公共政策评估的具体结果分析

8．3　公共政策评估的结果

政策主体通过评估活动，获得对现行公共政策效果的评估信息，依据评估的结果决定该项公共政策的去向。一般来说有三种处理方式，即政策持续、政策调整和政策终止。

8．3．1　政策持续

政策持续是指政策执行的情况在经过监测与评估之后，经推测已初步满足公众的需求、价值观与机会等，即政策方案的执行已基本达到预期目标，故可继续执行政策方案，不用修改政策问题、政策目标或执行人员及经费等的现象和过程。它是政策评估结果的处理方式之一，是政策系统各个要素均处“满意”状态的政策运动过程。

1．政策持续的特点

（1）稳定性。政策持续是政策稳定性的反映。政策稳定性是政策体系存在和运行的一个基本特征。它包括两重含义：一是指一项政策在其有效时间内是处于稳定状态的，其政策目标、政策措施是不变的；二是指一项政策一旦形成，就处于相对稳定的运动状态，在一定历史时期内，其运动过程总是趋于一个方向，其整体状态能持续出现。显然，政策持续就是政策的相对稳定。政策在监测评估前后没什么不同，政策执行的任务仍是原班人马，人们对政策后果的期望程度一般也比较低。

（2）关联性。在政策持续状态下，政策的目标、手段和效果等各个方面保持相互之间内在的连接和有机的联系，具有承继性、相关性和某种一致性。政策的目标、措施和环节之间没有矛盾，没有断然分开。政策措施和政策阶段之间的过渡都在同一个基本方向的制约之下。同时，政策持续也反映着政策利害关系人保持着原有利益格局，是相互内在关联的均衡博弈。这种完全合作状态下的博弈，正反映政策持续的关联性。

（3）有序性。政策有序性也是政策运行的状态特征，它是一项政策依照一定的秩序和方式组成整体结构并有规则地运动。政策在一定规则的范围内，与政策环境之间不断保持着物质、能量、信息的交流，由无序走向有序、由低序走向高序并不断持续地向前发展。就某一政策过程来说，它是由一系列不同的环节、步骤和阶段组成的。每一个阶段都有自己的相对独立和固定的目标与内容，政策持续就是有计划、分步骤地推进政策的进程。

（4）动态性。政策持续是政策在“满意”状态之下的动态运行，它包含了稳定发展和灵活调整的内容。也就是说，政策持续稳定并不是完全排斥政策的变动性。政策持续要和政策的灵活性结合在一起，正确地把握政策在一定时期内的状况，应付社会条件的发展变化给政策带来的各种冲击。政策的自身要求和政策环境的细微变化，都是政策持续过程中所考虑的既定问题，因为政策问题与没有完全解决的老问题密切相关。因而政策的变化比较小，政策持续是一种内含潜在变化的动态过程。

2．政策持续的方式

政策持续是一个简单的、常规化的运行过程，相对于政策调整、政策终止要容易得多。但是，这并不意味着所有政策的持续是轻而易举的。在具体的政策实践中，政策持续也表现为较为复杂的状况，可以分为许多不同类型，也表现出互相交叉和综合的方式。

（1）线性持续。一项政策在既定的政策目标之下，政策的实施和评估完全常规化。政策决策表现为明显的渐进性，一般不需要专家和各个部门参与；政策执行者对政策对象的情况了如指掌，政策执行任务仍然按照既定的计划和程序完成；政策的评估依旧如故，照原计划进行下去。这是一种程式化的政策持续方式，是一种最单纯的、也较简单化的活动方式，我们把它称之为线性持续。

（2）非线性持续。由于政策环境的变动不拘，对政策目标提出了更高的要求，产生了一些新的政策问题，因此，需要对政策目标做出细微变化。这样，政策内容和政策执行计划及组织机构也要产生一些变化。但是，这些变动都比较小，而政策任务却变得异常复杂起来。它需要一定的专家参与和各个部门的通力协作，在政策的某些内容上需要略微作新的修正或改变。这些都对原有政策执行机构和政策执行人员提出了更多、更高的要求，总体执行思路和执行计划都要作一定程度的修改和完善，但不会作大的调整和改变。这种复杂化的政策持续方式，我们将它称之为非线性持续。

（3）合并持续。当两个或两个以上现行政策在各自运行过程中，发现都围绕同一个政策目标进行，只是政策任务的执行有所差异。为整合政策资源，提高政策的效能、效率和效益，把若干个政策合并起来，而原有的执行人员与经费等要素不发生任何变化。这种加法式的政策持续方式，我们把它称之为合并持续。

（4）分解持续。当一项政策在实施过程中发现，实现一定的政策目标所面临的政策问题出现相当复杂的情况，它就需要把总目标分解成若干小目标分别去执行，这样效果更好，效益更佳。因此，原有的政策被分解为若干项“新”的政策，但这些所谓的“新”政策都是旧政策的多项化，本质上没有任何差别和变化，只不过更有利于政策执行人员更好地去完成执行任务而已。这种减法式的政策持续方式，我们把它称之为分解持续。

