政策效果分析与评估

三、政策效果分析与评估

舞台艺术的发展归根结底是在国家文化政策引导下，艺术表演团体和相关产业共同作用的结果。文化政策的影响至关重要，它对于舞台艺术的发展方向、格局和发展趋势具有决定性的作用。结合对艺术表演团体发展现状和文化政策的分析，我们进一步评估目前文化政策建设的效果及其对院团发展的影响。

（一）政策建设决定了当前舞台艺术发展的格局

1.政府文化诉求与国有院团发展的政策建设

中国社会的基础结构赋予了艺术表演团体三种基本社会功能，即文化传承功能、艺术生产功能和市场经营发展功能。⁽¹⁷⁾这一论断体现了政府对国有院团的多重文化定位:国有院团作为我国传统文化的载体，具有继承和发扬优秀民族文化艺术、宣传教育民众，参与构建公共文化服务体系的社会义务和责任，是具有强烈政治伦理色彩的社会团体；作为艺术生产单位，它又是具有强烈艺术色彩的社会组织，肩负创作生产优秀舞台艺术作品的任务和使命；在市场经济条件下，它又是一个具有市场经营色彩的市场经营实体，这也恰是院团体制改革的主要着力点。国家为延续其对国有院团的多重文化诉求，在政策、资金上对国有院团大力扶植:在院团管理体制上，大部分院团依旧延续了事业管理体制；资金投入上，不同形式的财政拨款依旧是院团最大的资金来源。近年来，体制机制和资金上的保障使国有院团尤其是部属及各省属院团形成强大吸引力，吸引了大批优秀舞台艺术工作者的加盟，形成了绝大部分优秀人才在几大城市的国有院团集聚的状况，保证了国有院团在艺术生产上的优势，使其在国家级评奖评优活动、对外文化交流和艺术传承中发挥了巨大的作用，这也是目前体制的最大成绩和优势。

然而，目前的政策也同样是造成国有院团发展困境的主要原因。由于目前绝大多数国有院团仍保留事业体制，所以政府是其投资的主体，国有院团大部分经费是由各级财政统一划拨。从目前政策看，国有院团经费主要分为四个部分:人头费、艺术投资、器材投资和演出补贴，基本涵盖了院团发展的各个方面。政府对院团投入的最终目的是艺术生产和消费的实现，而目前国有院团的主要市场是政府采购和政府的各类调演汇报，政府又成为最大的消费者，这就形成了政府既是最大的投资者也是最大的消费者的相对封闭艺术生产消费的循环，使艺术生产在一定程度上脱离了观众的喜好、市场的需求。浙江雄厚的经济实力保证了政府对绝大部分国有院团的投资都很充裕，这就使院团的发展缺乏市场压力，相应造成了院团艺术生产主要以政府喜好和需求为导向以及艺术生产在内部循环的问题。

此外，由于政府对国有院团的投资缺乏相应的监管制度，因此院团并不十分关注投入产出的问题，这就造成院团没有提高文化资本转换力的动力，不主动去细分市场，面向观众生产，从而使国有院团发展面临一系列的问题。就此，有专家指出，由于绝大多数国有文艺演出院团仍保留事业体制，没有形成与市场对接的体制机制，没有成为市场主体，缺乏通过市场竞争做大做强的内在动力；相当多的剧（节）目以参评获奖为主要生产目的，没有进入市场，忽视观众需求，社会效益与经济效益都受到制约；现行体制是按照行政区划和级次层层办团，“小而全”、“散而弱”，很难形成有实力的文化品牌，不利于中华文化“走出去”；许多院团包袱沉重，人员能进不能出、能上不能下，影响了演职员工的工作积极性，生产经营难以为继。因此有人戏称当前专业艺术表演团体的运营模式是“财政是投资主体，领导是基本观众，获奖是根本目的，仓库是最终归宿”。⁽¹⁸⁾造成这一局面的主要原因应该归结于现有公共财政对国有院团的投入方式和国有文化资产管理体制。从体制角度看，政府是国有院团出资人，文化管理部门也就肩负了文化资产管理职能和公共管理职能，这在实际上就造成了“管办不分”问题，文化管理部门对院团管理过多，影响过大，从而弱化了其在全社会范围内实施公共管理的职能，典型的例子就是弱化了其对民营艺术表演团体的扶持和指导的功能。

