公共政策管理的具体手段分析

时间：2022-09-06 理论教育版权反馈

【摘要】：公共政策管理的手段对政策系统运行行为具有指导、约束、定向、惩戒、保障和教育等功能作用。由此可见，公共性是公共政策固有的基本属性，一般表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度，是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核。“公共性”的缺失必然违背公民意志，损害公众利益，扭曲公共政策。各国的公共政策本质上无不是执政党的政策。

10．3　公共政策管理的手段

公共政策系统运行并不是政策自身的自然运动变化，而是政策主体制定、采纳、实施、调整和终结政策的行为过程。公共政策系统运行必然要遵循一定的价值准则和行为规范。公共政策管理的手段就是规范公共政策系统运行的方式、工具和资源的总和，主要包括伦理手段、政治手段、法律手段、技术手段。公共政策管理的手段对政策系统运行行为具有指导、约束、定向、惩戒、保障和教育等功能作用。

10．3．1　伦理手段

拉斯韦尔曾经指出：公共政策科学应当“建立一门以社会中人的生活的更大问题为方向的解决问题的科学”。^[49]公共政策涉及的是人类公共生活，必须遵循公共生活的伦理秩序。“政府伦理是制定良好的公共政策的前提”，“原因在于所有的政策都依存于伦理”。^[50]任何一个政治决策者首先面对的不是选择何种手段达到目标，而是首先面对着道德选择，也就是何种目标才是合理的，才是可以为公共生活所接受的问题。所以，“任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归无论何时都是首要的。”^[51]

公共政策管理的伦理手段就是以真假、善恶、美丑观念为标准，通过社会舆论、内心信念和传统习俗来评价政策主体政策行为的，是调整政策主体政策行为关系的行为规范准则的总和。政策系统运行在本质上不以道德为目的和根本价值准则。但各时代、各国家的政策系统运行都遵循着一定的道德规范。每一个国家都有占统治地位的，实质上是统治阶级的政治道德规范。

日本学者药师寺泰藏曾经简明扼要地指出，“公共政策”的意思与其字面意思相同，即为“公共”而制定的政策^[52]。由此可见，公共性是公共政策固有的基本属性，一般表现为公正性、公平性和公开性三个基本维度，是公共政策问题分析、制定分析、执行分析、评估分析的价值基础和精神内核。“公共性”的缺失必然违背公民意志，损害公众利益，扭曲公共政策。^[53]公共政策管理中的伦理规范主要从价值理性之维度，张扬公共政策的价值理念与公共伦理精神，强调政策制定与执行过程的伦理考量，强调对政策目标的伦理追问，也就是说要强调公共政策的公众认可性与接受性，强调公共政策的公益性，这就要求在公共政策的制定与执行过程中，尊重民意，吸纳民众的政策要求。更为重要的是，公共政策的程序正义要求政策活动坚持公开、公平与参与，保障公民的人格尊严。

进入21世纪，经济全球化的趋势日益增强，科技革命迅猛发展，国际竞争更加激烈，公共政策遇到了许多新问题和新挑战。在全球化背景下，公共政策价值观受到冲击，我国政府公共政策的基本价值取向和行为模式发生改变。中国共产党十六届三中全会明确提出科学发展观，并将科学发展观的基本内容概括为以人为本，全面、协调与可持续发展。科学发展观的提出，标志着我国公共政策的价值理念有了一次新的飞跃，即由政策操作层面以经济建设为中心的政策理念进一步深化为政策价值层面的以人为本的政策价值理念，从而标志着我国公共政策价值理念的发展进入了一个新的阶段。

10．3．2　政治手段

公共政策管理的政治手段就是指以路线、方针、政策、指导思想、原则、纪律等方式表现出来的，对政策主体政策运行行为以指导、调整、规范的行为准则。政治手段是各国政策系统运行中最直接、经常的行为规范。政治手段主要依靠政治方向目标、政治思想、组织纪律等方面的引导、规范，运用政治权力发挥其功能作用。

