大众媒介参与公共政策与公共政策本质的实现

四、大众媒介参与公共政策与公共政策本质的实现

公共政策的本质在于公共利益的权威性分配。虽然政府在政策过程中有责任兼顾各方利益，理应力求做到公正与公平，但是，如果我们据此就认为政府必然会自觉地平衡各群体的利益，就有些过于单纯和理想化了。在公共选择学派看来，从事政治活动的人和从事经济活动的人一样，都是理性的、自利的追求效用最大化者。^[30]政策制定者并不都是道德完善、一心为公的人，他们一有机会就可能谋求个人私利。以整体形象出现的部门和行业与个人一样更愿意实现本部门、本行业的利益最大化。他们垄断政策制定权，制定出的公共政策更多地代表部门利益和行业利益，而非公共利益。“在现实的政策制定过程中总是存在着背离公共利益的离心力。”^[31]政府在决策过程中忽略某些群体利益而偏向某些群体的现象是经常出现的。要改变这一状况，需要公众主动表达自己的利益要求、对政策方案的意见，并监督政策程序和政策结果。因此，公众积极有效地参与公共政策过程是公共利益公正、合理分配的必要条件。问题在于，公众对公共政策过程的参与程度实际上并不高。赵成根在分析普通公民对国家政府的决策施加影响存在困难的原因时总结了这样几种情况:由于公民利益实现和政府政策尤其是政府宏观政策之间的关系方式的客观影响，公民对政府决策进行参与的动力不足，存在着搭便车现象;由于现代社会的分工和政府管理的专业化，公民对政策的判断力呈下降趋势，表现出“理性的无知”;原子化的个人和政府系统的权威相比，呈现着力量不对称，因此公民参与和影响政府决策普遍存在着影响力不足的问题，并因此导致公民的无力感，等等。^[32]此时，大众媒介充当着重要的社会中介，代替公众参与公共政策，表达公众的利益要求，在公开公共政策过程的同时促进利益分配更趋公平合理。

1.大众媒介集中表达公众分散的政策要求和意见

公民参与是一个国家内的所有公民对法定权利的行使和规定义务的履行，但通常意义上的公民参与在主体范围和活动范围上都比其原意要小得多。国家机关的工作人员是公共权力的直接掌握者和行使者，他们以国家工作人员身份对政府活动的参与不属于通常意义上的公民参与。通常意义上的公民参与是指公民以非国家机关工作人员的身份对政府活动的参与，因此，我们称之为公众参与。根据公众参与方式的不同，可将公众参与分为原子化的个体参与和集团化的群体参与。原子化的个体参与是指公民从个体利益出发，采取单独行动参与政府活动追求利益实现;集团化的群体参与是指有着相对一致利益的群体以集体的名义参与政府活动，提出群体利益要求的过程。无论是原子化的个体参与还是集团化的群体参与，要实现对公共政策过程和结果产生影响，都必须借助大众媒介的作用。

(1)原子化的个体意见与大众媒介的聚合效应

分散的个人参与政府活动的力量总体说来是非常微弱的。个人参与政府活动的途径包括行动参与和意见参与。个人的行动参与主要包括投票选举各级代表，由代表对公共问题形成提案或议案并建议进入政策议程、参与游行示威活动推动政策问题的确定等。个人的意见参与则主要是指公众利用各种场合表达自己对社会问题的看法、对公共政策的利益要求。个人的行动参与并不是一种经常性行为，因为，对各级代表的选举投票往往要间隔一年甚至数年，被选举的代表也并非一定代表投票者的利益参与政府活动，这就导致参加投票者越来越少。由于参与游行示威是一种成本太高的行为，因而无论在哪个国家，它都是一种很少发生的行为。意见参与虽然渠道并不畅通，但相比之下，其成本较低，因而只要有机会，人们往往愿意表达意见和利益要求，希望能对政策过程中的利益分配产生影响。