2.国有院团改革的发展与困境

为解决国有院团发展中存在的问题，从改革开放伊始，国家就力推院团体制改革，对改革的理论建构也日益完善，转企改制、培育新型市场主体已经成为国有院团改革的核心环节。从全国范围看，国有文艺院团体制改革取得新突破，截至2010年底，全国共有461个国有文艺院团已完成或正在进行转企改制，共组建了46家演艺集团，繁荣了演艺市场，也为后续经营性文化事业单位转企改制作出了有益的尝试。从浙江改革情况看，现已有3家省属院团和1家县级剧团完成转企改制工作，改革实现了突破性进展。但从整个文化体制改革来看，作为整个文化体制改革的中心环节，国有文艺院团的改革与其他领域的改革相比则相对滞后。从目前发展情况来看，推动这场改革的主要力量是党和政府，一切改革方案都是经过最高机构的设计和推动才得以实施的。这种自上而下的改革存在一个很难解决的问题，就是改革对象的内生动力缺乏。一方面，原有体制的众多既得利益者改革愿望不足，甚至对改革有强烈的抵触心理；另一方面，各级政府对国有院团的文化诉求除共同之处外，还存在各种不同的利益诉求，有些地方还把院团看作是政府的形象工程，对于改革方案的判断还存在细微的差别。以浙江为例，尽管目前已经有3家院团转企改制，但从转制的方式看，主要采用的是国有独资的运营模式，这种模式在改革初期有其合理性，有利于政府对院团的管理和把握。但在进一步调动各方面积极性上，是否可以充分借鉴国有企业改制中的股份制经营方式的成功经验。股份制经营在调动各方积极性上有其独特优势，它不但可以调动内部演职员工的积极性，消除改革的阻力，还可以引入战略合作者，拓宽院团资金来源，充分发挥浙江民营经济发达的优势，而且也具有很强的可操作性。因此，股份制应是下一步改革重点关注和研究的问题。

国有院团的改革不仅仅只涉及文化主管部门，它是一项综合性、系统性非常强的工程，与劳动、人事、财政、税收、社会保障等多个领域相关联，相互衔接。配套政策和措施建设至关重要，是体制改革成功与否的保障和关键，从目前这方面政策建设情况看，相关政策还在探索和实践中，还需要进一步强化和推动。

3.政策建设与民营艺术表演团体的发展与困境

改革开放以来，民营艺术表演团体的发展壮大是文化体制改革的重要成果之一，是伴随经济体制改革和演出市场需求迅速发展起来的演出力量，是政策建设和市场作用的共同结果，已经是我国社会主义文化事业的重要组成部分，为繁荣演出市场、服务城乡群众做出了突出的贡献。随着我国文化体制改革理论建设的深入和成熟，国家越来越重视民营艺术表演团体的建设，尤其是2005年以来，国家出台了一系列具有强烈针对性的政策和措施来鼓励和促进民营艺术表演团体的发展，为其发展构建了良好的外部环境和宽松的政治氛围。可以说，国家有关民营艺术表演团体政策的出台成为其繁荣发展的关键因素。从目前的文化政策建设来看，关于民营艺术表演团体的政策内容多是宏观性的指导政策，具体到税收、资金、金融扶持等方面的政策和措施上，还缺乏实质性的举动，这成为民营艺术表演团体在规模上普遍偏小，人才匮乏严重、创新能力不强的根本原因。

民营艺术表演团体的发展是文化体制改革的重要组成部分，其发展壮大可以使各级政府在繁荣艺术创作、构建公共文化服务体系乃至传承文化等方面有更多的选择性，从而倒逼国有院团的发展。相比对国有院团的重视和支持力度，政府对民营剧团发展的支持力度还存在很大差距。长期以来，由于政府公共财政的投入运作仅局限于政府文化管理部门附属下的国有院团系统内进行，民营剧团的发展主要依靠自身的力量，政府的支持相对有限。由于缺乏政府实质性的支持，绝大部分民营艺术表演团体规模都很小，很难吸引优秀人才的加盟和资金的投入，因此，民营剧团的创新力还很有限，影响力还大多局限在本地区范围内，目前还很难和国有院团同台竞争。即使对一些发展较为平衡的大型民营演艺企业而言，也存在缺乏政府在税收、人才等领域的政策支持的问题。目前民营艺术表演团体越来越成为社会主义文化建设的重要组成部分，成为文化产业的重要支柱之一，国家也因此越来越重视对其发展的引导和扶持。因此，要真正实现民营艺术表演团体质的发展，关键还在于转变理念，把其真正纳入政府文化管理视野中，从而逐步改变政府管理职能和管理模式，打破目前公共财政的投资模式，变管理国有院团为全社会范围内的管理，从而切实提升民营艺术团体的地位和实力。通过提高民营剧团的创意力和影响力，使其在传承民族文化、创作优秀剧目方面发挥更大的作用，最终形成国有院团和民营艺术表演团体齐头并进、共同发展的局面。