马克思主义认为，政党是代表一定的阶级、阶层或政治集团为取得政权和巩固政权而进行共同斗争的政治组织。政党在国家政治生活中起着重要的作用。政党不仅在政府机构的组成、国家权力的行使方面给予各种影响，而且对公共政策的研究和制定也处于领导的地位。各个政党包括最松散的选举联盟在内，都有反映自己政见的各种政治纲领。这些政治纲领都反映了本阶级的意志和根本利益，因而，各个政党都要尽一切努力去实现它。所以，各个政党在制定政纲之后，都要想办法使它为政府所采纳，成为国家的政策。

从严格的逻辑意义上讲，政党的政策不能直接称之为公共政策，因为公共政策应是能够解决公共事务并对公众具有直接约束力的行为规范、行动准则和活动目标与措施，而党的政策只能是对本党党员具有直接约束力的行为规范、行动准则、活动目标和措施，它不可能直接解决公共事务，也不能对公众产生直接的约束力，这在非执政的在野党、特别是不合法的政党政策上表现得最为明显。但当今的世界政治从本质上看正处在政党政治的时代。各国的公共政策本质上无不是执政党的政策。在很多国家，政党通过竞选上台执政，执政党通过在议会投票的形式战胜反对党，使本党的政策转化为国家的公共政策，并经过本党组成的政府实施公共政策。因此，从国家公共政策形成和实施的过程来看，政党政策特别是执政党的政策对国家政策形成起着主导的和决定的作用。

在我国，公共政策系统运行必须遵循中国共产党和国家制定的有关政治规范，如四项基本原则；“一个中心，两个基本点”的基本路线；作为行动指南的马列主义、毛泽东思想、邓小平理论；民主集中制原则；科学发展观；依法治国的基本方略等，以及中国共产党和国家规定的，有关中共党员和国家公职人员在制定、实施、调整政策时需遵循的各项政治纪律。

10．3．3　法律手段

“公共政策，至少是积极形式的公共政策，是建立在法律基础上的。”^[54]虽说“法律是一种政治措施，是一种政策”，^[55]但法律，尤其是宪法，作为公众价值观念符号的产物，不仅规定着政治系统行为的范围和权限，而且它作为公共政策的渊源所具有的普遍性、稳定性、规范性和导向性的特征从更高的层次和更广的范围规范着政策的制定，因此，政策必须具有合法律性（legality）的特征，从而要求对公共政策系统的运行进行法律规范。

公共政策管理的法律手段就是指通过宪法、各种法律、法令、法规、司法、仲裁工作，特别是依靠行政立法和司法方式来调整政策系统运行中各种关系的方法。法律手段所依靠的不仅仅是宪法，同时也包括国家正式颁布的法律、国家各类管理机构制定和实施的各种类似于法律、具有法律效力的规范。法律手段除了具有权威性和强制性外，它还具有稳定性和规范性。法律手段是政策系统得以运行的根本保障，依法行政、依法管理不仅具有权威性而且具有科学性和客观性。决策权限的合法性既是公共政策的效力来源，又是政策内容合法性的制度保证和前提条件。政策制定只有在法定的职权范围内或合法授权的前提下进行，政策才可能具有合法性，否则，不论政策内容如何科学合理，仍会因越权决策而丧失政策的权威性和合法性。政策实施过程中只有运用法律手段，才能消除阻碍政策目标实现的各种干扰，保障政策执行活动有法可依、有章可循，从而有利于政策的顺利实施。

10．3．4　技术手段

公共政策系统运行不仅是政治过程也是政策主体规划、制定、采纳、实施、调整、终结政策的技术过程，由此决定了政策系统运行也必须遵循技术规范。制定和遵循技术规范是科学技术现代化的需要，它有助于实现政策运行科学化和现代化。

公共政策管理的技术手段就是指为了实现政策运行科学化、现代化所需遵循的以技术程序、方法、规则等表现出来的政策行为规范的总和。技术手段是政策系统运行最具体、最具操作性的政策规范。

公共政策管理的技术手段，种类形式比较多，主要包括：一是政策分析家建立的政策分析模型和提出的政策分析方法。我国台湾地区学者林水波和张世贤根据T．R．戴伊、Y．德洛尔等人的分类和论点，将公共政策分析的基本模型分成八大类：理性决策模型、渐进决策模型、综合决策模型、团体决策模型、精英决策模型、机构组织决策模型、竞争决策模型与系统决策模型^[56]；国内学者陈潭教授将公共政策分析方法分为定性方法和定量方法，定性方法主要包括系统分析、价值分析、专家分析、情景分析等；定量方法主要包括预测分析、决策分析、效益分析、回归分析等。^[57]二是适用于各种政策运行的基本程序、规则，如预测技术、信息收集技术、智囊技术、政策模拟技术、政策调查技术等。三是政策立法适用的立法技术规程。四是各类政策所特有的运行程序、规则和方法等。

