信贷政策导向效果评估体系架构与实践

信贷政策导向效果评估体系架构与实践

中国人民银行石嘴山市中心支行　郑宇存　赵　力

摘要：信贷政策的核心内容是在一定范围内寻求结构性、区别对待的政策设计或制度安排，着力解决“市场失灵”或“市场分割”状态下的资金结构性配置问题。现实工作中,信贷政策受客观因素限制,政策执行绩效与政策预期存在一定差距。如何有效发挥信贷政策导向作用，怎样评估信贷政策执行效果，已成为基层央行业务工作中极具挑战性的一项工作。

信贷政策作为宏观经济政策的重要组成部分，是中国人民银行根据国家宏观调控的要求，对金融机构信贷总量和投向实施引导、调控和监督，促使信贷投向不断优化，实现信贷资金优化配置并促进经济结构调整的重要手段。

由于我国社会主义还处在初级阶段，在经济运行中既有总量问题，更有结构性问题。这就要求金融宏观调控必须努力发挥好信贷政策的导向作用，加强信贷政策与产业政策、就业政策及金融监管政策的有机协调配合，努力实现总量平衡和结构优化。

2008年，人民银行金融市场司安排并启动了信贷政策导向效果评估试点工作，并将石嘴山市中心支行确定为信贷政策导向效果评估工作的重点联系行。在随后的半年多时间里，石嘴山市中支行进行了大胆的探索和实践，初步建立了一套符合石嘴山市实际的评估体系，并在辖区金融机构中开展了信贷政策导向效果的评估工作。

一、信贷政策导向效果评估框架设计

信贷政策导向效果评估，是一个较为复杂、系统的过程，需要对信贷政策的外在影响力和系统内的执行力进行综合评估。前者所说政策的影响力评估，指的是对政策的发散程度、辐射范围和作用效果进行衡量的过程，更多的是将政策本身作为我们的评估客体。而后者所谓的执行力情况的评估，则侧重于对政策的执行者贯彻配合政策的态度、能动、手段、措施等情况的评价，政策的主要贯彻执行载体——金融机构成为我们的评估客体。因此，我们尝试设计了石嘴山市信贷政策导向效果评估框架体系（见图1）。

图1　石嘴山市信贷政策导向效果评估框架体系

各系统的设计特点和工作机理：

（一）外部评价系统

针对信贷政策调整对象的差异性等特点，我们将问卷对象选定为中小企业业主、农村农户、下岗失业职工、本市大中专院校师生及政府工作人员5个社会层次进行现场问卷，通过对250份问卷收集和汇总，按照评价系统设计和要求，对问卷答案进行量化赋值，评估不同社会层面的人群对不同信贷政策的主观感受，即获取信贷政策在现实环境下的影响力。

（二）指标监测系统

作为信贷政策导向效果评估的核心内容，在监测指标体系的设计和指标选取上，是通过8个公共指标和9个专项指标来实现监测任务的，而这17个指标的选取,是立足于石嘴山实际，结合辖区三次产业比重悬殊、“两高一资”产业结构明显、辖区下岗就业压力较大、环境综合治理困难较多、市政府发展循环经济总体构想以及金融资源相对丰富等特点，对各类信贷政策核心部分进行研究讨论和消化吸收，从中抽取对地方经济发展确有指导意义的指标列为监测对象，通过人民银行金融统计管理系统、征信管理系统查询以及汇总采集数据计算等方式取得相关监测数据信息，最大限度地对贯彻落实信贷政策情况进行客观评估（具体的指标监测体系省略）。

（三）自我评价系统

通过金融机构的各家金融机构在对自身贯彻落实信贷政策情况进行自查自评的同时，撰写自查报告，总结执行信贷政策方面好的工作制度、工作措施、工作成果，更加清楚地认识到自身在贯彻落实信贷政策方面存在的问题和不足，这对于各金融机构进一步强化信贷政策观念，改进信贷工作方式起到约束性和促进作用。

（四）人民银行评估系统

一方面，我们通过阅读金融机构自查报告，更加深入地了解信贷政策在具体操作过程中的现实情况；另一方面，我们则是站在央行信贷政策出台的背景和政策意图的高度，来感受到对各家金融机构对信贷政策认识和理解上的差异，进一步认识信贷政策的现实意义，为评估结论提供依据。另外，我们还可以根据各金融机构在日常业务运营过程中的经营行为，诸如参加人行组织会议情况、各种报表的报送情况、各种培训宣传学习活动的参与情况等等方面进行综合评价，进一步扩大信贷政策的影响面。

二、实证分析

需要说明的是，由于“自我评价系统”和“人行评估系统”主要是采取定性评估方式，可能会掺杂一些人为或是主观等不可控因素，因此，这里的分析不将其列入，仅对“外部问卷系统”和“指标监测系统”进行实证分析。

