平面规划管理的自然延伸和向立体方面的发展。

本条所称的地下空间，主要指城镇规划建设用地地表以下的空间。从城市规划的角度看，地下空间应当与地表、地上空间一样承担城市的相应功能并纳入城市的规划管理之中。

二、地下空间开发利用的相关情况

（一）国外地下空间开发利用的情况

从国外开发利用城市地下空间的情况来看，一些西方国家在城市地下空间开发利用的综合规划、功能完善、环境质量、防灾措施、运营管理以及产权立法等方面都达到了较高的水平，积累了一定的经验。如：日本开展了地下高速道路、停车场、共同沟、排洪（同时可以蓄水）的地下河川、地下热电站、蓄水的融雪槽和防灾设施等的建设，提出了“大深度地下城市”、“封闭性循环系统”的构想。美国建成了纽约市地铁（线路总长443千米，车站数504个）、洛克菲勒中心地下步行道系统（由29条步行道组成）、休斯敦市地下步行道系统（全长4.5千米，连接了350座大型建筑物）等，一些学校的图书馆、办公、实验中心等也建在地下。加拿大蒙特利尔则拥有全世界最大的地下交通网络，地铁和地下通道与大量的复杂建筑物、商店、室内公共广场，大型商业中心相连接。为了避免地面的恶劣天气对城市生活的影响，在蒙特利尔每天有50万人进入到地下相互连接的60座大厦中，也就是进入到超过360万平方米的空间中，其中包括了占全部办公区域80%和相当于城市商业区总面积35%的商业空间。

总结国外城市地下空间利用的主要理念主要有以下几点：一是以地下交通网络为先导，依靠地铁等地下交通设施连通整合城市功能；二是合理选择重点地区，重点开发城市商务、商业中心、大型绿地广场等；三是多层开发，从浅层开发逐步发展至深层；四是复合开发，不同功能的地下空间一起开发；五是观念超前，积极发展地下快速道路和地下物流通道等。

（二）重庆市地下空间开发利用的情况

一方面的原因是基于用地紧张，另一方面的原因是由于地质条件适宜地下空间的利用，重庆市对地下空间的开发利用由来已久。但由于种种原因，目前重庆市主城区对地下空间的开发还处于民防工程建设与城市建设相结合的初级阶段，主要还停留在民防工程、第三产业中的商业设施、地下停车场方面，市政管线仍是浅层直埋，功能单一，地下工程设施利用率低、效益较差，在功能上与城市功能的结合不够紧密。虽然城市建设对地下空间资源的需求越来越迫切，但地下空间利用中的矛盾、开发的无序和管理的困难等问题也越来越突出。因此从城乡规划角度也需要对地下空间的开发和利用予以规范。

（三）重庆市地下空间的相关规划管理要求

本条规定了地下空间的规划编制要求，本条例第三十二条规定了地下空间的开发和利用应遵循的原则以及办理审批手续的相关要求；本条例第七十一条规定了对擅自修建地下建筑物的处罚。这三条共同组成了本条例对地下空间开发利用所涉及规划管理方面的要求，是对地下空间从规划制定、规划实施到监督管理全过程的规划管理依据，初步奠定了对地下空间规划管理的法规基础。

三、城市地下空间开发和利用的领域

开发利用城市地下空间的实践证明，可布置于地下的设施类别非常广泛，包括交通设施、市政基础设施、商业设施、文化娱乐体育设施、防灾设施、储存及生产设施、能源设施、研究实验设施、会议展览及图书馆设施等。结合重庆市实际，目前应该大力推广应用和具有发展趋势的领域主要有：交通设施、市政基础设施、商业设施、防灾和贮存设施等。

四、地下空间开发和利用应当遵循的原则

（一）遵循统筹安排、综合开发、合理利用的原则

1.统筹安排的原则

统筹安排，即是对地表、地上与地下以及地下部分纵向和横向之间的综合协调、统一安排。

考虑到使用的安全性和开发的经济性等原因，地下空间开发和利用具有一定的局限性，且往往投入巨大，实施后难以复原，所以与地面空间的开发利用相比较，地下空间的开发和利用更需要统筹安排，更需要在地下空间综合利用规划指导下有序进行，做到地下空间与地表、地上空间的开发相结合，实现土地的多重利用，提高土地的利用效率，确保城市的功能与空间的连续性、已建设施的安全性以及新旧设施的兼容性。

城市地下空间的开发和利用应当统筹安排，重要的是各级人民政府在组织编制城市总体规划时，应根据城市发展的需要，编制城市地下空间开发利用规划。各级人民政府在编制城市详细规划时，应当依据城市地下空间开发利用规划对城市地下空间开发利用的一些重要问题作出具体规定。城市地下空间的规划编制要注意保护和改善城市的生态环境，科学预测城市发展的需要，坚持因地制宜、远近兼顾、全面规划、分步实施，使城市地下空间的开发利用同经济技术发展的水平相适应。城市地下空间规划应当做到：竖向分层立体综合开发，横向相关空间互相联通，地面建筑与地下工程协调配合。

2.综合开发的原则

综合开发，即是综合考虑地下空间功能用途应结合平时和战时的需求，兼顾各种公益性和经营性的需求。

城市地下空间的开发和利用是落实科学发展观，建设节约型城市的重要途径。城市地下空间的开发和利用要结合平时和战时的需求，主要突出其公益性功能与用途，同时鼓励兼顾其他经营性功能与用途。城市地下空间的开发和利用要将同一地区地表、地上、地下空间的多种功能综合考虑，协调衔接，整体开发，以确保土地价值的充分体现。

3.合理利用的原则

合理利用，即是按照地下空间的特征，综合考虑地下空间开发的经济性、使用的安全性等因素，在对地下空间利用的合理性进行研究论证的基础上作好规划。

由于构造和物理化学环境的不同，地下空间不同于地表、地上空间，其问题主要反映在地下空间相对于地表、地上空间封闭性强、救灾难度大以及高建设成本、高运营费用等方面，因此并非所有的功能空间都适合布置在地下。人类对地下空间的利用从来就是把地下作为地表、地上的补充，发挥有利地下特征的作用，同时运用现代工程技术对不利的地下特征因素加以消除和改善，以达到合理利用的目的。由于目前地下空间利用技术不能同地面建设技术等量齐观，而且城市建设对地下空间的需求和经济技术承载能力的关系尚不明朗，同时《物权法》对地下空间建设用地使用权的规定尚未细化，为了使将来有更大发展空间，促进地下空间的合理利用，重庆市现阶段对地下空间除了强调合理利用之外，还应当注意有限利用。