☞本章小结

人类的任何公共活动都需要加以管理，公共政策活动也不例外。目前公共政策管理还处在孕育和初步发展时期。本章主要探讨公共政策管理的内涵和功能、公共政策管理的内容和手段等问题。

公共政策管理是指国家机关、政党及其他政治团体对公共政策系统及其运行过程进行组织、监督、控制与创新的活动过程，其功能在于实现公共政策的民主化、科学化、合法化，保证政策系统顺利运行，促进既定政策目标的实现和提高政策效率。

公共政策管理的内容主要包括常态下的公共政策管理、非常态下的公共政策即危机型公共政策管理以及贯穿于常态和非常态下的公共政策系统运行过程中的创新型公共政策管理。常态下的公共政策管理主要包括政策资源的管理、政策系统的管理和政策运行过程的管理。危机型公共政策管理主要是了解公共危机决策的特点，改进和完善公共危机决策系统。创新型公共政策管理主要是规范公共政策创新的价值导向，界定公共政策创新的限度，提升公共政策主体的创新潜能，建构公共政策创新的实现机制。

公共政策管理的手段就是规范公共政策系统运行的方式、工具和资源的总和，主要包括伦理手段、政治手段、法律手段、技术手段。公共政策管理的手段对政策系统运行行为具有指导、约束、定向、惩戒、保障和教育等功能作用。