8．3．2　政策调整

政策调整，也就是在政策评估所获得的有关政策系统运行、尤其是在政策执行效果的反馈信息的基础上，对政策系统、政策方案、方案与目标之间的关系等各个方面进行修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。下面我们就政策调整的原因、政策调整的内容、政策调整的形式与策略来做一些分析。

1．政策调整的原因

（1）政策目标发生改变。政策目标是公共政策的重要构成因素，政策内容的确定、政策方案的选择、政策手段的运用都是以更好地实现政策目标为依据的。一旦政策目标发生变化，政策就必须加以调整。这种政策目标的改变，既可以发生在具体政策的层面上，也可能发生在国家的总政策、基本政策的层面上。

（2）政策环境发生改变。公共政策作为一个子系统，存在于社会母系统之中，并与众多子系统发生作用，其中比较重要的是环境系统。而环境是不断变化的，在这一系统之外，并与它发生作用的是环境超系统。政策问题归根到底是从环境中产生出来的，政策运行的条件和资源也都是由环境提供的。如果环境的变化已经对政策运行的条件与资源产生影响，政策就必须适应环境做出调整。

（3）政策资源发生改变。与环境改变依据有关联的是政策资源变化的依据。政策的制定、执行、监控、评估，都是需要一定类别、一定数量的资源作为支持的。政策资源并不是一个现成的恒量，它与政策制定、实施主体实际掌握的公共管理权力、本身的权威、从环境中提取资源的能力有关。因此，政策资源也是一个变量。政策资源出现变化，政策的实施就需要进行调整。

（4）政策的局限性暴露。任何一项公共政策，都不可避免地存在某种局限性。有些局限性是政策制定和实施过程中，由于人们主观的失误或客观条件的影响导致的；有些局限性是由政策的时空特点决定的。在政策实施前，或在政策执行初期，局限性不一定会立即暴露出来，但随着政策实施的深入，某些局限性就会起作用，影响政策的贯彻执行，这时政策调整的任务就会提上议事日程。

（5）政策的负面作用加大。与政策局限性有联系的是政策负面作用。人们制定和执行政策，都是希望利用它来积极推动社会向前发展。因此，一项政策之所以确立，就是希望让它发挥积极的正面效用。但从辩证的观点看问题，任何政策都是矛盾的统一体，既有正面作用，也有负面作用。也许对某些政策来说，负面作用往往要到政策执行的一定阶段才会表现出来。一旦政策的负面影响扩大，政策就必须进行调整，以抑制其负面的效应。

2．政策调整的内容

公共政策调整的内容主要有：

（1）政策目标调整。有些政策在实施时，会发生原设计目标与客观实际不完全一致甚至相脱离的情况，或者目标定得过高而无法达到；或者目标值定得过低公众不满意；或者规定的分目标过多，分散资源；或者实现目标的时限定得过死，缺乏余地，等等。在上述情况下，需对目标进行调整。

（2）政策方案调整。政策实施时，也会发生原定方案的运行成本过高、运行条件过于苛刻、负面影响过大等情况，这时需要调整的就是政策方案，如果原先方案基本可行，则只要作某些修改或补充，适当放宽实施条件，尽量降低运行成本；如原先方案与实际差距过大，则要对旧方案做较大变动；如原先方案基本行不通，则应及时寻找新的替代方案。

（3）政策措施调整。公共政策要通过具体的步骤、手段、方法才能加以推行。政策在实施中出现故障，不一定是目标、方案出了问题，有些可能是其中的步骤、手段、方法、对策不正确。比如，步骤欠妥，方法欠佳，对策欠稳等，这时要调整的就是政策措施。这就需要寻求新的手段和方法，重新制定新的实施对策。

（4）政策效能调整。每一项具体的公共政策都是针对一定范围、一定时间、一定层次的社会公共问题而制定和实施的。因此，政策对社会生活和公众利益调节的效能会受到时间、空间和层次的制约。当政策实施中发现政策的效力达不到要求时，就应当对政策的效能加以调整，或者扩大或者缩小政策起作用的范围；或者缩短或者延长政策实施的时间；或者加深或者减少政策调节的层次，从而保持政策具有较高的效能。

（5）政策主体和客体调整。往往政策实施不到位的原因出在政策执行的主体与客体身上。比如执行政策的主体或者内部产生矛盾，或者机构不健全。或者职责不清，或者政策执行主体与客体关系紧张都会发生政策回应性低的现象。要解决这类问题，就需要对政策的主、客体进行调整。既要解决好政策执行主体的机构建设、职权划分和内部协调；同时，也要调整政策实施主体与政策目标团体之间的关系。

（6）政策关系调整。社会公共问题是复杂多样的，也是相互关联的，因此在同一时间、同一范围实施的公共政策决不会只有一项单项的政策。经常出现管理公共事务的不同层次的政府部门、同一层次政府的不同部门，在制定和实施政策时，往往只从本部门的职责、利益出发，自觉或不自觉地忽略其他的政策。而一项政策实施中如果与其他相关政策缺乏协调，就会产生矛盾、摩擦、冲突、功能互相抵消等问题。遇到这种情况，就需要调整政策间的关系，以形成协调的政策结构。

