公共政策创新（Innovation of Public Policy）作为公共政策中的一个“子系统”，一直存在于公共政策的生命周期之中。然而在公共政策学形成一门完善的学科之前，公共政策研究学界的视域多集中于公共政策运行过程中几个最主要而又明显的阶段：制定、执行、评估（监控）、终结等。在对公共政策的研究过程中，尽管有的公共政策研究学者曾对公共政策创新有所提及，但是并没有作为专门的论题深入研究下去。
1969年，美国公共政策学家沃克（Jack L．Walker）在《美国政治科学评论》上发表了一篇题为《创新在美国各州的推广》（The Diffusion of Inno-vations among the American States）的文章[1]。作者对林德布洛姆的“渐进决策模式”进行了评论，认为在公共政策领域，决策并不都是“渐进的”，而是存在创新的；并在此基础上对美国各州的公共政策创新和推广进行了研究。这也被认为是西方较早关注公共政策创新领域的研究。
沃克对公共政策创新研究的观点起初并未引起公共政策学界过多的关注，直到20世纪80年代，随着现代信息技术浪潮的冲击，加上政府改革市场化取向日益明显，公共政策创新在政府施政实践中才逐渐被接受和采纳，公共政策创新理论研究才得以全面深入地开展，并取得了不少丰硕的成果[2]。
为了节约行政成本、提高行政效率，减少公共政策在执行过程中的“走样”以及及时规避政策风险，公共政策部门（主要指政府）“将原先被证明无效的、僵化的旧的规则和组织体系加以扬弃，并逐步培育、发展出更有效率、充满活力的新的规则和组织体系。”[3]亦即进行公共政策创新。在西方国家，政策创新的研究主要围绕着三个重要的主题：一是信息技术的应用与政策创新；二是政府竞争与政策创新；三是市场化与政策创新。[4]
随着委托人（民众）对公共服务和公共产品提供的要求越来越高，使得代理人（政府）不得不思考如何以更佳的途径和更快捷的方式回应民众的需求，这就要求政府寻求合理的创新行政模式，如实行电子政府以降低政策创新交易成本（transaction cost），达到政策资源的合理配置；同时引导政府良性互动竞争，兼顾纵（中央与地方）横（地方与地方）发展，适时权力下放，以促进地方政府政策创新。
9．1．1 创新与公共政策创新
西方经济学家约瑟夫·熊彼特从经济发展的视角对创新做出了经典的定义，他认为创新是建立一种新的“生产函数”，也就是说，把一种从来没有过的关于生产要素和生产条件的“新组合”（新的商品、新的生产方法、新的市场以及新的组织）引入生产体系，这包括一切可以提高资源配置效率的创新和革新活动。[5]其要旨有：
（1）创新是生产要素进行新的组合，是生产函数的变动；
（2）创新就是利用和实现新的可能性；
（3）创新是打破旧传统，创造新传统；
（4）创新是处理不确定性的能力；
（5）创新是经济变动的根本因素。
熊彼特对创新的定义限于经济学的范畴，其意蕴就是企业创新，是企业内部的生产变革活动，是企业家依靠个人素质主导的创新，因此他把创新作为影响经济变动与周期的内生变量。熊彼特建立的创新范式，在今天仍然支配着创新经济学，并且为经济学提供了一种新的模型，同时对创新哲学也有启发作用[6]。
社会学家沃尔夫冈·查普夫以社会学的视角从创新的社会结果对创新进行了分析。认为创新是“达到目标的新途径，特别是那些改变社会变迁方向的新的组织形式、新的控制方法和新的生活方式，它们能比以往的实践更好地解决问题，因此值得模仿，值得制度化。”[7]
熊彼特和查普夫对于创新概念的阐述无疑对于界定公共政策创新具有重要启示。在通常的用法中，当人们说起创新时，他们通常指称引入新的东西。在研究政策创新的文献中，主流做法是把一项创新定义为这个项目对采纳它的政府来说是“新”的。因此，一个政府司法部门的创新可能通过采纳许多别的司法部门很多年以前所创制的一个项目。通过廓清创新的定义，研究政策创新的学者不会选择研究政策发明[8]（policy invention），即构建原创的政策理念的过程[9]。通过辨析政策发明与政策创新之间的区别，能够加深我们对公共政策创新内涵的理解。