（二）在符合城市规划、保证公共安全、留足地面避难场所的前提下，优先满足基础设施需要的原则

基于地下空间开发和利用的现状情况和发展趋势，应将地下空间作为城市空间的有机组成部分，并将其开发利用规划纳入城乡规划，这是指导城市地下空间合理利用的关键。地下空间的统筹建设是一项十分复杂的系统工程，由于地下空间具有比地面空间开发建设更难复位、不可逆转的特点，一旦开发出现失误，将对城市发展造成难以挽回的损失。因此要以科学的规划为先导，规划的编制应在对城市地上、地面、地下信息尽量全面的了解和详尽研究基础上进行。在城市总体规划、镇总体规划中，合理确定地下空间开发利用的原则、目标、功能、布局和规模，对地下空间的开发利用进行综合部署和全面安排；在详细规划中，要结合各项专业规划，提出地上地下空间的衔接要求，对各项建设进行具体安排和布局，以详细规划作为地下空间开发利用管理和实施的依据。有关留足地面避难场所的前提性规定，是为了表明地下空间的利用边界，不是利用得越多就越好。例如，在地震等自然灾害到来时，考虑到经过开发的地下空间有可能也随之损坏，因此需要在一定区域内规划相应面积，不应把进行地下空间开发的开敞用地作为临时集中避难场所。

城市地下空间的开发建设在一定的历史条件之下，由于涉及资源环境、地质条件、技术水平、安全保障、经济发展水平等因素，其开发利用的空间是有限的。因此在统筹规划的过程中，要优先考虑并有效解决对城市突出问题的安排，也就是要优先满足城市公共利益的需要。防灾减灾、人民防空、地下交通、地下管网等基础设施是事关大局的“生命线工程”，在地下空间的规划中需要优先保障。基础设施中如变电站、污水处理站、垃圾处理站等设施布置在城市的地下空间，既不影响城市景观，又对其周边居民的工作生活影响小、矛盾少，应当给予鼓励。

五、地表、地上、地下不同层面空间的相互关系

（一）地表、地上、地下不同层面的空间可以分属不同的产权单位或个人

根据《物权法》第一百三十六条“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立”的规定，以及中华人民共和国国土资源部第39号令《招标拍卖出让国有建设用地使用权规定》第二条“在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定”的规定，土地可以分层确定权属，地表、地上、地下不同层面的空间可以分属不同的产权单位或个人。

（二）地表、地上、地下不同层面空间的使用性质不得相互排斥

虽然根据《物权法》的规定，同一用地范围内地表、地上、地下可以分层确定不同的项目和不同的实施业主，但同一用地范围地表、地上、地下不同层面的空间使用是互相关联相互影响的关系，需要相互衔接。因此在规划中必须注意，不同层面的空间使用性质不得相互排斥。例如：本条规定的“保证公共安全、留足地面避难场所的前提下，优先满足基础设施需要的原则”，就是考虑到地面空间若设置为避难场所，就不适宜在避难场所下方开发利用地下空间，以充分保障地面的安全，否则可能在需要利用避难场所时，避难场所可能因为已被损坏而将难以满足避难的相关技术要求。

（三）地表、地上、地下不同层面空间的功能发挥应整体协同

尽管同一用地范围内地表、地上、地下可以分层确定不同的功能性质、分属不同的实施项目，但地表与地上之间、地表与地下之间、地下与地下之间存在实现功能发挥的协调关系。由于地表、地上、地下不同层面存在竖向的空间关系，建筑设计技术本身要求的结构力学关系，加之地下空间的避难方向及交通出口位于上方等原因，地表、地上、地下空间要实现共存与功能发挥就必须要求整体设计、使用协同。比如，在整体设计时，要考虑地表与地下空间的便捷交通联系，方便使用，要考虑地下空间的出入口等建构筑物在地表的整体景观效果。

六、利用地下空间进行建设，应符合规划并办理规划审批手续和法律法规规定的其他审批手续

地下空间建设作为一种建设行为，应纳入建设项目管理。《城乡规划法》第三十三条规定：“城市地下空间的开发和利用，应当……，并符合城市规划，履行规划审批手续。”建设部2001年11月20日修订颁布的《城市地下空间开发利用管理规定》规定：“城市地下空间的工程建设必须符合城市地下空间规划，服从规划管理。”地下空间属于城市空间的重要组成部分，也是实施城市规划的重要环节，应当与城市的其他部分相协调，应当统一规划并按规划要求实施。同时土地属于有限的公共空间资源，根据《物权法》地表、地上、地下空间可以分层确定产权，且相关法律法规对其开发和利用制定了一些具体的规划要求。因此本条规定：“利用地下空间进行建设，应符合规划并办理规划审批手续和法律法规规定的其他审批手续”，以规范地下空间建设，使其能够成为城市的有机组成部分。

第三十三条　鼓励适度集中建设农村村民住宅，注重综合配套。规划、设计应符合安全、适用、美观、经济的原则，以及国家和本市有关节约资源、防灾减灾等规定，体现地方特色、民族风格，与自然环境协调，反映地域建筑文化特征。

【条文主旨】

本条是关于农村村民住宅规划原则的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第四条、第二十九条。

【学习要点】

一、适度集中建设，注重综合配套

鼓励适度集中建设农村村民住宅，注重综合配套，是落实科学发展观，提升农村村民生活质量、有效配置基础设施的重要途径。

由于重庆农村的地貌特点、耕地分布状况以及农业产业发展水平的实际，农村村民住宅呈现出“分散居住”或“小聚集、大分散”的分布特征，给区域的交通设施规划、基础配套建设等带来了相当大的压力。为改善农村村民的居住品质和生活质量，更好地完善各项配套设施，规划要引导农村村民住宅适度集中建设，同时不能忽视重庆地形多为丘陵，耕地相对分散的实际情况，还需要实事求是地考虑农村村民的耕作便利和居住习惯等因素。因此本条对于农村村民住宅建设是提倡适度集中而不是要求强制性地完全集中。

二、农村村民住宅建设的原则

随着城乡经济的发展，近年来村民建房的需求增大，农村村民对生活水平有了新的更高要求，按照党的十六届五中全会提出的建设社会主义新农村“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，本条例对农村村民住宅作出了先规划后建设；规划、设计应符合安全、适用、美观、经济的原则规定。

（一）先规划后建设的原则

根据本条例第四条关于制定和实施城乡规划应当遵循的原则规定，农村村民住宅的建设应先规划后建设。各镇（乡）人民政府应当根据本地农村经济社会水平和发展实际，确定应当制定乡规划、村规划的区域，落实规划编制经费，制定乡规划、村规划的编制计划。农村村民住宅建设在坚持规划先行的同时，要尊重农民意愿。规划的制定与实施要充分听取群众的意见，充分考虑当地的风俗习惯、自然生态、土地资源和历史遗存。

（二）安全原则

在农村村民住宅的规划设计中应首先考虑房屋的安全选址、规范设计。在广大的农村地区，有些村庄和房屋选址不当，直接面临着山体滑坡、泥石流、洪水等自然灾害的威胁，在新的农村村民住宅建设时对这些问题应当加以注意和纠正。由于农民普遍对房屋质量安全的问题重视不够，存在侥幸心理，建造房屋时有的不进行正规设计，有的使用非正规材料，凭经验造房，致使农村房屋存在较多的质量安全隐患，这些问题在今后的农村房屋建造中都应当克服和改善。

（三）适用原则

农村地区差异性较大，村民的生活条件、生活习惯、文化教育、收入水平高低不一，需求标准不一，对禽舍、晒坝、粮仓、沼气池等使用功能在建筑设计中的要求不尽相同。因而村民住宅的规划设计在安全的基础上应当体现出以人为本的理念，满足当地村民居住生产生活的需要。