3．政策调整的形式

公共政策调整的形式有以下几种：

（1）政策的修正。这是对正式实施中和正在试行中的政策的具体内容、作用范围所作的修改与订正。主要有两种方式：一是政策修改。即在保持原政策基本框架不变的情况下，对其部分内容、适用范围及有关实施手段、技术所作出的改动；二是政策修订。即在保持原政策的基本框架不变的前提下，对其内容、功能范围进行的修改订正。其目的是为了使具体政策更为精确、完整。

（2）政策的增减。这是对执行中政策的内容、作用范围和适用时间所作的缩小与扩充。其主要有两种方式：一是政策补充；二是政策删减。这两种方式的目的是为了拓展现行政策的功能或者缩减现行政策的功能。

（3）政策的更新。这是实施中的现行政策所作的变革。政策更新通常是一个国家的政治、经济生活出现重大变革的时期发生的政策调整形式，是用一种新的政策框架取代旧的政策框架。

4．政策调整的策略

（1）局部调整。这是政策调整中使用最多的调整方法和调整力度。局部调整是在政策执行出现与预定目标产生差距时，只能对政策系统和实施过程作出少量的、缓慢的修改或补充。比如，存在若干相关政策时，只对其中个别政策加以调整；对单项政策，只对其中个别的分目标或实施范围作出修订；对政策执行的某些措施进行改变，等等。

（2）分层调整。这种调整主要是用在对政策系统的调整上。政策的分层调整主要有两种策略：一是在不同执行层次上进行政策调整；二是对于相关政策构成的系统，先挑选具有代表性、对解决问题起关键作用的单项政策加以调整，然后对其余政策逐步调整。这种调整策略具有突破一点、再及其余、取得经验的好处。

（3）跟踪调整。这种策略常常在对政策执行的偏差原因、政策调整的最终结果以及各个步骤还不太清晰的情况下使用。这种方法的好处是可以摸索试验，对的就推进，错的就调整。

8．3．3　政策终止

政策终止是指一项政策在实施一段时间并经过监测与评估后，经推论原先的问题已获得解决或问题未获解决反而产生更多问题时，即采取措施终止该政策方案的执行的一种政治行为。它是政策评估结果的常见处理方式之一，是政策运行周期的一个不可缺少的环节。

1．政策终止的特点和作用

政策终止具有强制性、衔接性和多样性的特点：第一，强制性。一项政策的终结总是会损害一些相关的人、团体和机构的利益，遇到强烈的反抗。因此，往往靠强制力来进行。也就是说，政策终止并不是一个自发的过程，而是由具有法定地位的公共部门作出的强制性的行动。一项政策没有权威性的机构下达终止的指令，政策就仍然处在运行状态。一旦终止指令发出，政策停止运行，其效能就结束了。第二，衔接性。政策终止并不是出现政策真空，而是一种政策被另外一种政策取代了，这种取代表示整个政策系统的运行是连续的，政策与政策之间是相互衔接的。正是旧政策的连续性、衔接性，使新政策在旧政策的基础上推动政策向前发展。第三，多样性。从政策终止的时间来看，有些政策实施了很长时间才终止，而有些政策刚实施，就被强行终止。从政策终止的依据来看，有些政策是因为总政策变化了而终止的，有的则是赖以存在与运行的客观环境变化而终止的；有的则是由于政策效能丧失，消极作用加大而终止的。从政策终止的内容来看，既有政策废止、政策替代，又有政策合并、政策分解、政策缩减。

及时地终结一项错误的或是已完成历史使命的政策具有重要作用。

第一，有利于节省政策资源。政策的运行必须支付一定的成本，即要耗费政策资源。如果一项政策已经过时失效，或一开始就无效，仍旧让它存在并处于运行状态，这时支付出去的资源非但不能取得效益，而且还会给社会带来危害，这实际上就是资源的浪费。及时地终止失效或无效的政策，就可以将人力、物力和财力组织配备到新政策实施上去，让有限政策资源发挥出更大的作用。

第二，有利于提高政策绩效。公共管理部门要对社会公共领域实施最有效的管理，使公众的利益得到最公正的调节，不可能指望通过一两个政策的实施就能实现这一目的。它必须运用政策运行的周期性特征，不断地将绩效变得低下的旧政策适时地淘汰、更换、废止，让新的政策发挥出效能。通过政策的这种周期性的循环，可以保持较高的政策绩效。

第三，有利于促进政策优化。一个国家的公共管理部门，在一定时期必须选择和配置最优化的一系列政策构成政策系统来解决相互关联的社会公共问题。当一些无效的政策或过去曾经有效而现在效用已经逐步丧失的政策，仍旧在政策系统中占据位置，整个政策系统就得不到更新，政策系统的结构与组合就不是最佳的。只有将无效的、过时的政策，通过废止、合并、分解、缩减，才能使政策系统不断地优化，从而更能与环境相适应，更加符合社会发展需要。

