计划的效果评估

第五节　计划的效果评估

有关此计划的研究和评估表明，在大多数开展此计划的国家里，都将计划目标定位在改善儿童的人力资本水平。还有一些国家增加了其他目标，如：减少目前的贫困人口数量；控制雇佣童工现象；建立危机情况下的社会保护网络等。虽然目标有所差异，但经过对墨西哥、巴西、尼加拉瓜、洪都拉斯和哥伦比亚等多国的评估结果显示，该计划经过10多年的实施，被证实了在提高人力资本、消除贫困、增加收入、消除童工等方面取得了显著成效，并已跨越国家、地区界限，被引入到印度尼西亚、摩洛哥、巴基斯坦、菲律宾、南非和土耳其等国，以及纽约和华盛顿特区等城市开展试点。在本节中我们将对该计划所取得的实效进行评估（见表4－6）。

表4－6　“有条件现金转移支付计划”效果

续表

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注：＋＋指明显效果，＋代表一般效果，＝指未见效果来源：Pablo Villatoro，“Los nuevos programas de protección social asistencial en América Latina y el Caribe”，documento de trabajo，Santiago de Chile，Comisión Económica para América Latina y el Caribe（CEPAL），2005，inédito；y Cristián Aedo，“Evaluación del impacto”，Santiago de Chile，Comisión Económica para América Latina y el Caribe（CEPAL），2005，inédito.

一、在教育领域

在教育方面，计划对儿童（无论男女）的入学率有非常积极的效果。小学教育入学率的改善略小于中学情况，因为小学教育的入学率的起点本身就较高，成果较明显的是中学教育。从表中看到，以入学率、出勤率、升级率以及上学年数的增加为考察指数，无论是短期效果还是中期效果都比较明显。在墨西哥，在“教育、卫生和食品计划”实施之前，小学的入学率在90％～94％之间，在计划实施后，男童的入学率提高了0.74％～1.07％，女童提高了0.96％～1.45％。在中学入学率方面，与计划实施前相比，女童入学率提高了7.2％～9.3％，男童提高了3.5％～5.8％。该计划大大缩减了墨西哥农村地区原有的男童与女童之间比较明显的初中入学率的差异。尼加拉瓜的成绩更令人惊喜，由于计划实施前其入学率基数较低，仅为68.5％，在实施计划的地区，小学的入学率提高了22个百分点。此外，有研究也显示，在评估某些特定地区的某些年龄段的辍学情况、成绩的提高等方面时，也相应有了一定程度的改善。比如，在牙买加的“通过健康和教育推动发展计划”中，6—17岁儿童的月平均出勤率提高了0.5天，考虑到牙买加的出勤率原本就高于拉美及加勒比海国家（96％），此进步已经是非常显著了。总体看来，计划对教育领域的影响是显而易见的，如果用平均上学年数来计算的话，拉美地区儿童读书年数增加了0.6到1.4年^[7]。

二、在消除童工方面

表4－6显示，虽然童工现象并未完全消除，但在一定程度上改善了原有

状况。在墨西哥，计划将8—17岁之间儿童的工作可能性减少了10％～14％，而且，在12—13岁之间的男童身上效果更为明显，工作可能性减少了15％～20％；但是对16—17岁间的儿童效果不明显。同样，其他国家在减少童工方面也取得了令人欣慰的成效，2000—2002年间尼加拉瓜7—13岁从事劳动儿童的比例降低了6个百分点，厄瓜多尔的童工率降低了17个百分点，哥伦比亚虽然在消除男童童工方面的效果不甚明显，但10—17岁城市女童童工减少了29％，农村女童童工减少了36％^[8]。巴西的“学校救助计划”在6—15岁城市和农村女童以及城市地区11—15岁女童与男童身上的效果较明显。在其他多数国家，贫困儿童仍不能完全放弃工作，投入学校生活，只得选择将工作和学习相结合。究其原因，大多是因为计划补贴的救助金额不足以抵消儿童从事劳动获得的报酬或能为家庭带来的收益。

三、在健康和营养方面

在儿童营养和健康方面主要成效体现在儿童的成长测控方面和预防性身体检查方面，但是在提高身体素质和均衡营养饮食方面只有少部分包含营养救助的计划取得了一定成效，如“机会计划”、“家庭行动计划”以及“家庭救助计划”等（如表4－6所示），特别是学龄前儿童的身体素质指数得到了明显提高，而其他计划并没有显现出在这方面的效果。墨西哥“机会计划”实施后，得益于受益家庭的食物种类更为多样化，而且富含卡路里和蛋白质，儿童的营养状况有了明显好转。3岁以下儿童接受身体检查的比例增加了30％～60％，0—5岁儿童患病几率降到12％以下。此外，数据还显示，“机会计划”显著改善了儿童的生长情况，大大减少了1—3岁婴儿生长不足（身高）的状况。不仅如此，随着预防性措施不断受到重视，母婴死亡率大大降低，营养指数得到大幅提高，贫血症的得病率显著降低。计划还收获了意外效果，包括孕妇和哺乳期女性在内的关键人群，开始关注强化营养素的补充，如微量元素等。在哥伦比亚实施“家庭行动计划”1年后，慢性营养不良几率下降1％。在巴西的“家庭救助计划”下，5岁以下儿童在身高/体重和体重/年龄指数达到正常范围的几率比救助之前提高了26％。尼加拉瓜的成绩更为突出，计划未实施时，3岁以下儿童中仅有60％接受身体和营养监控，“我的家庭社会保护系统计划”实施后，该比例上升到90％。当然，不得不指出的是，取得上述进步是取决于很多因素的，比如所处的地理位置以及年龄段等。