（四）美观原则

长期以来，由于农村村民对房屋美观问题重视不够，同时基于农民收入水平不够高，村民住宅多着眼于有无和规模大小，村民住宅又普遍是零星自行修建，往往存在比例失调、外装各异、用材杂乱等问题，因此很少出现具有地方特色的建筑精品，更难以呈现出良好的乡村整体风貌。因此对村民住宅在强调功能的同时，在有条件的地区还应注重建筑形象的塑造，特别是对建筑体量、风格、造型、色彩、材质等的把握，通过建筑设计体现对地域文化的传承、塑造乡村特色风貌。对于已经建成的村民住宅也应当适时加以整治，使其与自然环境搭配更为协调，建筑形态更为美观悦目。

（五）经济原则

重庆市的大部分农村地区，特别是渝东南、渝东北地区，目前的经济发展水平还较低，农村村民生活还不富裕，有限的收入不可能使村民对住宅建设投入过多，而事关农民生活的衣食住行四件大事中，住房建设又是最大的一笔支出，因此农村村民住宅建设应与农村经济社会发展水平相适应，并倡导就地取材，杜绝铺张浪费。

三、节约资源、防灾减灾

（一）节约资源

在这里主要强调的是节约土地资源。重庆作为一个总体上耕地资源有限的地区，正面临着城乡统筹发展的建设用地需求与城乡居民居住用地、生态安全用地、耕地保护等多方面的矛盾，亟需以资源节约型的城乡空间统筹发展的原则予以有效指导。受传统农业生产方式和地理条件的影响，一方面，村庄布点、村民住宅建设存在着“分散”和“贪大求宽”的土地浪费现象，农村村民住宅人均用地标准远远高于城市。另一方面，随着农村外出打工人员逐年增多，一些农村村民住宅被闲置或荒废，甚至形成“空心村”，这在很大程度上抑制了乡村土地利用效率的提高，给土地资源利用带来极大的压力。因此农村村民住宅建设要遵循国家和重庆市有关节约资源尤其是节约土地资源的原则，遵守有关农村村民宅基地用地标准的规定。

（二）防灾减灾

在这里主要是指农村村民住宅建设要满足有关防灾减灾方面的规划和设计要求。重庆市是各地质灾害经常发生的地区，又是生态环境比较脆弱的地区，滑坡、危岩、泥石流、崩塌等自然灾害发生较为频繁。由于对地质灾害频发区、易发区的治理难度大、投资大，因而城乡建设应当首先采取避让措施。从规划的角度而言，农村村民住宅的选址应当避开地质灾害高易发区和蓄滞洪区，并远离有安全隐患的危险源。从建筑设计的角度而言，住宅设计要重视结构安全，遵守相关设计规范，使用合格的建筑材料。

四、注重地域建筑文化特征

重庆是一个多民族聚居的地区，各民族文化、风俗的不同，造就了各有特点的生活习俗、生存环境，这些独特性在乡村建设方面，主要体现在对乡村空间的营造、建筑式样的选取以及建筑细部的勾勒等方面。在渝东南、渝东北地区，当地的传统文化孕育出了独特的建筑风貌。如：最具地方特色的渝东南木结构民居中的土家吊角楼，建筑依据地形，形成了半截吊、半边吊、两翼吊、曲尺吊、临水吊等独特的形式，建筑与环境形成了良好的关系，彰显出浓郁的地方特色。尽管在历史上重庆传统民居的规模较大，由于一些地域的封闭性较强，目前还有少量的传统建筑保护较为完整。但同时由于认识水平、建筑材料、经济能力等各方面的原因，目前在农村村民房屋建设中，仍然大量存在着图方便、凭经验、凑材料建房，而不注意建筑与自然生态环境、与历史人文遗存相协调，盲目地羡新崇洋，“白瓷砖”、“洋欧陆”、“假古董”等随处可见。针对这些问题，本条明确了村民建房应结合当地农村文化、民族传统、风俗习惯、生产方式等，在建筑布局、造型设计、建筑外观上引导其规范设计、保持特色、传承历史、与自然环境相协调，并体现农村生活精神面貌的要求。镇、乡人民政府和村委会要提高认知和管理水平，在引导和规范村民建房和塑造乡村风貌上发挥积极作用。

第三十四条　本市各级人民政府应当根据城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。

近期建设规划应以重要基础设施、公共服务设施和保障性居民住房建设及生态环境保护为重点内容，明确近期建设的时序、发展方向和空间布局，确定优先建设的重点项目。近期建设规划的规划期限为五年。

因实施主城区城市总体规划需要制定分区规划的，市城乡规划主管部门应当会同有关区人民政府依据主城区的城市总体规划，组织编制分区规划报市人民政府审批，用以指导控制性详细规划、镇规划、村规划的编制。

【条文主旨】

本条是关于近期建设规划和主城区分区规划的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第三十四条。

【学习要点】

一、近期建设规划制定的依据

《城乡规划法》第三十四条规定：“城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。”因此本条按照《城乡规划法》予以了相应表述。

近期建设规划不是法定城乡规划体系确定的规划类型。近期建设规划的本质是更好地有计划地实施好城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划的目标，结合近期发展的需要和态势，作出的相应规划协调和安排。

2002年8月29日，建设部印发了《近期建设规划工作暂行办法》。根据该办法，编制近期建设规划的目的是对城市近期建设项目作出安排，以落实城市总体规划。其基本任务是：明确近期内实施城市总体规划的重点和建设时序；确定城市近期发展方向、规模和空间布局、落实自然遗产与历史文化遗产保护措施；提出城市重要基础设施和公共设施、城市生态环境建设安排的意见。

按照本条规定，城市、区县、镇人民政府制定近期建设规划的依据有：城乡总体规划、城市总体规划和镇总体规划。

二、近期建设规划的备案要求

本条第一款对近期建设规划备案问题作了规定。为了确保总体规划的正确实施，确保近期建设规划不违反上层级法定规划的强制性内容，本条按照《城乡规划法》的规定重申了备案制度。

三、近期建设规划的编制要求

（一）近期建设规划的重点内容

近期建设规划应当以重要基础设施、公共服务设施和中低收入居民保障性住房建设以及生态环境保护为重点内容。这些内容均事关国计民生，事关经济命脉，与国家和人民的安全和基本生活、就业需求息息相关，所以必须按照总体规划的内容切实加以落实，近期建设规划的基本任务就是要对此作出相应的规划安排。

按照建设部有关近期建设规划工作办法的规定，编制近期建设规划，必须遵循以下原则：处理好近期建设与长远发展，经济发展与资源环境条件的关系，注重生态环境与历史文化遗产的保护，实施可持续发展战略；与城市国民经济和社会发展计划相协调，符合资源、环境、财力的实际条件，并能适应市场经济发展的要求；坚持为最广大人民群众服务，维护公共利益，完善城市综合服务功能，改善人居环境；严格依据城市、镇总体规划，不得违背总体规划的强制性内容。

