公共政策的预期

四、公共政策的预期

首先，从成长性社会转向成熟性社会。

中国社会自改革开放以来经历了急速的发展，GDP连续30多年持续增长，年平均增长率保持在9.8％左右，这一增长速度被世人誉为“中国经济奇迹”。然而，进入21世纪以后，依靠投资、出口、低附加值的制造业、房地产拉动经济增长的模式已经难以为继，GDP增长速度放缓，城乡差异、产业结构矛盾等问题开始浮出水面。有经济学家提出，应该实质性坚持改革创新，积极稳妥处理好各种矛盾，大力调动一切积极因素与潜力，这样中国才能再争取20年左右的“黄金发展”高速增长期。

而传统的经济发展策略，如大搞基建、房地产投资热、民企制造业的出口战略等都是以人口增长为前提的扩大内需战略，与成长性社会相适应，是一种以“效率”为前提的思考模式。然而，随着经济转型的到来，要建设一个以“公平”为前提的社会，需要提高现有资产和能源的利用水平，建设节约型社会，调整优化经济社会结构，体现“以人的发展”为中心的社会发展目标，也需要相应的政策转型和期许。独生子女是当代社会的重要成员，这一群体的发展好坏，是我们回过头去评价政策绩效的重要社会指标，因此，放弃过去以规模和数量为评估标准的模式，提高幸福感、成就感等主观内在满意度的成熟性社会，已经成为大众的共同希望。

其次，独生子女社会的到来，需要预见性的社会公共政策设计。

六普数据显示，中国0—14岁少年儿童比例下降到16.6％，60岁以上老龄人口比例上升8.5％，这一趋势在未来还将不断加强。当大批独生子女家庭按照公共生命历程路线的规定，集体进入赡养老人阶段，一方面倒金字塔式的家庭结构，使得底端的独生子女仅靠有限的家庭资源，难以承担双亲接踵而至的照料赡养问题；另一方面，医疗、养老等城乡社保资源如果没有提前扩大增量或者有所预案，将会面临前所未有的挑战，而对于农村独生子女家庭来说，随着年龄增长，打工能力下降，城市教育、医疗以及居住资源的壁垒，使得留守问题难以解决。当父母和子女的照料需求不断增加时，他们所面临的困境，可能比城市独生子女家庭更为严重。

上一节中关于独生子女社会风险的分析，全面讨论了可能面对的各种挑战和危机，相关政府部门组织力量，打破条块限制，提前进行政策设计和试点，已经成为带有紧迫性社会意义的政策需求。

第三，国家行为的运作机制离不开社区和家庭等中间组织的支撑。

就现行社会公共政策的运作机制来看，事实上是忽略了国家—社会互动过程中，中间组织家庭的作用，家庭不再需要根据自己的需求对生育数量进行选择。对于这种忽略，前文提到有学者⁽¹²⁾曾做出正面的解释，认为跳过中间组织的“国家—个人”治理模式，更具效率和谋略，充分释放了个人发展的自由空间，使家族或单位的影响力逐渐减小，国家与个人的关系也因此变得越来越密切。

但中国文化环境下，家庭对于社会稳定与和谐具有重要基础性作用。目前子女照料、教育、养老等公共生命历程的很多环节，光靠国家得不到充分或者个性化的解决。“单位制”的瓦解，福利制度中不少要素的缺位，使得家庭在解决这些关键性生活事件中仍然起到了主要作用。目前的社会发展条件下，完全跳过家庭中间组织的国家—个人关系，对国家或个人来说都是具有风险的。