作为社会创新之一的公共政策创新是基于旧政策老化失效的情况下，寻求新的政策组合方式，选择成本小、收效快的组合路径，探索良性的政策替代方案，从而摆脱政策困境，使适应相关制度环境的、新型的公共政策回到常态社会当中来[10]，以便有效地促进公共问题的解决和降低公共政策执行中的机会成本。由此，公共政策创新的内涵有：
（1）公共政策创新的动机是政策主体（政府）为了适应现实环境的变化，面对旧有政策的低效率（无效率），对公众（选民）的有效回应。美国公共政策学家沃克论证说，为了扩大选民的支持，参加竞争性选举的政治家特别可能采纳新项目。这个假设中隐含的观点是新项目受到公众欢迎；如果是不受欢迎的项目（如开征新税种），选举性竞争可能降低政治家支持此项目的可能性。这与政治家的两个对自身选举安全的偏好有关：当他们感觉越不安全时，他们越可能采纳受选民欢迎的新政策，他们越不可能采纳不受广泛欢迎的或者至少被认为和部分选民相冲突的新政策。
除此之外，政治家的选举安全水平也会随着距离下一次选举时间的长短而变化，由于上述类似原因，距离下一次范围的选举时间越近，则一个州采纳新的流行项目的可能性就越大，而采纳一项不流行的项目或者高度争议的新政策的可能性就很小。[11]
（2）公共政策创新的目标是追求、实现、维持和保障公共利益（publicinterest），从而最大限度地发挥政策收益。任何一项政策创新，如果不符合大多数人的利益和意志，就得不到大多数人的支持，也就失去了政策创新必需的政治资源，自然也就失去了政治上的合法性。因此，大多数人的利益（公共利益）是政策创新的目标和前提，不管是谁的政策，不论是何种政策，公共利益都是政策创新的最初出发点和最终目的。正是因为对公共利益的追求、实现、维护和保障，公共政策才能形成个人偏好和集体选择的制度安排，政策创新才能够获得相当的权力支持和民意支撑，创新出来的政策也才能够成为公共的、好的政策。[12]
（3）在公共政策过程中，公共政策创新的实施具有不确定性，即公共政策创新在政策过程的各个环节都有可能发生。公共政策的运行表现为一个连续的政治系统的“输入—转换—输出”的过程，它是由若干相对独立又以一定方式相互联结的多系统构成，包括：公共政策制定、执行、评估、调整、终结和监督等环节。公共政策创新既可能发生在政策过程的所有环节，又可能发生在某一个环节中。比如，在政策制定环节就有多种不同的创新路径选择，如政策问题的建构创新、决策体制创新和政策制定程序创新等，每种创新路径都会带来不同的政策方案，当政策方案效益明显优于原有方案时，政策创新随之产生。其他环节的政策创新同样如此。在政策过程中政策制定和政策执行环节的创新处于核心地位，它们的创新直接决定了政策方案和政策行动的创新。[13]
（4）公共政策创新是正向的、强制性的政策变迁，是有成本的活动。从新制度经济学的视角来看，公共政策创新是以政府为主导型的强制性制度变迁。成本收益分析是评价公共政策创新效果的第一对要素。其成本主要由这几部分构成：设计、制定和组织实施新政策的费用；清除既存政策的费用；消除变革阻力的费用；政策创新的机会成本。[14]
9．1．2 制度变迁、政策变迁与公共政策创新
1．制度变迁与制度创新
道格拉斯·C．诺斯在《经济史中的结构与变迁》一书中指出，“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立构成了一个社会，或确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系”[15]。“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范。它旨在约束追求主体福利或效用最大化的个人利益。”[16]诺斯在他的另一部著作《制度、制度变迁与经济绩效》中，对“制度”是这样进行诠释的：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束（道德的约束、禁忌、传统和行为准则）和正式的法规（宪法、法令、产权）组成”。[17]制度实质上就是个人或社会对有关的某些关系或某些作用的一般思想习惯……人们是生活在制度——也就是说，思想习惯指导下的，而这些制度是早期遗留下来的。如果再找出一种普遍的原则，运用于一切所谓的“制度”的行为，我们可以把制度解释为集体行动控制个人行为。