（二）文化政策建设对文化消费市场的影响

1.公益性文化消费的影响

文化消费需求体现了市场的需求，是舞台艺术发展的决定性力量，也是引导舞台艺术发展走向的根本性因素。对于文化消费需求的研究，我们主要从目前存在的公益性文化消费市场和商业性文化消费市场这两大主要文化消费市场加以分析。所谓公益性文化消费，指的是与送戏下乡和政府节庆活动等相对应的，由各级财政出资群众免费观看演出的“公付民享”型文化消费活动。所谓商业性文化消费指的是由个人买票或集资进行演义消费的行为，包括城市剧场售票和村镇演出市场的包场演出。作为目前文化市场两种主要消费样式，按照政府的指导理念来分析的话，应该呈现商业性消费是主流而公益性消费是有益补充的格局，然而从实际发展趋势看，却呈现出比较复杂的局面。

目前困扰国有院团发展的一个根本性问题是商业性演出式微，商业性文化消费市场较窄，国有院团文化资本转换力薄弱。但民营艺术表演团体的发展历程却证明了商业演出市场的潜力依旧巨大，商业性文化消费空间广阔。导致这一现象出现的一个很重要的原因就是公益性消费市场的影响。公益性演艺消费是国家构建公共文化服务体系的组成部分，其彰显的是一种“公付民享”的消费模式。其中的“公付”指的是其消费费用由政府机关、事业单位或者投身于公共演艺服务活动的社会非盈利组织、企业支付；而“民享”，则是指这部分费用往往源出于国家税收或者抵扣税收的社会资金，因而社会大众都有平等权利作为观众对这类演出进行零开支享用。公益性演出是国家构建公共文化服务体系的重要组成部分，对实现欠发达地区文化资源共享有其积极意义。各级政府都会制定相关政策支持公益性演出，每年都有固定计划采购公益性演出，保证群众可以在一定时段免费观看演出，也在一定程度上保证了专业院团的演出收入和演出场次，因此受到专业院团和群众的欢迎，这就使公益性消费市场十分活跃。然而，随着该项政策性工作的深入，其存在的弊端也随之暴露出来，其中最主要的一点就是公益性消费活动对于良性演艺市场的建设存在负面作用。首先，新中国成立60年来我国文化发展的格局再次证明，公益性消费市场和商业性消费市场之间存在此消彼长的运行规律，即公益性消费的规模越大，消费品越多，商业性演艺消费的状态就越低迷，就越不利于形成良好的市场环境，会使免费观看演出的理念更加深入。其次，由于各级政府都有不同的采购公益性演出的计划，就使绝大部分国有院团在公益性文化消费市场上获利颇多，形成了有些院团更多的依赖政府的采购而不愿去积极竞争商业性演出市场，从而失去了竞争力和市场活力。最后，公益性消费市场的增长还冲击了各院团辛苦培育的市场，对民营剧团的冲击尤其明显。在多次调研中，我们感触最深的是专业院团尤其是市县级院团对公益性演出市场的复杂态度，市县级剧团的市场主要集中在本地或者广大农村市场，公益性演出往往也会集中在这些地方，这无疑会对这些院团及以农村演出为主要市场的民营剧团造成较大的影响。

首先应该充分肯定各级政府公益性文化活动，这是实现覆盖面最广的公共文化服务体系的重要组成部分，体现的是文化权利的公平。如何更好地发挥这一政策的积极意义，更为巧妙地设计实施方案才是解决问题的关键所在。这就要在公益性文化活动中引入市场竞争机制，本着培育演出市场的根本目的出发，打消狭隘的地区利益限制，积极引入包括民营剧团在内的各类院团参与该项活动，努力实现优胜劣汰，让优秀的剧团更有市场，最终实现公益性演出市场良性循环。

2.商业性文化消费发展趋势

从未来发展趋势看，从理论上分析，随着我国经济的发展，城市化进程的加速，商业性演出市场将会逐步开拓，商业性文化消费将是舞台艺术发展极为重要的组成部分，最终的主导力量之一。从前面我们分析的舞台艺术影响力角度来看，商业性演出与舞台艺术作品所承担的社会效益并不矛盾，而是相辅相成、相互促进的:有票房收入说明观看演出的观众多，作品的传播范围广，社会效益也会明显；反之，如果连赠票都没人看的演出不但没有票房，更谈不上社会效益的体现了。对于目前存在的商业性演出市场式微这一问题，应该从院团自身寻找原因。目前大部分国有院团没有市场压力，没有经济效益的压力，这就导致院团在创作演出中没有以市场为导向，没有调研自身影响力的范围，没有细分市场，没有调研市场需求，也没有调研观众的文化消费需求，把最终的落脚点放在了政府需求上，而没有放在观众身上。最能说明这一点的就是很多院团没有专门的营销队伍，往往由院团领导兼任，而杭州金海岸文化发展有限公司演职人员600人，营销人员就有57人，这足以说明问题。打造面向市场、面向观众、独立经营的新型市场主体是当务之急，这也足以证明当前国家主导的国有院团体制改革的大方向是完全正确的。