2．政策终止的对象

任何一项在贯彻执行中的政策都有其执行的组织、实施的计划、运行的方式和提供的功能，政策终止的对象就是要结束政策的计划、执行、组织、功能。

（1）政策计划终止。公共政策在实施时，必须瞄准政策目标制定行动计划，其中包括具体的措施、手段。政策终止就必须首先停止政策实施的计划，即终止原来采用的措施、手段，使政策的具体推行和贯彻的活动终止。在政策终止中，政策计划的终止是最容易的。因为政策实施中的手段、措施的采用与操作的主动权控制在政策执行部门手中，公共管理部门要求执行机构停止实施某项政策，其实施计划也就随之终止。

（2）政策执行终止。某项公共政策的执行计划终止，并不等于公共政策的执行也终止了。计划终止只是实施政策的具体手段、措施不再使用了。如果政策继续执行，这些终止的手段与措施又会重新启用。因此，政策终止的第二步应当是宣布政策执行终止。政策执行终止也比较容易，这是因为：一是仅仅停止执行某项政策，暂时还不会涉及政策组织和人员问题，不会招致多少反对意见；二是具体政策是通过评估后才宣布终止的，评估的结果具有说服力；三是一旦决定某项政策终止，公共管理部门就不会再向该政策的实施投放必要的政策资源，政策执行自然也就中断下来。

（3）政策组织终止。公共政策制定和实施都需要借助于一定的组织载体。特别是政策的实施，必须形成执行指挥层面、执行协调层面和具体操作层面的专门机构。有专设的组织，就有列入人事编制的专职人员。当政策终止时，这些相应的组织就必须分解、压缩、转型、撤销，人员就必须重组、精简、分流。一般地说，处在政策执行操作层面的组织在政策终止变动较大，而原来负责政策协调、监控、指挥的组织则由于同时管理着诸多相关政策的实施，除了作一些微调外，主要是管理方面和职能的转移。政策组织的终止。特别是对操作层面组织的撤销会对具体的政策执行人员的工作与利益带来一定的影响。因此，政策组织终止也是政策终止中较为困难的方面。

（4）政策功能终止。每一项公共政策都有具体的利益分配、行为引导、控制调节的功能。公共政策的功能发挥具有三个特点：一是政策功能的发挥都是通过公共部门提供一定数量和质量的公共物品和公共服务体现出来的；二是某项公共政策功能的发挥都不是孤立的，而是在和其他政策的相互作用中实现的；三是公共政策功能一旦发挥出来，就会形成某种定势和惯性。政策终止必然要终止其功能：即公共部门不再去提供与该政策有关的公共产品和公共服务。但是，具体政策功能的终止应考虑相关政策的作用，要考虑政策功能的定势特点和惯性影响。因此，在政策终止过程中，功能的终止相对前面所说的执行和计划终止来就要复杂得多，也困难得多。

3．政策终止的方式

政策终止的方式一般表现为政策废止、政策替代、政策合并、政策分解、政策缩减。

（1）政策废止。政策废止是政策终止的一种最果断、也是最为迅速的方式。政策的废止就是宣告某项政策立即中断和停止实施。政策废止一般使用在经评估证明已经完全过时、完全失效的政策上。完全过时的政策是指政策所要解决的社会公共问题，或者已解决，或者由于形势的变化，不再存在了。完全失效的政策既可以是过时的政策，也可以是错误的政策。政策废止的形式是具有相应权力的公共管理机构通过文件、公告向社会宣布政策终止指令。采用政策废止的方式进行政策终止，有利于防止反对政策终止的组织和人员继续实施失效的政策，从而给社会和公众造成损害。为了更好地实施政策废止，必须加强对政策终止的监控，做到令行禁止。

（2）政策替代。政策替代是政策终止中比较常见的方式。从形式上来看，它也是将原来的政策废弃，但与政策废止不同的是，废弃的政策和替代的政策所要解决的社会公共问题是相同的。即原先的政策或者不能解决这一政策问题，或者社会环境发生了变化，再沿用老政策已经不能解决新条件下的这一问题了。政策替代要求新制定出来付诸实施的政策与终止的政策之间有较强的连续性，两者要很好地衔接。同时，政策替代中，新的政策要能比旧政策更好地解决政策问题。政策替代在形式上必须注意终止旧政策与公布实施新政策同时进行，否则会造成政策实施的中断，出现政策真空。

（3）政策合并。政策合并与政策分解是相辅相成的。政策分解是政策合并的前提。不对某些政策先行分解，也就谈不上政策的合并。政策合并有两种情况：一种情况是将一个分解好的政策并入到另一个现行的政策之中，被分解的政策也就终止了。另一种情况是将两种或两种以上的分解过的旧政策并为一个新政策。在这种情况下，原先两种政策也就终止了。