（二）近期建设规划的强制性内容

建设部有关近期建设规划工作办法规定，近期建设规划必须具备的强制性内容包括：确定城市近期建设重点和发展规模；依据城市近期建设重点和发展规模，确定城市近期发展区域；对规划年限内的城市建设用地总量、空间分布和实施时序等进行具体安排，并制定控制和引导城市发展的规定。近期建设规划必须具备的指导性内容包括：根据城市建设近期重点，提出机场、铁路、港口、高速公路等对外交通设施，城市主干道、轨道交通、大型停车场等城市交通设施，自来水厂、污水处理厂、变电站、垃圾处理厂以及相应的管网等市政公用设施的选址、规模和实施时序的意见；根据城市近期建设重点，提出文化、教育、体育等重要公共服务设施的选址和实施时序；提出城市河湖水系、城市绿化、城市广场等的治理和建设意见；提出近期城市环境综合治理措施。

四、主城区分区规划的概念和作用

（一）编制范围

分区规划不是法定城乡规划体系确定的规划类型，而是对大中城市总体规划内容从分区域角度的具体化安排。总体规划所确定的强制性规定和要求通常可以通过控制性详细规划的制定予以落实。因此在一般情况下，不需要编制分区规划，但在一些情况，如在大中城市总体规划完成后，需要对一些重要问题进行深入研究，这时就需要对总体规划的内容从分区域的角度予以相对细化和确定。所以在大、中城市城市总体规划完成后，可以根据需要编制分区规划。

（二）编制区域的划分

分区规划编制区域的界线划分是将总体规划确定的建设用地范围划分为若干个区域，划分的方式可以按照行政区的界限进行划分，也可以按照总体规划结构组团，结合城市的区、街道等行政区划以及河流、道路等自然地物进行划分。

（三）概念

分区规划是根据城市总体规划，并按一定的分区划分方式对所在分区的规划建设用地范围内的土地利用、人口分布、公共设施、城市基础设施的配置等方面作进一步细化，同时对所在分区的城乡统筹问题进行更深入的规划研究和安排。

编制分区规划的主要任务是：为使控制性详细规划更好地与城市总体规划相衔接从而提供更具体的指导，对分区内的城乡统筹作出规划部署。

本条所指的分区规划是：以重庆主城区的各行政区范围为编制单元的，非法定的指导性规划。鉴于主城区各分区规划的规划范围内相当大一部分是现状的农村用地，该规划的编制作用不仅是对上承接总体规划的相关要求，对下指导控制性详细规划的编制工作，同时必须体现城乡统筹的相关内容，起到指导镇和村规划编制的作用。

重庆市主城区的城市总体规划的规划编制范围为5473平方千米，规划对2020年之前该范围内的城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施提出了总体的宏观要求，它是引导和调控主城区城市建设，保护和管理城市空间资源的重要依据和手段。由于主城区城市总体规划的编制范围较大，为更好地指导主城区城市总体规划的实施，更好地指导近期建设规划、详细规划、专项规划的编制，可以在主城区范围内，按照合理的密度分区将城乡建设总规模以及相关的规划控制要求落实分解到各片区中，同时由于主城各区没有单独编制城乡总体规划，分区规划还应承担分区内城乡统筹规划的相关内容。因此，重庆市的分区规划应当包括区域城乡空间发展规划和城区建设用地布局规划。

五、分区规划的编制主体、编制依据以及分区规划的审批

近两年，重庆主城区内的分区规划由市城乡规划主管部门会同有关区人民政府组织编制。分区规划的编制依据是主城区城市总体规划，在分区规划的编制中，不得修改主城区城市总体规划的强制性内容，在每一个分区之内编制详细规划的法定依据仍然是国务院依法批准的重庆市城乡总体规划和主城区城市总体规划。分区规划若需报批，则可由市城乡规划主管部门会同有关区人民政府报重庆市人民政府。

第三十五条　城乡规划主管部门负责组织编制城乡总体规划、城市总体规划中的有关专项规划。

有关主管部门负责组织编制本部门的有关专业规划。专业规划涉及规划用地和空间布局的，应符合总体规划，并在报送审批前征求本级城乡规划主管部门的意见。

【条文主旨】

本条是关于专项规划和专业规划的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第十七条。

【学习要点】

一、专项规划

（一）概念

在编制总体规划的过程中，城乡规划主管部门通常会组织有关专业机构对诸如综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等方面进行专项研究，并将研究成果中与规划空间布局、用地布局有关的内容纳入总体规划。如：在制定《重庆市城乡总体规划（2007—2020年）》时，就对综合交通、绿地系统、历史文化名城保护、基础设施、河湖水系、综合防灾等方面进行了专门研究。最终形成的城乡总体规划成果中包含了相关专项规划的内容。本条例将此类规划称为专项规划，以区别其他主管部门组织编制的行业发展等相关规划（本条例称为专业规划）。

在具体的规划实践中，在制定乡规划、村规划或详细规划时，根据需要，也可以组织编制有关的专项规划。

（二）组织编制主体

专项规划的组织编制主体为总体规划的组织编制机关，通常组织编制总体规划的各级政府会要求所属的城乡规划主管部门具体承担专项规划的组织编制工作。

（三）管理责任主体

专项规划的管理责任主体为城乡规划主管部门和相关专业主管部门。

（四）编制时序

专项规划可与总体规划同步编制，也可在总体规划编制前或后，根据需要单独专门编制。

（五）规划内容

《城乡规划法》规定：“城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划等。”建设部《城市规划编制办法》第三十四条规定：“城市总体规划应当明确综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等专项规划的原则。”本条例所称的“专项规划”是指有关综合交通、环境保护、商业网点、医疗卫生、绿地系统、河湖水系、历史文化名城保护、地下空间、基础设施、综合防灾等与城乡空间布局关联度较大的规划，其内容包括各专业设施的发展规模、规划原则、专业设施的空间布局安排等。

二、专业规划

（一）概念

本条例所称的“专业规划”，是指为适应城乡发展需要，由相关的行政主管部门或行业主管部门依据相关的法律法规组织编制，并依法进行行政管理的各种专业发展规划。如《环境保护法》规定，“县级以上人民政府环境保护行政主管部门，应当会同有关部门对管辖范围内的环境状况进行调查和评价，拟订环境保护规划，经计划部门综合平衡后，报同级人民政府批准实施”；《石油天然气管道保护法》规定“国务院能源主管部门依据本法规定主管全国管道保护工作，负责组织编制并实施全国管道发展规划”，等等。

由此可以看出，本条例所指的“专业规划”是各专业主管部门或行业主管部门为规范其专业的行政管理组织编制的，以各专业领域的行业发展目标、实施计划、政策措施等为主要内容的专业发展规划。这些专业发展规划有的不涉及土地使用和空间布局，而涉及土地使用和空间布局的，如果不与总体规划作好衔接，通常无法顺利实施。因此，本条例规定凡是涉及土地使用和空间布局的专业规划，均应当与总体规划相衔接。

（二）组织编制主体和管理责任主体

专业规划的组织编制主体和管理责任主体均为相应的专业行政主管部门。

按照相关的法律、法规，如《文物保护法》、《消防法》、《防洪法》、《电力法》、《防空法》、《民用航空法》、《环境保护法》、《气象法》、《石油天然气管道保护法》、《地震监测管理条例》等，均规定了相关的专业规划的制定要求，承担规划编制具体组织工作的是各种专业规划所对应的相关管理部门。由于专业规划是针对某一类或若干类专门行业或设施建设的专业性规划，因而具有很强的针对性。因此相关法律法规也规定了专业主管部门具有负责编制其专业规划的职责。