普通公众的要求和意见的表达大致有这样几条渠道:公众间的交流、通过信访反映给政府官员、政府进行民意调查、借助大众媒介公开表达等。普通个人间的交流往往只能起到情绪宣泄的作用，因其根本无法通达决策者及影响决策的人，对于掌握公共利益分配权的公共政策制定者而言可以是忽略不计的。公众通过信访渠道反映的往往都是个人问题，虽然这些个人的特殊问题在一定程度上也反映了普遍的社会问题，但由于政策管理者对于群众信访多采取劝慰措施，加上政府管理体制中存在着明显的部门行政倾向，各部门只负责解决由本部门承担的问题，并未统一认识其反映的社会问题，也未主动将相关问题建议进入政策议程。政府的民意调查可以将分散的公众意见收集起来，为公共政策提供很好的民意咨询，但实际上这种调查做得非常少，尤其是政策决策者习惯于自己拍板时更是如此。那么，大众媒介因其对分散意见的聚合效应就成为搜集公众个体意见的最佳渠道。

无论是记者主动深入社会各处搜集公众意见还是公众主动借助大众媒介发表言论，都是把分散的个人要求和意见聚合成为对公共政策施压的公众舆论。记者深入基层采访把普通个人间的交流和情绪宣泄通过大众媒介予以报道，就把个人意见由私下表达变成了公开表达。这种公开表达的要求和意见很快就会得到一定数量人群的支持，如网上跟帖或投书媒体表达支持，就形成了公众舆论。同样，具有一定文字写作能力的公众借助报纸、网络等大众媒介表达自己的利益要求和意见，很快也会通过大众媒介聚集相同的要求和意见，形成公众舆论。此外，大众媒介也可以主动进行民意调查，广泛收集公众的要求和意见，集中加以报道从而形成公众舆论。公众舆论一旦形成，就会对公共政策的制定者形成强大的压力，迫使其在政策制定过程中考虑和重视这种利益要求。

虽然借助大众媒介的聚合效应，个人参与政府决策的力量并非可以忽略不计，但总的来说影响仍然非常有限。毕竟能向记者反映事实情况和个人或群体意见者往往已不是生活于社会最基层的普通公众，他们表达的观点离最基层的公众已有一些距离。同时，具有较强的文字表达能力者往往也不是生活于社会最基层的普通公众，他们有的是新闻工作者，有的是大学教师，也有一些政府工作人员等，他们表达的意见和要求离最基层的公众也有一些距离。

不过，分散的个人因为共同的利益要求往往会结成不同的利益群体，群体中的积极分子就成了向政府和社会公开表达该群体利益要求的代表。他们经常与所在群体的最普通大众接触和交流，了解群体大众的利益诉求，因而能够真实、准确地代表群体大众的利益表达呼声。

(2)集团化的群体意见与大众媒介的扩散效应

与个人意见相比，利益群体的要求和意见更易得到较为充分地表达。首先，利益群体的要求和意见是以一定规模的集体要求和意见的面目出现的，它一开始就表现为公众舆论，更易为政策制定者所接受;其次，利益群体往往会形成一定的组织，推选有积极的政治参与意识、善于表达群体利益要求和意见、社会活动能力强的人士当代表，他们会利用自己的资源和能力想方设法将所属群体的利益公开表达。

集团化的群体意见虽然与个人意见相比更易得到公开表达，但是它仍然必须借助大众媒介的扩散效应，在更广泛的范围内扩散某一社会群体的利益要求和意见，从而发挥媒介放大器的功能，使某一群体的利益要求得到更多的支持，进而增加对公共政策制定的利益分配施压的砝码。大众媒介在传递公众利益要求和意见的过程中，也更愿关注和报道有一定人群规模的群体利益要求和意见，因为它更易受读者关注，直接促成群体建议进入政策议程的可能性大大增加。