（4）政策分解。政策分解是政策终止中一种比较复杂的带有相当技术难度的方式。政策分解与政策废止、政策替代既有区别，也有联系。政策分解从形式上看，也是把原来的政策取消了，用新的政策取代了旧政策。但是，从内容上看，政策分解并不是将旧政策完全抛弃，而是将其中失效的、过时的部分去掉，而把仍然有效的部分保留下来，与其他的政策一起组合为一项新政策。政策分解的目的是要将原政策中已经过时的、失效的内容清除掉，因此其重点是将旧政策加以科学、合理的分解。这种分解也是多方面的，可以是目标分解、范围分解，也可以是手段分解。分解以后保留的内容必须和另外分解了的政策内容结合起来，形成一项新政策。

（5）政策缩减。政策缩减不是就政策内容的终止而言的，它属于政策终止中的另外一类方式，是政策终止的策略。某项政策经评估已经过时、失效，但这项政策或者是由于执行部门的原因，或者是政策目标团体的原因，仍然处在执行状态。为了迅速果断地废止该政策，公共管理部门采取压缩措施，消除政策执行的惯性，使其缓慢地停止。这就是政策缩减。消除政策惯性的途径主要有：从政策宣传上缩减，逐步降低原政策的宣传力度；逐步收缩原政策的作用范围；逐步缩减原政策实施的资源投入。这种政策终止策略的优点在于，政策的具体执行部门和原政策实施中的获益群体能从心理上慢慢接受政策终止的事实，避免社会由于一些政策的终止而产生的震荡。

4．政策终止的障碍

政策终止是一种由具有法定地位的公共部门做出的强制性的行动过程。由于这一行动必然涉及一系列的人员、机构和制度等复杂因素，因此，政策终止会碰到许多困难或障碍。了解这些问题和障碍的所在，有助于采取合适的终结策略。

政策终止的障碍一般包括以下几个方面的内容：

（1）心理上的障碍。政策终止会对政策过程中不同群体成员的心理产生影响。首先是对政策受益者心理的影响。政策实施时，这一群体的成员从现行政策中得到了好处，一旦现行政策终止，就意味着原来的既得利益丧失了，因此，会产生心理上的抵触情绪。其次是对政策执行者心理的影响。政策执行了一段时间以后，政策执行者在工作上已经习惯和适应，如果该政策宣布终止，反而会出现新的不习惯和不适应，严重的会出现心理抵触。最后是对政策制定者心理的影响。对于已产生效果的、成功的政策来说，政策终止也就意味着政策制定者的劳动成果与工作业绩已成过去，他们在内心会有一种失落感。对于因失误或失败的政策，在终止时，这些政策的制定者心理上也会产生抵触，因为在政策还未终止时，原先制定的政策虽有错误，但还有挽回的余地，一旦政策宣布终止，也就意味着盖棺定论，当然会产生心理抵触。

（2）组织上的障碍。任何政策的实施，都需要建立相应的组织和机构。在政策实施中，机构会不断地健全和完善。但另一方面，像所有的组织一样，政策执行机构也会逐步强化自身的利益和不断扩张组织的规模。如果某一政策宣布终止，相应的组织就要撤销，或者与其他新的政策机构合并。这样，原有政策机构的利益就会丧失，组织成员就要面临新的就业选择。由于组织惯性的作用，从原来的政策实施中获得好处的机构就会联合起来，各个机构的成员也会因此团结起来，为了维护自己的切身利益，千方百计地阻挠政策的终止。

（3）法律上的障碍。政策终止并不是任意的和随心所欲的，正像政策的制定需要具备合法性一样，政策终止也需要具备合法性，即必须经过一定的法定程序。由于政策终止的程序在实际操作时会遇到人员、时间等方面的问题，常常会发生拖拉与滞后的现象，使政策的终止产生困难。对于一些已经上升为法律的政策，其终止就需要经过立法机关审议，程序就更为复杂，费时更多。政策终止在法律程序上的延迟，会对政策终止的及时性产生影响。

（4）利益集团的障碍。在现代社会中，由于利益的分化加剧，会出现各种利益集团或利益团体。在政策制定时，各种利益集团或团体会积极参与，从而保证制定出来的政策符合他们的利益。政策终止会对各个集团或团体的利益产生影响，为了确保已经获得的利益，利益集团也会采取各种手段来阻挠或推迟政策的终止，一是实行联合，利用本身的力量向公共机构施加压力，迫使政策终止推迟；二是在政治家、政府官员中做游说工作，通过他们的影响，暂缓政策终止；三是利用公共舆论的威力，对政策终止起阻碍作用。

（5）成本上的障碍。政策终止必须付出的代价有两个方面：一是现行政策的沉淀成本；二是政策终止本身的成本。经过评估确定某项政策必须终止，这就意味着再将政策实施下去，投入的成本不仅无效，还会造成损失；如果不再实施此项政策，已经投入的成本就不可能再发挥效用，只能成为沉淀成本。除此之外，政策终止也需要支付较大的成本，其中既包括政策终止本身所需要的各种费用，还包括在政策终止中为权衡各方面利益关系，给因政策终止而受到损失的人员所支付的补偿费用。