（三）规划内容

各种专业规划的内容各有不同，但通常包含有各专业的发展计划、发展目标、规划原则、保护要求、设施布局要求和建设规模、建设时序等。

三、总体规划、专项规划、专业规划的关系

（一）既相互关联又有区别的关系

根据本条例第一章关于“总体规划”的概念以及上述“专项规划”和“专业规划”的概念，可以看出，本条例所指的“总体规划”是一项涉及城乡空间发展战略、发展规模及用地布局等方面的综合性空间布局规划；“专业规划”是以国民经济和社会发展的特定专业领域（如土地、环保、防灾、电力、水利等）为对象而编制的专业发展、建设、保护规划，其规划的内容不仅仅涉及各专业在城乡规划用地和空间布局方面的内容；“专项规划”是指与总体规划编制密切相关的有关专业规划（如城市交通、生态环境保护、防灾减灾、历史文化名城等）中涉及规划用地和城乡空间布局，并最终将在城乡总体规划体现的内容。三者的规划目的、编制内容、编制主体、审批主体、审批程序不同，但编制内容在用地和空间上又相互关联。

（二）专业规划涉及规划用地和空间布局的，应符合总体规划，并在报送审批前征求本级城乡规划主管部门的意见

城乡规划是协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展的空间布局总体规划，具有很强的综合性。城乡规划的重点是从横向的角度，对城乡空间资源进行部署和安排。专业规划依据各自的法律法规，承担各自所承担的编制内容，为了满足各类行业发展的需求，有的内容需要通过城乡用地的空间布局来加以实现。基于各专业规划是依据各自的法律法规作出的规划，如果不通过城乡总体规划作为平台加以衔接协调，难免会发生一些空间上的矛盾，造成专业规划在实施中的困扰，而衔接、协调的主体只能是城乡规划主管部门。因此在报送审批前征求本级城乡规划主管部门的意见，一方面能使专业规划真正能够落地实施，另一方面也能使城乡规划的内容更加充实，城乡规划中确定的各种空间布局均能得到落实，城乡规划的综合协调作用得以发挥。

第三十六条　城市、镇规划区的依山地区、滨水地区、文物保护范围周边区域及其他重要地段的城市设计由城乡规划主管部门组织编制。城市设计应对设计范围内的总体形态、公共空间、交通系统、开发强度及建筑物的造型、高度、色彩等内容提出规划管理要求。

大型跨江桥梁、城市立交、城市防洪等重要工程的设计，除应满足功能要求外，还应符合城乡规划条件中明确的城市景观要求。

城市设计编制的具体办法由市人民政府制定。

【条文主旨】

本条是关于城市设计的规定。

【法律依据】

创设条文。

【学习要点】

一、城市设计及其与城乡规划的关系

（一）关于城市设计

城市设计到目前为止仍然不是法定规划体系中的一种类型，在学术上还没有一个规范的解释。很多设计师和学者对这一名词的定义都有自己独特的看法。现在普遍接受的共识是，“为提高和改善城市空间环境质量，根据城市总体规划及城市社会生活、市民行为和空间形体艺术对城市进行的综合性形体规划设计。”（摘自百度百科）

参照有关文献的表述，我们认为城市设计应遵循的原则有：①城市设计应在总体规划指导下进行；②城市设计应充分考虑人的活动的多样性和复杂性，满足人的生产、生活各项活动要求；③城市设计应当保持环境特征，突出特色，以加强识别性，用城市特色促进地区发展，环境特征包括自然环境、人工环境（如建筑形式、建筑色彩、建筑风格等）和人文环境（如历史传统、民俗民习、社会风尚等）；④城市设计按功能要求和美学原则组织各项物质要素，是各种物质要素的综合设计；⑤城市设计重点应考虑平面布局的清晰，空间展开的序列以及形体、色彩、质感的处理。

综上五个方面，城市设计的根本原则可归纳为“协调”、“多样”和“特色”。城市的形象问题与空间布局问题是近代城市规划和城市建设的重要课题，也是城市设计的重要研究内容。各国都在逐步完善它的设计理论和设计实践。

从城市设计实践总的发展看，城市设计有如下四个方面的趋向：①将视觉艺术环境研究与社会环境的研究相结合；②更热衷于从事“小而活”的规划，更面向人们生活；③从人们的需要出发逐渐发展，随时间的推移长久积淀，从而成“不自觉”设计的研究和在实践中加强引导；④将园林绿化、美化环境与城市生态环境的研究相结合。城市设计从根本上说就是人、建筑、环境三者之间关系的研究。

城市设计对于城乡规划的编制而言，是一种技术手段，通过对物质空间及景观标志的构想，展示一种较为具象的环境，从而引导整个城市空间良性发展。

城市设计的方法可以运用于城市规划全过程，其分类一般可以以总体规划和详细规划两个层面为基础予以划分，分别制定总体城市设计和详细城市设计。

（二）城市设计与城乡规划的关系

城市设计侧重于城市中各种空间的立体组合。城市设计注重建筑、交通、开放空间、绿化体系、文物保护等城市子系统交叉综合，联结渗透，是一种立体整合状态的系统设计。通过城市设计这一技术手段，使各相关城乡规划的内容在三维的城市空间坐标中显现出立体的形态，并在城市设计方案编制过程中协调由此而产生的空间冲突，从而体现较为协调的城市规划的立体形态。

既然城市设计是一种规划编制的技术手段，那么各层级、各层次、各类型的城乡规划编制都可以采用城市设计的研究方法和手段，但城市设计本身不具备法定性，必要时，其研究成果可以纳入法定的城乡规划，通过法定的城乡规划予以体现。

二、城市设计应当编制的区域及编制方式

大山大水是大自然赋予重庆的特殊地理环境，城市的历史遗存也彰显着地域的文化内涵。考虑到重庆特有的地形地貌、人文环境和经济社会发展的阶段性特点，本条例将城市、镇规划区的依山地区、滨水地区、文物保护范围周边区域及其他重要地段作为城市设计应当编制的区域。因为这些区域作为城市风貌特色的自然人文资源载体，最能体现重庆城市风格面貌的整体形态以及历史环境的总体特征。城市设计作为贯穿城市规划全过程的重要规划手段，地域特色是其设计内容的纲领和灵魂。上述区域的规划编制和实施最需要采用城市设计这种特有的技术手段加以论证和丰富。因此城乡规划主管部门需要组织运用城市设计的手段，选取最能够、最适宜、也最应当体现和塑造城市自然景观、人文景观的特定区域，对必须控制的城市规划要素进行总体控制，成就有特色和创意的城市空间环境。当然，这并不意味着，其他区域不能够进行城市设计。在条件具备的情况下，其他区域同样可以编制城市设计。

在城市设计的编制形式上，既可以单独进行编制，也可与其他规划编制过程同步进行。在规划编制组织方式上，既可以由城乡规划主管部门来组织编制，又可鼓励社会多方力量来组织编制。