（三）人才培养与相关政策建设

舞台艺术从根本上说就是人的艺术，是艺术工作者集体智慧的结晶和集中呈现，因此，人才培养是发展舞台艺术的重中之重。浙江向来高度重视舞台艺术人才培养工作，出台如“新松计划”等一系列人才培养措施，培养出大批优秀舞台艺术人才，为浙江舞台艺术发展奠定了坚实的人才基础。然而，从前面的分析看，当前浙江舞台艺术优秀、高端人才依旧十分匮乏，已经影响到整个舞台艺术的良性发展。随着影视、动漫等行业的快速发展和壮大，舞台艺术人才流失现象也十分严重，队伍建设青黄不接，尤其是编剧、导演、音乐和舞美人才队伍建设不尽如人意，人才匮乏情况对县级国有院团和民营艺术表演团体尤其严重。没有优秀的人才队伍，就无法形成良好的创新力，就不能创作优秀的作品来吸引更多的观众，从而严重制约舞台艺术的发展。因此，人才问题已经成为制约舞台艺术发展的瓶颈问题，加快舞台艺术人才队伍建设刻不容缓。

人才问题已经不是当前刚出现的新问题，已经是多年来政府、业界和学界一直在探讨和研究的问题。从目前人才培养情况看，效果显然还是不够理想，这里面的原因是多方面的。首先，从浙江的情况看，舞台艺术表演人才的培养投入很大，有资金和政策保证，也容易看到成果。但其他类型的人才在培养上还没有完整的计划和政策、资金的支持，而且也难以出效果。其次，目前，各院团的竞争并不是处在同一个起跑线上的，院团的体制、资金投入都有很大不同，就造成了人才朝资源占优的地方流动和集聚现象。人才流动是合理的市场经济现象，但从目前的情况看，还没有形成公平竞争的环境。最后，各级各类评奖活动没有为优秀人才的涌现提供更多的机会。为了繁荣舞台艺术生产，促进优秀人才和作品的涌现，国家和各级政府都会举办各种评优评奖的汇报调演活动，如中国艺术节、中国戏剧节、浙江省戏剧节等节会活动。节会活动的举办确实促进了优秀作品的涌现，丰富了群众的文化生活，但在促进新人涌现上效果不理想。这是因为，各级艺术院团为参加各类大型节会演出，都会投巨资打造新作品，以期取得好成绩。为确保能够得奖，取得优异成绩，院团就会在全国寻找知名的一度、二度创作团队，所以就出现了一个节会的很多剧目都是相同的导演、音乐、灯光、舞美等，甚至有时连演员都要外借。在这样的活动中，新人很难有展示的机会，对人才的培养反倒成为一个阻碍。因此，各级政府在制订活动方案时，应该有明确的针对性和导向性，能够给新人更多的机会，从而形成良性的人才竞争和完整的人才梯队。

人才培养是一个系统而复杂的工程，投资大、时间长、见效慢，只有政府主导才能起到更好的作用。因此，在人才培养问题上，各级政府文化主管部门应承担更多的责任，逐步实现人才工作的良性发展。

（四）政策体系评估

从目前关于舞台艺术发展的政策建设来看，当前舞台艺术政策体系呈现两个明晰的特征。

1.宏观政策建设日趋成熟

国家有关舞台艺术发展方向性的政策日趋成熟和完善，对舞台艺术本质性发展规律的认识和把握更趋深入。一方面，国家陆续推出了关于国有院团和民营文艺表演团体发展纲领性政策。如2005年文化部、财政部、人事部和国家税务总局发布的《关于鼓励发展民营文艺表演团体的意见》和2009年中宣部、文化部下发的《关于深化国有文艺演出院团体制改革的若干意见》，明确指出了舞台艺术主体力量未来发展的方向、路径和预期目标，对于推动舞台艺术发展意义重大。另一方面，舞台艺术发展的外部环境日趋完善。国家逐步完成了文化综合执法改革，出台了一系列关于维护正常演出市场的政策和措施，塑造了良好的外部发展环境。

2.配套政策建设明显滞后

国家对舞台艺术发展的认识是一个逐步成熟和深入的过程，宏观政策的建设同样是一个逐步发展的过程。宏观政策的建设是主线，它的发展和完善是一个系统的工程，需要更多配套的政策加以完善和落实。从目前政策建设看，虽然各级文化主管部门已经逐步在艺术创作、人才培养等方面推出一系列政策和措施，但与实际发展的需要还存在很大距离。对于国有院团而言，转企改制前后是完全不同的两种管理体制，这就需要在税收、市场、医疗、养老等领域有具体的配套政策和措施。对民营文艺表演团体而言，其发展还处于起步阶段，需要在很多方面给予支持和鼓励，使其有区别于其他产业的优惠政策和措施，促进其快速发展壮大。在这些具体的配套政策建设方面，还存在很多的空白，这也成为制约舞台艺术进一步发展的主要因素之一。