（6）社会舆论的压力。“公共舆论确定了公共政策的基本范围和方向。”^[17]通过报纸、杂志、广播、电视、网络等新闻媒介所形成的社会公共舆论，不能不对政策终止产生影响。在当代随着新闻传播技术的日新月异，公共舆论借助于新闻传播媒介可以渗入到社会的方方面面和每一个角落，形成广泛的社会影响和巨大的社会冲击力。因此，西方国家把公共舆论与立法、行政、司法相并立，成为“第四种权力”。如果某一项需要终结的公共政策受到舆论的广泛支持，终止无疑会受到极强的阻力。

5．政策终止的策略

面对许多障碍，作为一项重要的政治行为，政策终止要求决策者运用高度的智慧和技巧，采取灵活的策略，加以妥善处理。所谓政策终止的策略是指在政策终止过程中智慧和艺术的运用，实质上它也是一种政治过程。结合我国的政策实践，政策终止可以采取如下策略：^[18]

（1）重视说服工作，消除抵触情绪。为确保政策终止的顺利进行，政策决策者首先应该重视做好说服工作，消除人们的抵触情绪，提高人们的思想认识。应该通过讲明道理，让人们明白：政策终止并不是某些机构或个人前途的丧失，而是改变劣势、寻求发展、迈向成功的新机会。

政策终止支持者的态度和人数的多寡，是决定政策终止成败的关键。政策终止的倡导者必须努力争取各种支持力量，求得政府机构内外的人们的理解，以推动政策终止的实现。特别是一些涉及面较广的政策，应扩大宣传，通过说理，消除人们的抵触情绪。一项旧政策的终止，总会影响到一部分人的既得利益。为了减少阻碍，可以通过媒介广为宣传，说明理由，消除人们的疑虑。

吸引社会公众参加政策的评估，适时地公开政策评估结果，是积极争取潜在支持者的最好方法。这样可以使人们充分认识到旧政策的弊端，从而转向支持政策的终结。但由于政策评估本身存在的困难和影响评估公正结论的诸多因素的存在，使得人们往往对评估结论产生怀疑。因此，政策终止者在采用这种方法促进政策终止时，必须使评估结论经得起实际的检验。

可以采取争取第三方力量推动的策略。例如，争取上级政府、兄弟单位或中间力量的支持，以尽量减少反对力量。还可以利用个人威信，在一定的团体、机构中会有若干有较高威信的人，这些人具有较强的影响力。如果争取到这些人的支持，可以获取民众较高的信任，较为顺利推行政策的终结。

可以利用群体的规则、规范、压力、归属感和目标等来争取支持力量（这里的群体包括正式的工作团体和非正式的人群组织）。群体对其成员具有强烈的制约作用，运用好群体的一致性，可以有效地制约部分成员的抵制行为。

注意利益补偿。对因政策终止利益上受到损失的群体给以一定的补偿和扶助，以减小组织、人员对政策终止的抵制。

做出必要的妥协。在遇到强大阻力时，例如反对力量结成了坚固的联盟，适当作些妥协、折中，以更好实行政策终止，换取目标的实现。这也是现代社会多元化、民主化的一种体现。但在妥协中要把握的是：做到有原则、有条件地退让，要把握底线。

（2）旧政策终止与新政策出台并举。人们一般都不愿意看到政策终止，然而人们一般很少会立刻反对一个新的、较佳政策的出台。因此，为了缓和政策终止的压力，可以采用新政策出台与旧政策终止并举的方法，及时地采用新政策替代旧政策，使人们在丧失对旧政策期望的同时得到一个新的希望。这种做法往往可以大大减少关于政策终止的争议和阻力，削弱反对者的力量。

国外学者在研究了大量政策和组织终结案例之后发现，终结更像是一个旅程而不是说就是目的所在^[19]，许多被终结的政策只是被继承或者替换了。也就是说，在旧政策终止后，及时出台新政策来替代，以免出现脱节，引起形势失控。一些具有重大影响或者关系到广大人民切身利益的政策常常就是运用这种方式。例如，1997年我国废止了原来实行几十年的单位福利分房政策，为了尽量减少震荡，国务院又相继出台了商品房贷款政策及住房公积金贷款政策。

（3）选择有利的终结时机和焦点。选择恰当的时机是政策终止成功的一个重要因素。有时，政策终止成功与否完全依赖于时间和机遇。这种时机有：国家的重大政治事件的发生，战争的爆发，外交上的重要决议或因旧政策的执行所引发出的重大事故等。在这种时机时，民众往往会高度一致，支持政府的决策。这种策略的另一种形式是“转移公众焦点”的策略，即政府将公众注意力的焦点引到另外的事件，以降低公众对政策终止的关注，进而减少终结阻力。这也是一些外国政治家们常用的伎俩。