三、城市设计的内容

城市设计的内容应当基于设计范围的自然、人文环境特征和实施规划所依赖的经济、社会条件，针对设计范围内的各类城市形态构成要素来确定城市设计内容，应当使城市设计的关键景观要素得到科学的控制和引导，以确定和保护城市区域特有的整体形象框架。

对于城市形态构成要素的表述最早见诸于凯文·林奇的《城市意想》（参见链接阅读三）。该理论将城市意想的物质形态内容归纳为五种元素：道路、边界、区域、节点和标志物，认为上述元素类型都不会孤立存在，区域由节点组成，由边界限定范围，通过道路在其间穿行，并四处散布一些标志物，元素之间有规律地互相重叠穿插。提高城市环境的可意象性就是使它在形象上更易于识别和组织，上述五种元素就是在城市尺度内创造坚实、独特结构的组成实体。

近年来，重庆市组织开展了大量的城市设计实践工作，较为典型的实例是《重庆渝中半岛城市设计》。该城市设计选取展现重庆城市形象最具代表性的，并位于长江和嘉陵江两江汇合处的渝中半岛作为城市设计范围，通过保护和塑造渝中半岛江城、山城风貌，控制城市容量，优化城市功能，实现“显山露水”的目标，体现“四面青山里，两江碧水流，花环树绕中，鳞次见重楼”的意境。该城市设计确定了十大形象要素，包括城市之冠、半岛之门、景观环路、城市阳台、绿色通廊、休闲水岸、城市文脉、十字金街、山城步道和轨道节点。规划了九个重点地块：国泰电影院地块、十八梯地块、人民公园地块、石板坡地块、嘉陵江大桥南桥头地块、黄花园地块、菜园坝地块、朝天门地块和人民大礼堂地块，并对这些形象要素和重要地块的主要景观要素提出了控制要求。

关于对城市设计理论中的城市形态构成要素的研究，在城市设计的实践过程中正在不断地加以深化和完善。但由于城市设计是基于设计范围内的各种条件而进行的，因此不同地段不同区域的城市设计，其设计内容和侧重点就有所不同，其城市形态的构成要素也不相同。如：依山地区的城市设计，应侧重于保护自然山体的自然生态景观，提出有针对性的有效控制要求；滨水地区的城市设计，应当侧重于保护水体的自然岸线，针对体现滨水岸线的公共性、休闲性和非机动性提出有效控制要求，使设计范围内的空间环境、建筑造型高度色彩与自然的山体、水岸景观形成和谐的共存关系。

四、城市设计需要予以规范

尽管城市设计在规划编制、规划管理中发挥了重要的作用，但国家对城市设计的编制、审批、管理、实施等方面都没有明确的法律、法规的规定。在此情况下，有必要制定城市设计编制的具体编制办法，对城市设计予以规范。本条例授权市人民政府予以制定。

五、重要市政工程项目的城市景观要求

针对大型跨江桥梁、城市立交、城市防洪等重要工程的功能和景观两方面孰轻孰重的问题，业内和社会上往往持两种不同的观点，在每一工程的前期工作中，往往发生争执。一种观点认为，应以功能为重，景观问题可以在满足功能而确定的空间结构形态基础上适当考虑；而另一种观点认为，这些重要工程对于城市的形象必然会产生重要的影响，因此工程的形象对城市景观的影响应重点加以考虑。在具体实践中，应避免偏颇，重要市政工程应首先满足功能需求，同时必须兼顾景观。因为此类工程需要承担其必须承担的功能、发挥其必须发挥的作用，因此在方案设计时一定要首先考虑安全经济、技术可行，同时结合其所处位置的重要程度、工程投资及工程体量，认真研究工程实施后给城市景观带来的实际效果。因此本条规定：除应满足功能要求外，还应符合城乡规划条件中明确的城市景观要求。

第三十七条　实施城乡规划，应切实保护自然山体、水体和生态林地，体现山、水、林、城融合的特色。主城区应当保持总体规划确定的城市空间结构，严格保护城市组团之间规划的隔离带。

城乡建设和发展应依法保护和合理利用风景名胜资源，统筹安排风景名胜区及周边地区的建设。

城乡规划确定的饮用水水源、生态绿地、江河湖库等自然资源和生态环境、历史文化保护区域、机场等需要特殊保护的重大基础设施控制区域，以及因景观特色塑造需要特别控制的区域，市人民政府应当制定专门的管理规定。

【条文主旨】

本条是关于城乡生态环境、城乡特色空间保护要求的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第四条、第三十二条。

【学习要点】

一、切实保护自然山体、水体和生态林地

山体、水体和生态林地是大自然对重庆的馈赠，是重庆区别于其他众多城市所特有的自然资源禀赋。它勾勒出了城市的自然肌理，形成了自然的城市空间结构，造就了独特的山地城市整体形态和丰富多彩的个体形象。在实施城市规划的过程中，只有切实保护好自然山体、水体和生态林地，维系好城市自然的空间结构，才能为维护良好的生态环境搭建一个有利的空间框架，体现重庆山、水、林、城相互融合，具有鲜明特色的城市形象。

二、主城区应当保持总体规划确定的城市空间结构，严格保护城市组团之间规划的隔离带

随着城市社会经济的快速发展，在实施城市规划的过程中，容易忽略对城市空间结构的维系。鉴于此，本条例第一次将城乡总体规划的空间发展战略和特有的城市格局保护要求上升到地方性法规层面予以强化和法定化。

重庆历次的总体规划对主城区城市空间结构均有相关表述：《1982—2000年重庆市城市总体规划》首次提出了构建有机松散、分片集中的“多中心组团式”的城市结构；《1996—2020年重庆市城市总体规划》中明确了“改善城市环境质量，优化城市生态系统，保护历史文化和山城、江城的历史环境风貌”、“全面改善环境质量，充分利用山城、江城的自然景观，发掘历史文化名城的内涵，努力建设山水园林城市”、“严格保护主城各组团之间的绿化隔离带”的原则；《重庆市城乡总体规划（2007—2020年）》中明确了“继续保持‘多中心组团式’的空间发展模式，基于有机疏散原则，利用河流、山体、城市绿地等自然地形将城市建设区划分为若干组团，既保持特大城市的规模优势，又避免交通拥挤、环境恶化等城市问题，完善组团功能，实现生产生活的大致平衡”的原则。总体规划确立的城市空间结构类型构成了本条规定的基础。

三、依法保护和合理利用风景名胜资源，统筹安排风景名胜区及周边地区的建设

2006年12月1日起施行的《风景名胜区条例》（国务院474号令）是风景名胜区管理的法定依据。

该条例规定“风景名胜区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护、不得破坏或者随意改变”；“风景名胜区内的建设项目应当符合风景名胜区的规划，并与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍旅游”。本条在此规定“城乡建设和发展应依法保护和合理利用风景名胜资源，统筹安排风景名胜区及周边地区的建设”，旨在规划编制和管理层面落实上述要求。

《风景名胜区条例》规定：“省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。”按此规定和重庆市的政府职能“三定方案”，重庆市负责对风景名胜区进行监督管理的主管部门是重庆市园林局。重庆市规划局按照规定的职责分工，依据经依法批准的相关规划履行对风景名胜区内的建设活动的规划管理职责。