（一）政策影响力评估

1.信贷政策对中小企业业主群体的影响力问卷调查。石嘴山市的企业，很大一部分都是从事煤炭采掘、贩运、加工的企业，而这一行主要与节能减排相关信贷政策的关联度较高，基于这样一种考虑，我们将中小企业业主列入重点问卷对象。调查显示：中小企业业主比较关注与其经营发展和生产生活密切相关的节能减排信贷政策变化情况，对金融机构宣传普及信贷政策，严格执行有保有压信贷政策表示满意的达到调查样本的80%以上，涉及该类信贷政策业务的各金融机构得到了18.09分的较高分值，充分说明该类信贷政策的导向效果和实施效应良好，节能减排信贷政策导向效果较为明显。

2.信贷政策对农村居民群体的影响力问卷调查。主要是了解涉农金融机构贯彻支持西部大开发相关信贷政策情况，掌握辖区金融机构支持农业龙头企业发展、支持农业产业结构调整、支持农业基础设施建设的信贷投放情况。调查显示出，64%农户大多数对涉及“三农”的信贷政策理解认识程度有限，信贷政策在农村地区的宣传和普及力度有待于进一步加强。

3.信贷政策对下岗失业群体的影响力问卷调查。通过调查下岗失业小额担保贷款、房地产信贷政策、以及消费信贷政策等民生类信贷政策我们发现：对于该类涉及民生类的信贷政策，社会各个层面的人员，尤其是失业人员对该类信贷政策较为为关注，有50%的被调查对象认为金融机构实施该项信贷政策对其再次创业给予了极大帮助，同时该政策也受到社会各界、政府等部门的广泛关注。由此可以说明该类信贷政策不但执行的好，而且作用效果也很明显。但由于该信贷政策事实覆盖面狭窄，因而对其评估效果涉及到的金融机构得到17.7分。

4.信贷政策对政府经济综合管理部门工作人员群体影响力的问卷调查。由于被问卷对象的社会地位、社交范围、文化层次等方面与前三者有着较大的差异，所以，这一类人群对国家在不同时期出台相关信贷政策关注和了解的多一些，在问卷过程中表现为对信贷政策涉及的这类金融机构主观印象会好一些、得分会高一点。

（二）政策执行力评估

为了评估分值的换算方便，我们对近年来颁布的信贷政策根据评估的需要进行分类，一是宏观调控政策类信贷政策，主要包括节能减排、房地产开发等；二是政策支持类信贷政策，主要包括支持区域发展、支持“三农”发展、支持中小企业发展等；三是民生金融类信贷政策类，主要包括消费、助学和再就业小额担保等。在监测指标相关数据信息的采集过程中，在参考和比照金融机构报送数据信息的同时，我们借助于人民银行统计信息管理系统、征信管理系统等渠道进行数据信息采集，以增加数据的可信度。

1.宏观调控类信贷政策执行力分析。该类信贷政策涉及辖内所有金融机构，从该类信贷政策的监测指标数据看，在推动绿色信贷方面，各金融机构均能较好地结合国家产业政策给予相关节能环保建设、生态环境、生态农业、循环经济产业项目给予信贷支持，大力支持了自治区及石嘴山市节能减排项目的发展，使该项信贷政策得以较好地贯彻落实，各金融机构指标完成良好，评估得分较高；对于国家政策限制的产业、尤其是涉及“两高一资”的企业，各金融机构都能够在严格信贷准入条件的同时，逐步进行必要的信贷存量压缩，保证了信贷政策的较好贯彻落实；对于房地产开发等相关的宏观调控类信贷政策，辖区各银行类金融机构均能够较好的贯彻落实，各项约束性指标均能按要求完成，严格按照政策调控意图控制信贷投放。总体看来，对宏观调控类相关信贷政策，由于其涉及的范围比较广泛，国家采取的措施也较为严厉，因而受关注的程度比较高，特别是金融机构在充分考虑自身信贷资产的安全性和盈利性的情况下，尤为注重国家产业政策与信贷政策的协调配合，最大限度保证信贷政策与国家产业政策运作的一致性，起到了信贷政策影响区域性经济结构调整的作用。