当然，并非所有有着相同利益的人们都会形成一定的利益组织，有些人群虽然有着共同的利益要求，但一盘散沙，并没有什么组织性。如此分散的个人虽然也属于利益群体，但群龙无首的无组织状态致使其在争取群体利益的过程中处于劣势。此时，大众媒介有责任充当这类群体的精神领袖。媒介在搜集个人的利益要求和意见时，不是把它当做一个个例，而是进一步了解处于同一社会地位、同一生活环境中的人们的共同利益要求和意见，进而把某个个人意见当做他所处的群体的利益要求和意见予以报道。这样，大众媒介既把分散的个人要求和意见聚合成为群体利益要求和意见，又把某个群体的利益要求和意见扩散和放大，赢得更广泛的支持，从而促使这个群体的利益要求和意见影响公共政策的利益分配。

2.大众媒介公开政策过程监督利益分配

大众媒介对公众的利益要求和意见进行聚合和扩散，对公共政策的制定者施压，意在促进公共政策在制定过程中更公平地兼顾各方利益，实现公共利益的权威性分配。但是，这种愿望能够变成现实，还有赖于大众媒介对政策制定过程进行监督，公开决策过程，让决策的每一个步骤都公开在公众的视线内，任何利益分配的不公都因公众的监督而无法得逞。

(1)作为多元利益主体的政府必须接受监督

公共利益是公共政策制定的唯一价值取向。但是，作为公共政策制定主体的政府，其自身也是多元利益的主体之一，有其自身的利益，表现为部门利益、地方利益、官员利益和小集团利益等。作为多元利益主体之一的政府，在制定公共政策时并不必然会自觉自抑自身利益而恪守公共利益原则，在自利动机的驱使下很有可能做出偏袒自身利益的决策。孟德斯鸠说:“绝对的权力会导致绝对的腐败。”因为绝对的权力会滋生对权力的滥用。什么是绝对的权力?就是没有得到有效监督和制约的权力。权力要在公共利益的轨道上运行，就必须接受监督，任何权力无一例外。

对拥有政策决策权的政府的监督是限制公共政策过程中政府自利性扩张的重要保障。监督的途径有很多，比如扩大公众参与公共政策制定和执行的范围，规范和健全利益表达机制，让公众在参与公共政策制定中监督政府进行社会利益分配的公平性;建立和完善政策评估制度，大力发展中介性的、独立的职业评估组织，对公共政策进行科学公正的评估等。最有效的途径当属大众媒介的公开监督，让公共政策过程的所有程序都置于公众的视线之内，接受社会的公开监督。

(2)大众媒介通过公开政策过程监督利益分配的公平性

由于政府制定任何公共政策都是在尊重和维护公共利益的名义下进行，加上政府在公开政策制定的相关信息方面掌握着绝对的控制权，因而对于公众来说，政策过程及政策结果的公正与否就具有很大的隐蔽性。正因如此，公众在监督公共政策对公共利益做权威性分配的公正与公平方面，往往是力不从心的。大众媒介代替公众行使监督政府制定公共政策的全过程，监督公共政策是否体现了对公共利益作权威性分配的本质，有其独特的实现手段。

大众媒介对拥有政策决策权的政府的监督主要是通过公开政策过程而实现的。从社会问题怎样被列为政策问题并进入政策议程，到政策制定中核心决策圈的人员构成及其背景、可供选择的政策方案的数量及内容、公众意见有无在决策过程中得到讨论、决策层讨论时的各方观点、公共政策听证的程序、公共政策草案内容及评估的结果、公共政策的最终结果等，都一一成为大众媒介集中报道的内容。当公共政策的全过程被暴露于公众的关注目光之中，一切有违于公共利益的行为都会在大众目光的压力之下而有所收敛，进而更能实现其对公共利益分配的公平性。