制度减少着协调人类活动的成本，是社会交往和社会发展的规则，它凭借自身具有的约束机制、信息机制、激励机制，调节冲突，强化合作，规范人的行为，确立起人们相互间的社会关系，从而构成人的活动或发展的现实空间，形成社会整体合力和对结果来说具有决定意义的生产方式、生活方式、思维方式，进而影响社会发展。
但制度本身也是有局限性的，它存在着单一性和行为多样性、规定性与选择性、稳定性与变化性等三个矛盾。正是制度自身的矛盾和局限性，才构成了制度变迁的动因。[18]由于人们的有限理性和资源的稀缺性，制度的供给是有限的、稀缺的。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新的制度的需求，以实现预期增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度的变迁。我国学者卢现祥关于制度变迁的论述对于我们理解制度变迁的内涵大有裨益，他认为：
制度变迁是制度的替代、转换与交易过程。作为一种“公共物品”，制度同其他物品一样，其替代、转换与交易活动也都存在着种种技术的和社会的约束条件。制度变迁可以被理解为一种效益更高的制度（即所谓“目标模式”）对另一种制度（即所谓“起点模式”）的替代过程。在这个过程中，实际制度需求的约束条件是制度的边际替代成本（即机会成本）。
制度变迁还可以被理解为对一种更有效益的制度的产生过程。在这个过程中，实际制度供给的约束条件是制度的边际转换成本。微观经济学理论表明，由于边际收益递减，生产最优规模的约束条件是边际转换成本等于边际收益。类似地，实际制度供给的约束条件是制度的边际转换成本等于制度的边际收益。[19]
制度变迁可分为诱致性制度变迁（induced institution change）和强制性制度变迁（imposed institution change）。诱致性制度变迁是指现行制度安排的更替或创新，或者是新制度安排的创造，是由个人或团体在追求制度外利润时自我实施的。其主要特点在于自发性。依靠人们对新的制度安排的一致同意和自觉遵守，而不是依靠强制力量使他人无条件地服从。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实现。诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会引起。而强制性制度变迁可以纯粹因在不同选民集团之间对现有收入进行再分配而发生。虽然在自发的制度安排、尤其是正式的制度安排变迁中，往往也需要用政府的行动来促进变迁过程。[20]
在制度学派的文献中，制度变迁通常被视为制度创新、制度发展的同义语，用以表达制度创立、变更及随着时间变化的动态过程。林毅夫就特别说明了这种制度变迁与制度创新的一致性。他认为现有制度的修正同时也是一种创新活动，新制度的采纳也必须随着旧制度的变化而变化。[21]制度安排之所以会被创新，是由于许多外在变化促成了利润的形成，但是，又由于市场失灵、政府失灵以及政治压力等原因，这些潜在的外部利润无法在现有的制度安排结构内实现，因而在原有制度安排下的某些人为了获取潜在的利润，就会率先克服这些障碍，从而导致了一种新的制度安排的形成。