☞关键术语

公共政策管理　　公共政策系统　　公共政策资源　　公共政策运行过程

公共危机决策　　公共政策创新　　公共政策管理手段

☞思考题

1．简述公共政策管理的内涵。

2．简述公共政策管理的功能。

3．简述公共政策管理的手段。

4．论述常态下的公共政策管理的主要内容。

5．结合中国实际，试论述如何改进和完善我国的公共危机决策系统。

6．结合中国实际，试论述如何加强我国公共政策创新的管理。

☞本章参考文献

［美］埃弗雷特·M．罗杰斯：《创新的扩散》，辛欣译，中央编译出版社2002年版。

［美］卡尔·帕顿、大卫·沙维奇：《政策分析和规划的初步方法》，孙兰芝等译，华夏出版社2001年版。

［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社2001年版。

［美］威廉·F．威斯特：《控制官僚——制度制约的理论与实践》，张定淮、白锐等译，重庆出版社2001年版。

［美］威廉·N．邓恩：《公共政策分析导论》，谢明等译，中国人民大学出版社2002年版。

［日］药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》，张丹译，经济日报出版社1991年版。

［美］约翰·金登：《议程、备选方案与公共政策》（第二版），丁煌、方兴译，中国人民大学出版社2004年版。

［美］詹姆斯·E．安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版。

陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社2003年版。

陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版。

胡宁生：《现代公共政策学：公共政策整体透视》，中央编译出版社2007年版。

胡宁生：《现代公共政策研究》，中国社会科学出版社2000年版。

林水波、张世贤：《公共政策》，台北五南图书出版公司1984年版。

宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社2003年版。

薛澜、张强、钟开斌：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版。

严强、王强：《公共政策学》，南京大学出版社2002年版。

张世贤：《公共政策析论》，台北五南图书出版公司1986年版。

【注释】

[1]［美］詹姆斯·E．安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第44-58页。

[2]陈振明：《改善公共决策系统，提高公共政策质量》，《开放潮》，1995年第6期。

[3]麻挺松：《关于转型期政府公共政策效率缺损的探讨》，《南京政治学院学报》，1999年第5期。

[4]张世贤：《公共政策析论》，五南图书出版公司1986年版，第101页。

[5]林水波、张世贤：《公共政策》，台湾五南图书出版公司1984年版，第238页。

[6]［日］药师寺泰藏：《公共政策：政治过程》，张丹译，经济日报出版社1991年版，第55页。

[7]弗里蒙特·E．卡斯特、詹姆斯·E．罗森茨韦克：《组织与管理》，李柱流等译，中国社会科学出版社1985年版，第148-149页。

[8]［美］E．R．克鲁斯克等：《公共政策辞典》，唐理斌等译，上海远东出版社1992年版，第26页。

[9]严强：《公共政策活动中的子系统》，《江海学刊》，2007年第2期。

[10]陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第105、167页。

[11]宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社2003年版，第232页。

[12]Yehezkel Dror．Public Policymaking Reexamined．Scranton，Pennsyvania：Cha-dler Publishing Compancy，1968：312-318．

[13]Harold D．Lasswell．The Decision Process．College Park，Md．：Bureau of Govern-mental Research，University of Maryland，1956．

[14]Charles O．Jones．An Introduction to the Study of Public Policy（3rd．，Ed．）．Monterey，California：Brooks/Cole Publishing Company，1984：27-29．

[15]［美］詹姆斯·E．安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第31页。

[16]陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社1998年版，第175-176页。

[17]［美］威廉·F．威斯特：《控制官僚——制度制约的理论与实践》，张定淮、白锐译，重庆出版社2001年版，第179页。

[18]［美］林布隆：《政策制定过程》，台湾九大文化股份有限公司、桂冠图书股份有限公司1991年版，第183页。

[19]［美］威廉·F．威斯特：《控制官僚——制度制约的理论与实践》，张定淮、白锐译，重庆出版社2001年版，第179页。

[20]［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社2001年版，第132页。

[21]［美］威尔逊：《国会政体》，熊希龄、吕德本译，商务印书馆1986年版，第164页。

[22]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第342页。

[23]王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第305、308页。

[24]［美］托马斯·戴伊、哈蒙·齐格勒：《民主的嘲讽》，孙占平、盛聚林、马骏等译，世界知识出版社1991年版，第373页。

[25]林勋健：《西方政党是如何执政的》，中共中央党校出版社2001年版，第16页。

[26]林勋健：《西方政党是如何执政的》，中共中央党校出版社2001年版，第98页。

[27]［日］辻中丰：《利益集团》，郝玉珍译，经济日报出版社1989年版，第3页。

[28]刘明波、杨五湖：《世界行政监督大辞典》，法律出版社1990年版，第20页。

[29]［美］詹姆斯·E．安德森：《公共政策》，唐亮译，华夏出版社1990年版，第95页。

[30]菲克：《危机管理》，台北经济与生活出版事业公司1987年版。

[31]薛澜、张强：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，《中国软科学》，2003年第4期。

[32]丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社2004年版，第258页。

[33]薛澜、张强、钟开斌：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版，第164页。

[34]［以］叶海尔·德罗尔：《逆境中的政策制定》，王满传等译，上海远东出版社1996年版，第181页。

[35]Miliken．Three Types of Perceived Uncertainty about the Environment：State，Effect，and Response Uncertainty．Academy of Management Reciew，1987，12（1）：133-143．

[36]薛澜、张强、钟开斌：《危机管理：转型期中国面临的挑战》，清华大学出版社2003年版。

[37]世界银行：《1997年世界发展报告——变革世界中的政府》，中国财政经济出版社1997年版，第29页。

[38]［韩］金日坤：《儒教文化圈的伦理秩序与经济》，邢东田译，中国人民大学出版社1991年版。

[39]［美］塞缪尔·P．亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版。

[40]《马克思恩格斯全集》，人民出版社1972年版，第23卷，第649页。

[41]［美］斯蒂格列茨：《政府为什么干预经济》，黄险峰、张帆译，中国物质出版社1998年版，第45页。

[42]严荣：《公共政策创新与政策生态》，《上海行政学院学报》，2005年第4期。

[43]《郑州难以承受人口激增压力，部分户籍新政策叫停》，《中国青年报》，2004年9月15日。

[44]汪永成：《论中国公共政策创新能力的提升策略》，《理论探讨》，2002年第1期。

[45]卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社1996年版。

[46]彭怀恩：《政治学的世界》，台北风云论坛出版社1993年版。

[47]胡宁生：《现代公共政策学：公共政策的整体透视》，中央编译出版社2007年版，第402-417页。