大众媒介对公共政策过程的公开并不总是很顺利，总会受到各种各样的阻挠。因为公开公共政策过程意味着权力神秘性的丧失，也意味着政府自利性扩张的被抑制。于是，掌握决策权的人可能会以不易公开为由拒绝被报道，记者很难进入决策核心层去了解决策过程。要改变这一状况，一方面要保持新闻单位的独立地位，改变党政官员可以随意指挥和掌控大众媒介的情况，新闻单位应在法律允许的范围内尽力争取独立采访报道政策过程所有信息的权利，充分满足公众的知情权，行使大众媒介对政策过程的监督权;另一方面作为公共政策制定部门的政府也应改变观念，充分认识到大众媒介参与报道政策过程的相关信息既有利于保障利益分配的公平性，又会减少因信息不畅带来的传言，进而主动公开政策制定过程，增加决策的透明度，也利于提高作为决策者的政府威信。

【注释】

[1]戴维·伊斯顿:《政治体系——政治学状况研究》，商务印书馆1993年版，第23页。

[2]宁国良:《公共利益的权威性分配》，湖南人民出版社2005年版，第5页注。

[3]陈庆云:《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版，第9页。

[4]宁骚:《论公共政策的现代化》，载《现代化过程中的政治与行政》(下册)，北京大学出版社1987年版，第722页。

[5]《马克思恩格斯全集》(第3卷)，人民出版社1971年版，第27页。

[6]《马克思恩格斯全集》(第3卷)，人民出版社1971年版，第82页。

[7]许多学者把公共政策要处理的社会公共问题和公共政策要发生作用的社会成员统称为公共政策客体。

[8]戴维·杜鲁门:《政治过程》，天津人民出版社2005年版，第41页。

[9]卢坤建:《公共政策释义》，《中山大学学报》(社会科学版) 2001年第4期。

[10]E.R.克鲁斯克、B.M.杰克逊:《公共政策词典》，上海远东出版社1992年版，第930页。

[11]詹姆斯·E.安德森:《公共政策》，华夏出版社1990年版，第222页。

[12]G.A.阿尔蒙德、小G.宾厄姆·鲍威尔:《比较政治学:体系、过程和政策》，上海译文出版社1987年版，第16-19页。

[13]宁国良:《公共利益的权威性分配》，湖南人民出版社2005年版，第41-42页。

[14]李良荣:《西方新闻事业概论》，复旦大学出版社1997年版，第85页。

[15]转引自童兵著:《比较新闻传播学》，中国人民大学出版社2002年版，第77-78页。

[16]邵培仁:《传播学导论》，浙江大学出版社1997年版，第110-111页。

[17]威尔伯·施拉姆等:《传播学概论》，新华出版社1984年版，第37页。

[18]布赖恩·麦克奈尔:《政治传播学引论》，新华出版社2005年版，第21-22页。

[19]张昆:《大众媒介的政治社会化功能》，武汉大学出版社2003年版，第129-140页。

[20]刘华蓉:《大众传媒与政治》，北京大学出版社2001年版，第146页。

[21]刘华蓉:《大众传媒与政治》，北京大学出版社2001年版，第152页。

[22]布赖恩·麦克奈尔:《政治传播学引论》，新华出版社2005年版，第23页。

[23]周向红:《公共政策过程中信息不对称成因的分析》，《理论探讨》2004年第2期。

[24]周向红:《公共政策过程中信息不对称成因的分析》，《理论探讨》2004年第2期。

[25]郑保卫:《透明度与新闻传媒的自由报道权利》，《国际新闻界》2002年第4期。

[26]马少华:《交流与争议——国外报纸言论版评述》，《中国记者》2004年第12期。

[27]毛泽东:《关于正确处理人民内部矛盾的问题》，《毛泽东著作选读》下册，人民出版社1986年版，第790页。

[28]加布里埃尔·A.阿尔蒙德、西德民尼·维伯:《公民文化》，华夏出版社1989年版，第127页。

[29]赵成根:《民主与公共决策研究》，黑龙江人民出版社2000年版，第46页。

[30]D.C.缪勒:《公共选择理论》，中国社会科学出版社1999年版，第423页。

[31]刘勇智:《公共政策制定中的公民参考》，《兰州学刊》2004年第3期。

[32]参见赵成根:《民主与公共决策研究》，黑龙江人民出版社2000年版，第51页。