在健康和营养方面取得的成效有助于提高儿童的学习能力、接受能力，使得贫困家庭有条件从早期开发子女的人力资本资源。虽然此类计划需要大量投入人力、物力和财力，但从成本和收益角度分析，这种投入和干预是可赢利的，有助于提高作为国家未来的儿童的学习潜力及其创造财富的能力。

四、对消费模式的影响

计划的实施在很大程度上改善了拉美贫困人口的消费水平。研究显示，在墨西哥、巴西、哥伦比亚、尼加拉瓜以及巴拉圭等国，来自计划的救济金基本上都应用到改善家庭的食品质量及多样性以及为儿童购买服装方面，并以此改善了贫困家庭的消费模式。根据2007年对巴西“家庭救助计划”展开的调查显示，对87％的参与计划的家庭而言，增加食品消费是他们的首要需求。在墨西哥，贫困家庭的平均消费水平提高了15％，在计划实施一年后，参与计划的贫困家庭在食品方面的支出增长了11％，与未参与计划的贫困家庭相比，提高了2％。增加的消费主要产生在水果、蔬菜和动物类产品的消费上，这表明通过补贴，贫困家庭开始关注食品的营养构成，而不只是用于满足基本热量需求。这种现象的出现在较大程度上归功于“机会计划”在给贫困家庭提供现金补贴的同时，开展针对他们具体情况的知识普及和讲座，帮助他们认识到均衡饮食、健康保健对于提高生活质量的重要性。哥伦比亚的效果也非常突出，贫困家庭大大增加了蛋白质在整体饮食中的比例。在尼加拉瓜，计划也产生了类似效果。由于咖啡价格危机和长时间干旱，未参与计划的家庭消费能力大幅下降，而参与计划的家庭人均消费水平基本未变化，在危机时期，计划将参与家庭的人均消费至少提高了19％^[9]。

效果是明显的，但仍未成为拉美各国的普遍情况。在洪都拉斯，由于计划补贴金额仅占贫困家庭总消费金额的3.6％，计划没有提高家庭食品消费支出。除洪都拉斯之外，厄瓜多尔也出现类似情况。而在巴西，虽然贫困家庭拥有了更多的现金用来购买食品，但研究显示购买粮食、糖类以及肉类的支出增长更为明显，因此，增加在食品安全、均衡营养方面的辅导和知识普及是十分有必要的。

在非食品类商品消费方面，“机会计划”显示在购买儿童服装、鞋类以及交通支出、看病支出方面效果较好。在哥伦比亚，儿童服装及教育支出成为继食品消费支出之后的第二大支出增加项目。在巴西，卫生用品及个人护理用品的支出提高较明显。而在任何一个计划实施国家，都没有酒精类饮品或烟草产品消费增长的显示。

五、计划与减贫

参与计划的大部分家庭的经济收入都有了不同程度的增加，收到了较好的短期效果。拉美与加勒比经委会的研究表明，“有条件现金转移计划”所提供的现金补贴平均占贫困家庭人均收入的10.3％。然而，受补贴规模的限制，计划并没有明显减少贫困率，但现金补贴对缓解经济动荡带来的冲击起到了一定作用。比如，在尼加拉瓜，受咖啡价格剧跌的影响，虽然受益家庭的经济收入未有明显变化，但与未参与计划的家庭相比较，前者遭受的损失更小。另外，在减贫积极效果方面，由于计划将目标人群定义为赤贫人口，因此，计划在减少赤贫人口方面的成效更为突出，特别是在阿根廷、巴西、厄瓜多尔、牙买加以及墨西哥等计划覆盖面广、补贴金额大的国家。而在洪都拉斯等国，计划在减贫方面的效果并不明显，“家庭资金计划”只取得了0.02个百分点的成绩。在减小收入差距方面，“家庭救助计划”、“机会计划”以及“智利团结计划”的表现各不相同，在前两个计划中，计划表现不凡，巴西和墨西哥两个的基尼系数均下降了2.7个百分点，而在智利计划效果平平，仅取得了0.1个百分点的成绩。这种差异主要是由各国所发放的补贴额度在贫困家庭总收入中所占的比例不同造成的，在智利这一比例仅为0.01％^[10]。

六、计划与收入增加及就业机会

拉美各国开展的此项计划均显示在拉动就业，提高收入方面，计划的成效甚微，总体而言，并没有改变多数贫困人口在非正规部门就业的状况。在“智利团结计划”中，完成率最差的一项标准即为“当家庭中有一位成员获得正式工作并有稳定收入来源时，该家庭需退出计划救助”，此外女性就业也面临极大困难。巴西“家庭救助计划”的数据显示在正规部门就业的参与人口在该职位工作的期限一般不超过11个月。这种状况造成的原因不外乎两点，该系列计划本身的局限性以及参与计划人口个人需求、个人条件的较大差异性使得职能机构无法为他们提供有效的服务和信息。因此，在与就业挂钩方面，计划应将职业培训个性化，至少应有针对两种不同人群的培训：已有工作经验人群及新入职人群。对于前者来讲，他们的需求在于如何进一步提高他们的生产力、专业性，如何在职场上更具竞争力；而对于后者来讲，更大的问题是如何进行职业规划，如何进行职业选择。