四、需要特殊保护和特别控制的区域，市人民政府应当制定专门的管理规定

本条例所称“需要特殊保护的区域”是指：对生态人文环境品质及居住生活质量水平高低起着决定作用的饮用水水源、生态绿地、江河湖库等自然资源和生态环境、历史文化保护区域、机场等重大基础设施控制区域。

本条例所称“需要特别控制的区域”是指：因景观特色塑造需要，如自然山体、水体及其周边需要特别控制的区域。

这些“需要特殊保护和特别控制的区域”往往是构成一个城市自身特色的不可或缺的要素，对城乡生态环境的保护、城乡居民生活质量的保障、生存环境品质的提高、城市独特风貌的构成和保持等具有决定性的作用，有必要细化相应的管理规定，并上升到市政府规章或市政府规范性文件的形式予以法定化。例如，为了切实保护好缙云山、中梁山、铜锣山、明月山地区的森林、绿地和山地资源，保持和改善生态环境，2007年3月26日重庆市人民政府以渝府令（第204号）公布了《重庆市“四山”地区开发建设管制规定》，要求在该区域进行的各类开发、建设及其管理活动，必须遵守此规定。近几年来的实践证明该管制规定对保护重庆城市的“绿色肺叶”起到了重要的作用。正因为有此成功的实践，本条例要求重庆市人民政府对需要特殊保护和特别控制的区域应制定专门的管理规定。

第三十八条　市人民政府依据国家关于城乡规划、城市建设、房屋建筑等标准、规范，综合考虑本市自然条件、人文环境和经济发展需要，制定本市的规划技术规定。

制定和实施城乡规划必须遵守规划技术规定。

【条文主旨】

本条是关于城乡规划技术规定的规定。

【法律依据】

创设条文。

【学习要点】

一、城乡规划的技术性特征和技术规定的法律地位

城乡规划是对一定时期内城乡的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理，同时城乡规划又是一项公共政策，那么就需要按照规划与管理有关的具体要求和规范，通过规划的制定和管理手段来开展相关的工作。“有关的具体要求和规范”应当包括各类建设用地的分类、建设规模和指标的确定、各类规划要素确定的原则、各类规划要素的控制要求等。在城乡规划的制定、实施和管理过程中，只有通过对技术标准和规范的制定与严格遵守，才能保障城乡规划的公正、公平，实现城乡规划这项公共政策所确定的规划目标。因此城乡规划具有显著的技术性特征。

本条例明确了制定和实施城乡规划时必须遵守规划技术规定，赋予了技术规定在规划实施中的法律地位。

二、重庆市规划技术规定制定的历史沿革

《城乡规划法》和本条例确定了城乡规划应遵循的基本原则及有关程序。但城市规划作为一项公共政策，就要充分体现其面对公众利益与社会群体利益以及各群体利益之间的公平性；为了保障规划的科学合理，也就必须开展相关的规划技术标准规范的制定工作。建设部自1989年12月26日《城市规划法》出台后，为加强规划管理，保证城市规划的实施，多年来陆续委托中国城市规划设计研究院等规划设计单位制定出台了与《城市规划法》相匹配的相关技术规范，为城市规划及其实施的顺利推进以及技术层面的规范管理奠定了良好的基础。但国家在城市规划、城市建设、房屋建筑等的规范标准适用范围广，所界定的是全国适用的通则性内容，这对地方层面，尤其是对重庆这样一个自然环境特殊、地形条件复杂、区域差别较大的山水城市，其针对性和操作性都还不强，这就不可避免地带来管理中的一系列具体操作问题，影响规划工作的有序开展。因此有必要结合重庆实际，制定出台相关的有针对性的地方标准规范。1989年和1998年制定《重庆市城市规划管理条例》时，考虑到当时还缺乏重庆地方性的规划技术标准和规范，就在该条例中规定了诸如建筑物间距等最基本的规划技术标准方面的内容。这虽然强化了该条例在当时历史时期的可操作性，但同时也造成了立法技术上的一系列问题。

2002年8月，重庆市政府以市人民政府令第132号发布了专门的《重庆市城市规划管理技术规定》，对《重庆市城市规划管理条例》中的相关技术内容进行了深化和完善。多年来的实践证明，该《技术规定》为加强城市规划管理，保证城市规划实施发挥了重要作用。同时，由于形势的发展和客观条件的变化，该技术规定已经出现了修改的必要性。

2008年1月1日起施行的《城乡规划法》将乡村纳入规划管理的范围，以解决行政管理上城乡二元分治方式带来的种种弊端，促进城乡统筹持续健康发展。与此相适应、相匹配的相关技术管理规范标准也应充分考虑城乡的不同要求，根据城乡地域特点和工程分类对原有的规定作相应修订补充完善。

三、技术规定的有关问题

（一）技术规定的类别

考虑到城乡规划过程包括规划的编制与审批以及规划实施中的规划管理，因此重庆市城乡规划的技术规定可以相应地分为规划编制的技术规定和规划管理的技术规定两大类。规划编制技术规定为制定各类规划时所应遵循的技术标准和规范。例如《城市用地分类与规划建设用地标准》、《城市居住区规划设计规范》、《城市道路交通设计规范》、《城市电力规划规范》、《城市工程管线综合规划规范》、《城市规划基本术语标准》、《城市居民生活用水量标准》、《城市绿化规划建设指标的规定》、《城市排水工程规划规范》、《城市用地竖向规划规范》、《村镇规划标准》、《风景名胜区规划规范》、《用地分类代码》、《城市规划制图标准》、《工程建设标准强制性条文（城乡规划部分）》等就属于规划编制技术规定的内容。规划管理技术规定是城乡规划主管部门在实施城乡规划管理时应遵循的技术管理要求，如：2002年以市政府规章形式出台的《重庆市城市规划管理技术规定》（渝府令第132号）针对建设用地、地块控制、建筑间距、建筑物退让、绿地控制、特殊用地和市政及管线等，确定了规划管理的技术控制要求。2011年12月6日重庆市政府以政府第259号令对该技术规定的修订稿予以审定并公布。

（二）对技术规定与条例关系的考虑

本条例是地方性法规，在相当长的时间内具有一定的稳定性，而技术规定会随着经济社会的发展以及规划专业学科理论和技术研究工作的深入开展不断地充实完善。因此考虑到既要保障条例的稳定性，又使得技术规定能够适应经济社会发展的需要，同时又考虑到重庆市人民政府已经制定了《城市规划管理的技术规定》，因而本条例未将规划管理技术规定方面的内容纳入其中，而赋予了市政府制定相关新技术规定的法定权限，同时赋予市政府制定的技术规定的法律地位。

第三十九条　总体规划批准后，组织编制机关应定期组织有关部门和专家对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或其他方式征求公众意见。组织编制机关应向本级人民代表大会常务委员会或镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。组织编制机关可根据评估报告编制年度实施规划或近期建设规划。

总体规划的规划期限届满前，组织编制机关应当组织有关部门和专家对总体规划实施情况进行总结评估，并向原审批机关提出重新编制总体规划的报告，经同意后，组织重新编制总体规划并按规定程序报批。