然而，制度变迁与制度创新虽然在内容上有其相近的一面，但他们终归分属不同的理论层次。制度变迁是经济学、社会学意义上的概念，而制度创新则是哲学意义上的概念。制度创新既是一个经济学范畴，也是一个社会关系范畴，既包括经济领域或企业部门的创新，也包括整个社会各具体领域（如公共政策领域）和各团体的制度创新。从实际情况看，制度变迁只涉及制度本身的变化，至于这种变化是否具有合理性，则不得而知了。一旦涉及制度变化的合理与否，实际上则进入了哲学领域，因为对这些问题的回答直接涉及“评价”、“意义”等价值关系。因此，制度变迁本身还不能称作制度创新，而制度变迁的合理性则属于制度创新。[22]
2．制度变迁与政策变迁[23]
制度变迁属于社会变迁的一个范畴。社会变迁是一个广义的概念，凡社会制度（包括社会的根本制度和各种具体制度）、社会结构、社会组织、社会人口、社会规范、哲学宗教、文学艺术、风俗习惯等一切社会现象的突发的、急剧的变化或演进的、缓慢的变化都可叫作社会变迁。[24]由于社会变迁不同程度地影响到社会系统的平衡，所以必然会对公共政策造成冲击。公共政策必须随着社会变迁而不断地调整其政策目标与内容、执行方式和手段，使之能跟上形势变化与发展的脚步，社会变迁基本上表现为制度变迁，因为人类社会有史以来都是通过自发秩序和人为规则不断演进的。从宏观上来讲，制度变迁既包括正式制度的变迁，也包括非正式制度的变迁。非正式制度变迁表现和反映的是习惯、观念、价值、文化、道德等方面的变迁，正式制度变迁所表征和反映的则是法律、政策、合同、产权等方面的变迁。而在一般语境中，制度变迁基本上指的是正式制度的演化。在社会进步和时代变革当中，正式制度变迁又以政策变迁为甚。因此，在一定意义上说，制度变迁基本表现为公共政策变迁。[25]
公共政策具有公共产品的性质，由于制度安排给人的行为界定了一个空间，因此在一定的空间内公共政策具有非竞争性和非排他性的特点。作为公共产品的公共政策是无形的，这种无形的社会资源是人类发展中认知的积累，是人类社会经验的总结。因此，政策变迁符合事物运动发展的客观规律，也是社会进步的应然选择。政策变迁虽然没有固定的路径可循，但是其动力主要来源于政策需求和政策供给的矛盾运动，它一般沿着失衡→需求→供给→均衡的逻辑进行演绎（见图9-1）。[26]
图9-1 政策变迁的演进机制
资料来源：陈潭：《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》，南京大学出版社2007年版，第34页。
在政策变迁的逻辑演绎模型中，以政策问题的认定为逻辑起点，期间经过政策创新主体的积极行动（政策决策），输出新政策（政策供给），最终达到政策均衡。政策均衡一般能在长时期内得到保持，这种政策均衡的不被打破也正是政策具有稳定性特征的主要原因。
公共政策变迁是制度变迁的一个主要的形式，是政策需求和政策供给的矛盾运动使然，它有着与经济学家所研究的制度变迁一样的发生机理。公共政策变迁从方式上来看，包括目标变迁、功能变迁、内容变迁、路径变迁、环境变迁等。从变迁的范围来看，可以是一个方面的变迁，也可以是一个整体的变迁。从变迁的烈度来看，可以分为激进型（爆裂式）政策变迁和渐进型（和平型）政策变迁。从变迁的模式来看，政策变迁作为一种制度变迁可以分为强制性政策变迁和诱致性政策变迁。[27]
3．政策变迁与政策创新
公共政策是根据现实的特定条件和公共问题的存在而制定的，制定之后只要达到政策均衡，政策的内容一般相对稳定下来，然而客观事物是不断变化的，人们对客观事物的认识也是不断深化的，因此，作为主观范畴的公共政策在其运行过程中会与已经发生变化的客观实际出现差距和矛盾。这就要求公共政策主体根据现实需要，对现行政策不断地改革与创新，以增强公共政策的生命力，从而达到满足公众利益诉求的目的。
公共政策的本质是个人偏好与集体选择的制度安排，公共政策本身是人类文明进步的制度产品和政治产品。而公共政策变迁则是一项复杂的系统工程，公共政策变迁的动因主要有：
（1）政策环境的改变。政策环境并非一成不变的，它受到社会环境、制度环境以及公共政策内部环境等影响而发生变化，无论是在对公共问题的认定还是在公共政策制定、执行、评估等阶段，都受到政策环境改变的影响，从而一定程度上导致政策的变迁。