将注意力集中在政策的错误和危害上，为人们展示一个应该终结的政策终止后的美好前景。终结的执行者有必要为需要终结的政策列出一份罪状，例如在美国的田纳西州的医疗政策被终结时，负责这一工作的部门（DFA）列出了它的四大问题：膨胀和不受控制，僵化，没有惠及贫穷者，滋长了人们对福利的依赖性，成本的增加大量需要税收的支持以至于不得不削减其他种类的公共服务。^[20]然后，指出了三条出路：增加税收，削减服务计划，从根本上加以改变。既然有这么多危害，结果这项医疗政策的终结很快得到了人们的支持。

（4）“力场分析”、传播试探性信息与“闪电”策略。“力场分析”策略也叫做知己知彼策略。在政策终止前，必须斟酌政策终止的“政治情境”，即了解赞成或反对终结的团体的力量虚实，所持的立论基础，所获得的支持程度及可使用的资源等。这样就需要加强社会调研，及时获取反馈的信息以了解民众心态，估测所涉及的地方和利益团体的影响、损失程度，从而做到心里有数，沉着应对，削弱反对势力，扩大支持基础，顺利实现政策终止。

所谓传播试探性信息，就是政府在正式宣布终止某项政策之前，在一些非正式场合，流露出进行终结的信息，以测定公共舆论对这一行动所持的态度。这种试探性的政策终止方法，有助于引起公众的广泛讨论，从而认清政策终止的必要性，减轻舆论给终结带来的困难。

保密或“闪电”策略。一些事关重大的政策，从国家、民族整体利益的长远角度出发，贻误了就会造成严重后果或错失良机；而预期该政策的终结因各种因素影响，如放出试探信息采取渐进措施反而可能遭到强大阻力时，政府就事先对有关信息保密，忽然宣布某项政策终止，运用政府强制力予以推行。过后，政府往往向群众强调要服从大局并极力予以安抚。

（5）正确处理政策终止与政策稳定、政策发展的相互关系。正确处理好政策终止与政策稳定、政策发展的关系，对于促进政策终止有重要意义。因为无论是政策决策者还是政策执行者，大都非常重视政策的稳定性，担心旧政策的终结与新政策的出台，会使人们产生政策多变的错觉，往往难以做出决断；即使是做出了决断，在实施政策终止的过程中也顾虑重重。处理好政策终止与政策稳定、政策发展的关系，具体的要求是：

一是要处理好政策稳定和政策发展的关系。政策具有稳定性的特点，朝令夕改会令公众反感。它是与政治、经济、社会的稳定息息相关的。同时，政策是一个动态过程，“它不仅仅是一项决议，而且包括目的、计划、规划以及实现它们的程序。”^[21]因为政策问题和政策环境是时时在改变的，政策应当适应形势的需要，所以政府的政策要因地、因时制宜。

二是应同时处理好被终结的旧政策与其他相关政策的调整。一项政策一般不是孤立的，而是与多项政策相关。而新政策的出台，也应做好各种辅助政策的制定。例如，中国政府实行国有企业改革，打破原来的职工铁饭碗制度；同时，为了保持社会稳定，各级政府出台了许多配套政策，对下岗工人实行各种优惠措施，鼓励再就业，最大限度地消除国企职工的抵触，保持了社会稳定。

三是注意保留原来政策中富有成效的、合理的部分，以尽可能地保持稳定，实现发展。事实上，大多数政策是在原有政策及其后果的基础上产生。正是在这个意义上，查尔斯·林德布洛姆认为决策是渐进的，新的公共政策不过是原有政策的修补与调整。决策者通常是以现有的合法政策为主，在旧有的基础上把政策稍加修改。因为一种和以往政策愈不同的方案，就愈难预测其后果，愈难获得一般人的支持，其政治可行性就越低。^[22]因此只终止必要的部分，保留某些合理的部分，才能减少政策终止的阻力和代价。

☞本章小结

政策评估是政策过程当中的一个重要环节。政策评估是人们依据一定的标准和方法，对公共政策方案规划、执行情况和政策效果及价值进行估计和评价的活动。

政策评估的作用主要表现在以下几个方面：政策评估是检验政策效果的基本途径；政策评估是决定政策未来走向的重要依据；政策评估是合理配置政策资源的基础工作；政策评估有利于促进政策制定的科学化。

政策评估的内容涵盖了方案评估、政策系统与政策过程评估、政策效果与效率评估、政策信息、标准与方法的再评估等各个方面。政策方案评估是对备选的政策方案的评估，包括价值评估、效果评估、风险评估和可行性评估等。政策系统评估是对公共政策系统的有效性进行评估，包括政策主体的素质、政策客体的配合程度，以及政策环境的发展变化和适应性等内容。而政策过程评估就是对政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终止等各个环节进行分析和评估。政策效果评估就是对公共政策在达成其目标效果及其程度方面进行的全面评价和衡量。政策效率评估是对政策成本与政策收益的比例关系进行的评估。