控制性详细规划经批准后，组织编制机关应定期组织有关部门和专家对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或其他方式征求公众意见。组织编制机关应向原审批机关提出评估报告并附具征求意见的情况。经原审批机关同意后，组织编制机关可重新编制控制性详细规划。重新编制控制性详细规划应征求规划地段内利害关系人的意见，并按本条例第十八条的规定进行。

【条文主旨】

本条是关于对规划实施进行评估的规定。

【法律依据】

《城乡规划法》第四十六条。

【学习要点】

一、对城乡规划实施情况进行评估的意义

城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划是一种长远规划，具有长期性的特点。根据《城乡规划法》的规定，总体规划的期限一般为二十年，正是由于总体规划的时间跨度有二十年之久，而在规划的实施期间难免会出现一些在规划编制、审议、批准时无法预测的情况。因此，国务院及其城乡规划主管部门在强调各级人民政府及有关部门必须自觉服从城乡规划、严格执行城乡规划的同时，也强调要认真总结、分析评估规划的实施情况和绩效。2009年住房与城乡建设部下发的《关于印发枙城市总体规划实施评估办法枛的通知》中指出，对城市总体规划的实施情况的评估，是城市人民政府的法定职责，也是城乡规划工作的重要组成部分，各地必须认真组织开展城市总体规划实施评估工作，切实发挥城市总体规划对城市发展的调控引导作用，促进城市全面协调可持续发展。2009年重庆市规划局为规范各区县城市总体规划实施评估工作，印发了《2009年区县城市总体规划实施评估工作的指导意见》，要求分析主城区外各区县在城市总体规划实施中面临的问题和发展的需要，科学合理地评估城市总体规划的实施情况，总结经验，发现问题和提出建议，引导各区县更好地实施城市总体规划，促进区县经济社会发展。因此，为了对城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划的实施情况及时进行分析评价、认真总结，有必要建立总体规划实施情况评估制度。

控制性详细规划作为总体规划下一层级的法定规划，是对总体规划的具体落实。对控制性详细规划的实施情况进行评估有利于总体规划的依法实施，且控制性详细规划是规划实施和管理的直接法定依据，在对地块的具体控制管理中更容易发现规划与城市发展不相适应的具体问题。这些问题若不及时解决，必将影响控制性详细规划所确定的刚性控制要求及目标的实现。因此，有必要参考总体规划实施情况评估的方式，对控制性详细规划的情况进行总结，对相应的规划设计条件做出评价，针对存在的新问题和出现的新情况，从有利于区域发展的规划保障出发，对控制性详细规划的控制要求、控制目标的实现等问题进行相应研究，同时采取依法修改政策措施，避免在规划实施过程中控制性详细规划从量变到质变地偏离总体规划控制的本来目标和管理要求。因此，同样有必要建立控制性详细规划的实施情况评估制度。

二、评估的机制

（一）评估主体

根据本条关于“组织编制机关应定期组织有关部门和专家对规划实施情况进行评估，并采取论证会、听证会或其他方式征求公众意见”的规定，总体规划和控制性详细规划实施情况的评估主体为总体规划和控制性详细规划的“组织编制机关”，因此评估工作是组织编制机关的自我检查、自我总结。

按此规定，重庆市城乡总体规划和城市总体规划实施情况的评估主体为重庆市人民政府；区县（自治县）城乡总体规划和城市总体规划实施情况的评估主体为区县（自治县）人民政府；镇总体规划实施情况的评估主体是镇人民政府。

主城区控制性详细规划实施情况的评估主体为市城乡规划主管部门；其他区县（自治县）人民政府所在地城市的控制性详细规划实施情况的评估主体为区县（自治县）城乡规划主管部门；其他区县（自治县）镇的控制性详细规划的实施评估主体为镇人民政府。

（二）评估对象和评估机构

规划实施情况评估的对象分别是城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划、控制性详细规划的实施情况，而不是这些规划的本身。

评估工作可由评估主体自己承担，也可由评估主体委托具有相应资质的规划设计机构承担。

（三）评估时间

1.总体规划

总体规划的规划期限届满前和修改总体规划前进行的评估，是重新编制总体规划或修改总体规划前的必经程序。规划实施期间可以定期（如五年一次）组织评估，也可以按照本级政府或上级城乡规划主管部门的要求适时组织评估，还可以根据规划实施的情况适时组织评估。

2.控制性详细规划

控制性详细规划可以根据规划实施的具体情况适时组织评估。重新编制控制性详细规划前需要在征求编制范围地段内利害关系人意见的基础上进行评估。

（四）评估方式

根据本条的规定，对规划实施情况进行评估，必须“征求公众意见”。征求公众意见的方式，除了本条明确规定的“论证会”、“听证会”外，还可以采取其他方式，如召开座谈会、专家咨询会，在报刊、网站等媒体上开展问卷调查，委托统计部门进行抽样调查等。

（五）评估报告

1.总体规划

城乡总体规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关依据本条例的规定，对规划实施情况进行评估以后，应当向本级人民代表大会常务委员会、镇人民代表大会和原审批机关提出评估报告。评估报告应当全面分析、客观评价规划的实施情况，既要总结成功的经验，也要查找存在的问题，分析问题形成的原因，还应当提出解决问题、改进工作的方案。同时，评估报告还要附具征求意见的情况。

2.控制性详细规划

控制性详细规划的组织编制机关依据本条例的规定，对规划实施情况进行评估以后，应当向原审批机关提出评估报告。评估报告应当全面分析、客观评价规划的实施情况，既要总结成功的经验，也要查找存在的问题，分析问题形成的原因，还应当提出解决问题、改进工作的方案。同时，评估报告还要附具征求意见的情况。

（六）评估结论的应用

针对评估报告中查找出的总体规划和控制性详细规划实施中存在的问题、出现问题的原因，尤其要对规划实施的步骤及其与当初规划预测的关系进行评价，并根据评估报告提出解决问题、改进工作的方案，同时提出下一步的工作建议。

评估报告中，应当提出评估结论和下一步工作的建议，如：建议继续实施规划（可对实施步骤提出优化建议）；建议对规划进行局部修改，具体可按市人民政府办公厅下发的《关于规范区县城市总体规划修改工作的通知》（渝办［2009］60号）执行；建议对规划进行重大修改或重新编制，以指导按期或适时对总体规划或控制性详细规划进行重新编制。

三、重庆的实践

为加强区县城市总体评估工作的科学性和可操作性，规范评估的工作重点以及相应程序，2009年1月，重庆市人民政府按照《城乡规划法》的有关规定，将区县城市总体规划的实施评估工作纳入对区县人民政府的年度考核目标。重庆市规划局在试点的基础上印发了《2009年区县城市总体规划实施评估工作的指导意见》。各区县根据自身的实际情况，陆续开展了城市总体规划实施评估工作。2009年12月实施评估工作全面完成。此项工作重点总结了各区县总体规划实施中的不足，构建了区县规划实施情况的重要数据库，对《城市总体规划实施评估办法》进行了完善，初步建立起了重庆市规划局对区县实施总规的主动服务和监督机制。