（2）政策主体（政府）的个人偏好。公共政策与政府机构的关系十分紧密。严格来讲，一项政策只有由某些政府机构采纳、贯彻和实施之后，才能成其为公共政策。政府垄断了社会中的强制力量——只有政府才能合法囚禁违反政策的人，其他团体和组织可以使用的制裁手段则比较有限。准确地讲，政府有能力支配公民的忠诚度，实施统治全社会的政策，垄断合法的暴力，使个人和团体在实施过程中将政府的偏好注入政策之中。[28]
（3）公共政策失灵。公共政策在为公众提供公共物品和公共服务时，由于信息不对称、机会成本的增加以及政府官员的寻租等因素的影响，从而无法使政策资源配置效率达到最佳。
（4）公共政策执行的无效率。政府干预的公共政策能否达成预期目标，不仅取决于政策设计，亦取决于政策执行。但是在实际中，由于各种因素的存在导致公共政策不能达到预期目标，进而导致政府的无效率。[29]公共政策执行的无效率导致公共政策的结果与目标偏离，从而引起政策变迁。
政策变迁是制度变迁的正式而又主要的形式，而政策创新是政策变迁过程的一个方面和环节。在一般常用语境中，我们常常把政策变迁等同于政策创新，可见政策创新在政策变迁理论中的重要地位。实际上，政策变迁和创新具有不同的含义，它们两者之间的关系是一种包含与被包含的关系。[30]（见图9-2）
图9-2 制度变迁、政策变迁与政策创新逻辑关系图
当然，制度变迁、政策变迁和政策创新三者之间远不仅仅是包含与被包含的关系，包含与被包含关系只是基于它们逻辑关系中内涵与外延的考量。从这个视角来看，制度变迁所包含的范围最大，政策变迁次之，再次是政策创新。由于制度是管束人们行为的一系列规则，这些规则涉及社会、政治及经济行为，如政治制度、法律制度、经济制度、婚姻制度等，制度变迁所包含的也就是所有公共规则的变迁；而公共政策是制度的一种更为具体的表现形式，政策变迁也就自然而然的属于制度变迁的范式之一；政策创新是为了有效应对由于政策设计缺陷所带来的负面效应以及政策执行后的派生问题，规避政策失效所进行的具体行政行为，因此，政策创新是政策变迁链条中的一环。
9．1．3 公共政策创新的价值取向
1．满足公众正当的利益诉求
政策变迁的目的是在新政策设立以后能够提供社会公众以更简洁、更清晰的自主选择与发展路径，创造一种更公平、更自由的社会制度环境。[31]而作为政策变迁链条中的重要一环，政策创新的目的同样是最大限度地满足大多数公众正当的利益诉求，这种利益诉求的实现与公共政策服务性原则是相一致的，这也是政策创新的主要目标之一。
首先，在政策创新初期要充分了解公众意愿，把实现公众利益、维护公众权利作为基本的前提。在社会发展的进程中，任何制度都是公众利益及其利益选择的结果（公众不仅强调个人），作为制度安排之一的公共政策也不例外。美国政治学家戴维·伊斯顿（D．Easton）认为，公共政策就是对全社会的价值作权威的分配。这里的价值是广义上的，它暗含着一个基本的政治学假设，即利益及利益关系是人类社会活动的基础，政府的基本职能就是对利益进行社会性的权威分配，并从公共政策这一表现形式中体现出来。因此，公共政策创新应该充分考虑公众的利益诉求。一项公共政策即使在形式上多么的完美，但是如果不能反映公众利益诉求的话，就是失败的。
其次，要正确处理各种利益矛盾，注重“效率优先、兼顾公平”。随着政策环境的变化，各个层面的利益相关者都会强烈地对政策环境做出相应的反应，旧有政策的既得利益者会想方设法维护原有政策不被改变，而大多数公众要求改变老化无效的旧政策，于是就会产生各种利益矛盾甚至冲突。这就需要政策创新主体分析各方面的利益需求，积极对复杂的利益关系进行平衡，因势利导地处理好矛盾和冲突。除此之外，还应注重“效率优先、兼顾公平”，不但把政策效率纳入为衡量公共政策优劣的一个重要标准，而且充分考虑各方利益，做到公平、公正。
再次，要加大公众参与力度，广泛吸收公众对旧有政策的意见，听取公众的建议。公众不但是公共政策创新的客体，而且也是公共政策创新的主体，因此公众的参与是必不可少的。在公共政策创新的过程中应该广泛听取公众对旧有政策的意见以及对新政策的建议，不断提高政策创新的民主化、科学化水平。