2.政策支持类信贷政策执行力分析。该类信贷政策也涉及到辖内所有及融机构，从信贷投放总量来看，多数金融机构的信贷投放增幅均达到20%以上，较好的落实了支持区域经济发展的相关信贷政策。只有少数行社在监测期内信贷投量均出现负增长现象，从投量上无法体现其落实支持区域经济发展的信贷政策；从支持“三农”经济发展的信贷投放来看，农发行、农行、农信社三家金融机构在执行支持“三农”发展类政策方面落实得较为突出，有效地促进了辖区新农村建设和农业增效、农民增收。从支持中小企业发展的相关信贷政策来分析，虽然涉及到各家金融机构，但执行起来仍然差异较大；从对中小企业的信贷支持力度来看，一些金融机构受其业务经营范围和服务对象的影响，对中小企业的信贷支持均呈现了逐步增长的态势，较好地支持了辖区中小企业的发展，此类信贷政策导向效果也比较明显。个别金融机构对中小企业的信贷投入设置较高的门槛，只注重向中大企业的信贷投入，信贷投放集中度过高加大了其经营风险，不利于中小企业发展和壮大。由于信贷政策受实施主客体因素的影响，以及各金融机构的市场定位及信贷投向重点不同，导致各金融机构执行相关信贷政策也是各有侧重，但综合来讲该类政策中与“三农”相关的信贷政策在涉农金融机构中得到了较好的贯彻落实，导向效果明显。而支持区域经济发展和支持中小企业发展则略显不足，中小企业贷款难的矛盾依然存在。

3.民生金融类信贷政策执行力分析。该类信贷政策虽然也涉及到所有的金融机构，但实际开展业务的主要是地方性金融机构。由于该类信贷政策包含的内容较多，在政策执行力上存在较大差别。以消费信贷为例，由于此项信贷政策相对比较新，加上金融机构的舆论宣传不到位，最终导致信贷政策的执行力不够的客观现实。个别金融机构该项业务萎缩或停滞不前的状况，不能很好的引导该项信贷政策应用到工作实践之中。对于下岗再就业小额担保信贷政策，由于该政策涉及范围窄，开办时间较长，因而该项信贷政策得以较好的贯彻落实，政策效应显著，社会反响较大。

（三）综合评估结果

2008年9月，我们以辖区9家金融机构为评估对象，对2008年上半年信贷政策导向效果进行了评估，评估结果是：有3家评估结果为“良”,占比为33%；有6家评估结果为“中”，占比为67%，9家金融机构平均得分为72.1分，信贷政策导向效果总体评价为“中”。

从石嘴山市银行业金融机构信贷政策导向效果评估工作开展情况看，辖区各家金融机构对推广和开展此项工作表示是理解和配合的，对初步形成的评估结果是认可和肯定的，与评估工作刚开展时相比工作的重视程度有了明显的提高，并且对长期开展的此项具有探索性的工作，表现出较高的关注度和期望值。金融机构普遍反映，通过对公众评价结果的认识了解、对鼓励或限制类产业的梳理、在对信贷政策真实意图的理解、以及配合产业政策而进行的信贷结构性调整把握等等，使得金融机构负责人对信贷政策导向效果评估的指导作用和现实意义又有了全新的认识，为今后配合央行贯彻执行信贷政策提供了一个非常好的环境。

经过综合评估和分析，也暴露出辖区金融机构在贯彻执行信贷政策方面存在的问题和不足，突出表现在为：一是信贷政策宣传普及工作亟待加强。通过对不同社会群体的问卷调查发现，金融机构对国家出台的相关信贷政策宣传普及较为欠缺，开展常规的宣传普及的深度、广度、频度与实际需求存在一定差距，致使社会各个阶层对信贷政策了解、认知停留于表面，信贷政策的社会影响力较弱；二是通过对监测指标分析，各家金融机构受金融管理制度安排方面的限制和效益至上的经营理念支配，金融机构在贯彻执行信贷政策方面内在动力不足，在实际业务经营中对信贷政策的执行力缺乏应有的坚定性。三是辖区金融机构不同程度的存在信贷投放集中度较高，且依然较明显地集中于煤炭产业链上，这与资源型城市经济结构特征有着较为直接的联系，信贷结构性调整的压力将长期存在。

三、结束语

信贷政策导向效果评估，是基层央行贯彻落实信贷政策最具体、最有效、最直接的信贷工作方法和手段，这项工作的有效开展，对辖区金融机构转变经营观念，改进管理模式都将产生积极的作用。

此次在石嘴山市银行业金融机构中开展的信贷政策导向效果评估工作，无疑是一次具体、深刻、有效的信贷政策知识普及和学习，对于金融机构更加清晰的理解信贷政策真实意图、合理进行信贷结构调整、把握政策引导方向等，有着非常好的现实意义。使得各家金融机构对自身贯彻执行信贷政策情况有了更加清醒的认识和了解，给金融机构转变经营观念，调整信贷投向，产生了非常好的作用。

下一步，我们准备通过规范的工作程序，将年度评估结果抄报金融机构的上级行，不断改进和创新央行信贷窗口指导方式，完善信贷政策传导机制，提高信贷政策执行绩效。