第四，政策性调整需要和社会发展阶段相适应。

随着人口发展的结构性变化到来，独生子女政策在未来也势必面临转型和调整。对世界人口发展趋势的分析发现⁽¹³⁾，人口增长已经出现掉头而且人口转变呈现多元化态势，根本原因在于各国生育率以不同的速度下滑。世界人口大势的转变引发各国政府对生育率态度的转变以及对生育政策的调整。越来越多国家出台鼓励生育政策，这不仅发生在生育率长期低迷的欧洲，也发生在生育率快速下降的东亚和大洋洲。东亚地区的日本、新加坡、韩国已转而推行鼓励生育措施，并不断加强政策力度。同样处于很低生育率水平的中国仍在努力维持当前的低生育水平，与他国的政策调整渐行渐远，这将对社会与家庭造成难以弥补的负面影响。

中国人口政策的调整已迫在眉睫。这种调整是几方面的。一是政府部门职能的转化和更新。人口计生部门自20世纪60年代出现以来，长期承担着计划生育的职能，以控制人口增长为主要目标，而进入21世纪以后，相关政府职能部门如何进一步发挥社会公共服务的作用，是需要认真实践和试点的一项重要工作。人口和家庭服务已经成为政府和民间双向需求的职责，需要做好相关的变革准备。二是生育数量适当放开、生育决策适当回归家庭。关于胎数放开的时间节点人口专家已经做出了很多预测和分析，目前的主要困难在于担心人口反弹和不均衡。这方面可以采取20世纪80年代中期的做法，先试点，然后逐步推广。广义计划生育阶段所提倡的“只能生2个，最好生1个”的口号为家庭生育决策保留了一定的空间，这种做法在今天仍旧具有可采纳性。三是坚持独生子女政策的社会保障功能。“80”一代独生子女家庭为社会发展作出了自己的贡献，他们的早期发展受益于家庭规模小型化，但同样的小型化家庭在未来的生命历程中可能遇到更高的风险。因此，相关政策调整除以胎数为突破点外，还应该从社会和家庭两个层面，对已经作出贡献的上亿独生子女家庭所面临的发展风险进行分析，提前考虑从政策层面如何支持这些家庭克服照料、养老的困难，估算独生子女大批进入成熟期后可能面临的社会保障压力，尽早提出针对性的调整和操作方案。

【注释】

(1)Lisa A.Keister，Nata1ia Deeb-Sossa，Are Baby Boomers Richer than Their Parents？Intergenerational Patterns of Wealth Ownership in the United States，Journal of Marriage and Family，Vo1.63，No. 2，May，2001.

(2)陈昫：《美国“婴儿潮世代”老年群体研究进展分析》，《兰州学刊》，2012年第1期。

(3)冯桔：《独生代步入消费年龄　中国将迎来第三个消费高峰》，新华网，2005年11月25日综合频道，http：//news.xinhuanet.com/fortune/2005-11/25/content_3832236.htm。

(4)王广州：《中国独生子女总量结构及未来发展趋势估计》，《人口研究》，2009年第1期；宋健：《中国的独生子女与独生子女户》，《人口研究》，2005年第2期；包蕾萍：《独生子女比例及其育儿模式的年龄模型》，《中国青年研究》，2007年第1期。

(5)刘鸿雁、柳玉芝：《独生子女对中国未来婚姻结构的影响》，《中国人口科学》，1996年第3期。

(6)郭志刚、刘金塘、宋健：《我国现行生育政策与“四二一”家庭》《，中国人口科学》，2002年第1期。

(7)基于注1文中表4“分城乡各出生组终身同胞属性”表格转换并绘制，其中1995年以后数据为估算。

(8)黄润龙：《中国独生子女：数量、结构及风险》，《南京人口管理干部学院学报》，2009年第1期。

(9)［德］乌尔里希·贝克：《风险社会》，译林出版社，2004年版。

(10)《老龄人口调查和统计公报》，全国老龄办，2012年7月10日。

(11)刘爽《：中国的出生性别比与性别偏好》，社会科学文献出版社，2009年版。

(12)王家范：《“国家”驾驭“社会”的政治术》，《东方早报》，2011年4月17日。

(13)沈可、王丰、蔡泳《：国际人口政策转向对中国的启示》《，国际经济评论》，2012年第2期。