2．提高公共政策创新能力
公共政策创新能力是指公共政策创新主体综合运用所拥有或控制的政策资源对政策要素进行重新组合，以实现对旧有政策替代、转化和完善所具备的主观条件。它直接影响政策创新活动速度的快慢、质量的高低和效果的优劣。[32]公共政策创新能力由政策创新意识、政策创新思维以及政策创新技能三大要素构成。政策创新意识是公共政策创新的前提和基础，要具备良好的创新意识就要对政策环境有敏锐的观察力，只有善于在多变的政策环境中总结公共政策运行的效果，才能及时地发现问题，才会产生对旧有政策进行创新的意图。正是有了强烈的创新意识的引导，公共政策创新主体才可能产生强烈的创新动机，树立创新目标，充分发挥创新潜力和聪明才智，释放创新激情。
创新思维作为一种辩证思维，它是一个反映事物本质属性和内、外在有机联系，以新颖、独特的方法解决问题的思维过程。创新思维是具有新颖的广义模式的一种可以物化的高级思想和心理活动，它常常运用于人们的创新性活动过程之中。要提高公共政策的创新能力，创新思维必不可少，公共政策主体应该把握好创新思维的特点，合理运用灵感、直觉、顿悟等非逻辑思维形式，同中求异、推陈出新。
要提高公共政策创新能力，除了具备良好的创新意识和清晰缜密的创新思维外，还要拥有高超的创新技能。这些技能包括：回应公众需求的能力、预测和处置危机的能力、吸纳和整合政策资源的能力、把握政策创新时机的能力、收集反馈信息的能力、组织学习的能力等。
总之，公共政策创新能力的提高，是一项涉及各个政策构成要素的系统工程。这就要求政策创新主体不断解放思想、拓宽思维，主动积累实践经验，善于创造契机，捕捉灵感，提高创新技能，为公共政策创新打下良好基础。
3．建立有效机制促进政策创新
在任何一个系统中，机制都起着基础性的、根本的作用。在理想状态下，有了良好的机制，甚至可以使一个社会系统接近于一个自适应系统——在外部条件发生不确定变化时，能自动地迅速作出反应，调整原定的策略和措施，实现优化目标。公共政策创新的发生、扩散和发展，既是政策相关行为主体一系列活动的结果，同时也是各种客观环境或条件作用的产物。[33]要保障政策创新过程顺利进行，需要建立一系列合理有效的机制。主要包括：平衡机制、激励机制、应急机制、监督机制、评价反馈机制等。（见图9-3）
图9-3 政策创新的机制支撑架构
在这里，政策创新是一个因变量，平衡机制、激励机制、应急机制、监督机制、评价反馈机制等是影响政策创新的自变量。平衡机制的作用主要是整合各种政策资源，维护政策系统中政策供给和政策需求的平衡，使政策具有稳定性；激励机制主要是针对政策创新主体和客体而言的。美国心理学家詹姆斯（William James）在对激励问题进行了专题性研究后提出，如果没有激励，一个人的能力仅能发挥20%～30%，如果加以激励，则可发挥到80%～90%。因此，在公共政策创新时期建立激励机制能够最大限度地发挥政策创新主体的主观能动性和创造力，促进公共政策创新目标的实现；由于政策环境的不断变化，公共政策创新并不一定是一帆风顺的，甚至在政策创新的过程中会出现某些偏差，这就需要应急机制来给予解决，应急机制的作用主要是处理那些紧急情况下出现的政策问题，使问题解决在萌芽状态；监督机制是通过监督力量保障政策创新按照科学、公正、透明的轨道正常地运行，按照时间顺序可分为政策创新前监督、政策创新中监督和政策创新后监督，按照监督主体的不同，可划分为内部监督和外部监督，按照性质不同可分为法律监督、行政监督和社会监督等；评价反馈机制主要是在政策创新以后，通过对新政策运行情况的观察，不断搜集信息，对新政策进行评价和总结。
当然，在公共政策创新过程中，这些机制的建立和运作并不是孤立的，它们之间必须互相呼应、相互补充，这样整合起来才能发挥作用，最终达到良好的政策效果。
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