公共政策评估要依据一定的标准、程序和方法去进行。政策评估的标准有：生产力标准、效益标准、效率标准、公正标准、政策回应度。政策评估活动一般要经过准备、实施和总结三个阶段。准备阶段的主要任务包括：确定评估对象、制定评估方案、挑选和培训人员。实施阶段的主要任务有：全面收集信息、综合分析信息、运用适合的评估方法，对政策进行评估，得出评估结论。总结阶段的主要任务是：政策评估者应形成书面形式的评估报告，提交给有关领导和实际部门。

政策评估的主要方法有：成本—效益分析法、前后对比法（包括简单“前—后”对比分析法、“投射—实施后”对比分析法、“有—无”对比分析法和“控制对象—实验对象”对比分析法）、统计抽样法、专家判断法、执行群体自评法、目标群体评估法等。

政策评估的结果有三种，即政策持续、政策调整和政策终止。政策持续是指政策执行的情况在经过监测与评估之后，经推测已初步满足公众的需求、价值观与机会等，即政策方案的执行已基本达到预期目标，故可继续执行政策方案，不用修改政策问题、政策目标或执行人员及经费等的现象和过程。政策调整是在政策评估所获得的有关政策系统运行、尤其是政策执行效果的反馈信息的基础上，对政策系统、政策方案、方案与目标之间的关系等各个方面进行修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为。政策终止是指一项政策在实施一段时间并经过监测与评估后，经推论原先的问题已获得解决或问题未获解决反而产生更多问题时，即采取措施终止该政策方案的执行的一种政治行为。

☞关键术语

政策评估　　　　政策方案评估　　　　政策系统评估　　　　政策效果评估

政策评估标准　　政策回应度　　　　　成本—效益分析法　　前后对比法

政策持续　　　　政策调整　　　　　　政策终止

☞思考题

1．什么是政策评估？

2．政策评估的作用是什么？

3．政策方案评估包括哪些方面的评估？

4．政策评估的标准有哪些？

5．简述政策评估的程序和方法。

6．解释政策持续、政策调整和政策终止的概念。

7．简述政策调整的原因、内容和形式。

8．简述政策终止的对象、方式和作用。

9．尝试运用本章介绍的方法评估一个你所熟悉的政策项目。

☞本章参考文献

［美］弗兰克·费希尔：《公共政策评估》，吴爱明等译，中国人民大学出版社2003年版。

［美］威廉·邓恩：《公共政策分析导论》（第二版），谢明等译，中国人民大学出版社2002年版。

陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社2003年版。

陈振明：《公共政策学》，中国人民大学出版社2004年版。

陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社2006年版。

宁骚：《公共政策学》，高等教育出版社2003年版。

丘昌泰：《公共政策：当代政策科学理论之研究》，台湾巨流图书公司1995年版。

贠杰、杨诚虎：《公共政策评估：理论与方法》，中国社会科学出版社2006年版。

张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社1997年版。

张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社2004年版。

张金马：《公共政策分析：概念·过程·方法》，人民出版社2004年版。

【注释】

[1]转引自张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社2004年版，第395页。

[2]参见张国庆：《公共政策分析》，复旦大学出版社2004年版，第395页。

[3]［美］詹姆斯·E．安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版，第183页。

[4]［美］威廉·N．邓恩：《公共政策分析导论》，中国人民大学出版社2002年版，第450页。

[5]［美］S．S·那格尔：《政策研究百科全书》，科学技术文献出版社1990年版，第634-635页。

[6]林水波、张世贤：《公共政策》，五南图书出版公司1988年版，第499页。

[7]张金马：《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第240页。

[8]陈振明：《公共政策学》，中国人民大学出版社2004年版，第283页。

[9]贠杰、杨诚虎：《公共政策评估：理论与方法》，中国社会科学出版社2006年版，第24页。

[10]吴晓欢等：《农民工社会养老保险：政策评估与制度创新》，《人口研究》，2005年第4期，第30页。

[11]参见贠杰、杨诚虎：《公共政策评估：理论与方法》，中国社会科学出版社2006年版，第100-136页。

[12]参见陈潭：《公共政策学》，湖南师范大学出版社2003年版，第218-221页。

[13]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第213页。

[14]陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社2006年版，第301-302页。

[15]张金马：《政策科学导论》，中国人民大学出版社1992年版，第264-266页。

[16]陈庆云：《公共政策分析》，北京大学出版社2006年版，第303-305页。

[17]［美］詹姆斯·E．安德森：《公共政策》，华夏出版社1990年版，第95页。

[18]陈振明：《公共政策学》，中国人民大学出版社2004年版，第334-337页。

[19]Mark R．Daniels．Terminating Public Programs：An American Political Paradox．Armonk，New York：M．E．Sharp，Inc．，1997：75．

[20]Mark R．Daniels．Terminating Public Programs：An American Political Paradox．Armonk，New York：M．E．Sharp，Inc．，1997：61．

[21]［美］E．R．克鲁斯克、R．M．杰克逊：《公共政策辞典》，上海远东出版社1992年版，第32页。

[22]［美］查尔斯·E．林德布洛姆：《决策过程》，上海译文出版社1988年版，第42页。