5．3 公共政策决策的方法
詹姆斯·安德森在《公共决策》一书中将政策科学的研究概括为5种理论，即政治系统理论、团体理论、精英理论、功能过程理论、制度化理论。[16]托马斯·R．戴伊提出了8种决策模型[17]，即制度主义、过程理论、理性主义、渐进主义、团体理论、精英理论、公共选择理论和博弈理论。韩国学者吴锡泓等人提出了10种政策决定模型，即阿里森的决策本质理论、琼斯的官僚制决策规则理论、斯坦布鲁纳的决策控制论、德洛尔的最佳决策模型、艾齐奥尼的混合决策模型理论、福里斯特的有限合理性模型、奥尔森的集合行动理论、巴拉兹的权力两面性理论、荣蒂尼利的公共计划与政策战略理论以及凯尔曼的决策过程评价标准。[18]下文主要以托马斯·R．戴伊的观点为依据并结合相关论述进行了12种决策模型分析，并在此基础上探讨了决策模型的本质以及有效性问题。
5．3．1 公共决策模型概览
1．理性决策模型（rational model of decision-making）
该模型可分为三种类型：完全理性决策模型、有限理性决策模型以及公共选择模型（由于其新近发展并具有广泛影响力，后面专门探讨）。
（1）完全理性决策模型（pure rational model of decision-making）。该决策模型是以亚当·斯密的古典经济学理论为基础，经边沁、密尔等功利主义者发展，以及现代管理科学家概括总结出来的一种管理决策理论，其代表是在建立组织行为与公共管理科学的尝试中古力克和厄威尔所发展的“最好决策模型”。理性决策论模型的理论假设前提是决策者为“经济人”，即他们会以最小的成本去获取最大的利益和最佳的活动效果。理性决策的特征是决策者能够搜集一切决策所需的资料，获得一切决策所需的资源，通过思考能够排列出所有可能的行动方案，并选出最佳的方案。理性决策模型认为，政策即社会效益的最大化。一项理性的政策是那种能够赢得社会效益最大化的政策，即政府决策应放弃成本大于收益的政策选择（参见图5-1）。[19]
图5-1 完全理性决策模型
资料来源：Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（10thed．），中国人民大学出版社2004年版（英文版），第18页。
要做出最优政策选择，完全理性模型要求决策者应具备如下条件：第一，知悉社会的价值偏好及人们的价值侧重；第二，知道所有可供选择的政策备选方案；第三，明确所有政策备选方案的后果；第四，计算出每一备选方案的收益与成本比值；第五，挑选出最有效率的政策备选方案。[20]
可见，绝对理性决策模式的限定条件是非常苛刻的，即在决策过程中必须把决策行为视为具有一致价值判断的整体行为而非群体行为；决策者具有绝对理性，具有完备的知识和信息，能穷尽备选方案并预测所有结果；决策目标单一、明确和绝对；决策者在决策过程中具备一以贯之的价值偏好；决策过程中不考虑时间和其他政策资源的消耗。这些近乎完备的条件则成为完全理性决策模型缺陷的主要方面。
（2）有限理性决策模型（bounded rational model of decision-making）。完全理性决策模型所设想的最大问题解决能力和最小代价花费的观点过于理想化，遭到以西蒙为代表的学者的批评。西蒙认为，完全理性决策模型的假设在现实中很难实现或者存在约束条件，实际的决策行为总是以各种方式偏离这一决策模型。所谓“有限理性决策模型”，即决策者得到有限的决策资源和决策信息，然后进行对策搜索，对搜索出的每一对策方案进行比较，找出满意对策，然后停止搜索，输出满意的对策。如果找不到满意对策，则降低满意标准，重新进行对策搜索，直到形成满意对策（参见图5-2）。该模型认为，决策选择应该以“令人满意的”准则取代“最优化”准则，其特点体现在四个方面[21]：一是决策期盼或标准：由选择一个价值最大化的决策方案向寻找一个令人满意的或足够好的方案转变；二是决策方案：决策过程中并不寻找所有可能方案，而是找到一个“令人满意的”方案则止；三是决策理性：批判完全理性的设想，求诸符合现实的有限理性；四是决策方法：决策中更多采取经验决策方法，但重要的备选方案及其后果可能受到忽视。
图5-2 有限理性决策模型
我们知道，政策制定过程是一个利益和目标经常相互冲突的个人之间的互动过程。但是，有限理性决策模型在分析这样一个复杂的集体行动过程时，却倾向于仅仅为决策者提供决策规则，这构成该决策模型的主要缺陷，对此缺陷的批判也就成为新决策模型的生长点。
2．渐进决策模型（incremental model of decision-making）
渐进决策的主要倡导者是查尔斯·林德布洛姆，他在批判理性决策模型的基础上提出“连续有限比较”决策方法，即决策者的决策是从现行政策出发，对政策进行渐进的调整；在人类智慧能力有限的前提下，通过社会互动、调适来作出决策是可行的；“决策者是在一系列相似的方案之间进行抉择的，一个政策只针对一个问题；政策是通过不断的尝试、调整、再尝试、再调整而实现变迁的”，因此公共决策就是在以自我利益为主的决策者之间谈判与妥协的政治过程。林氏认为，理性决策只是一种“虚幻的理想”，它在实际的决策活动中不可避免会遭遇8个方面的困境[22]，即：第一，人类解决问题的能力是有限的；第二，决策所需的信息是不充分的；第三，决策分析成本高昂；第四，难以形成令人满意的决策评估方法；第五，决策中的事实和价值这两个要素之间关系密切，难以区分；第六，决策所涉及的有关变量所构成的变量系统的开放性程度；第七，分析者所需要的分析步骤的策略次序难以确定；第八，政策问题实际上是以多种多样的形式表现出来的。这些理性决策“犯难”的问题，却恰恰是渐进决策能够有所作为的地方（参见表5-5）。林德布洛姆等人提出了“断续渐进主义策略”、“党派相互调试”（包括适应性调试和支配性调试）以及后来强调意识形态决策活动中的突出作用等，完善了渐进决策模型的理论阐述。
表5-5 决策的理性模式与渐进模式比较
资料来源：英罗德·黑格、马丁·哈罗普：《比较政府与政治导论》，张小劲等译，中国人民大学出版社2007年版，第443页。
与理性决策比较起来，渐进决策模型（参见图5-3）具有如下优势：一是降低了决策活动的复杂性：渐进决策并不考虑所有的决策方案，只考虑那些与现行政策具有微小差异的决策方案，也不去权衡比较决策的全部后果，还有不期望区分事实和价值，同时对价值与事实、手段与目的进行分析；二是降低了决策成本耗费；三是较具体政策方案之实现目标基础上的决策政策更具有可行性；四是渐进的政策变迁能够避免重大的政策失误。可见，渐进决策模型既是对实际决策如何作出的恰当描述，也是有关决策应该如何作出的一种理论模型。
图5-3 渐进决策模型
但是，正如林德布洛姆自己所意识到的那样，渐进政策制定所处理的是既有问题而不是避免将来发生的问题，因而它在政治上是安全的而不具有冒险精神，公共政策变成补救性措施而非创新性方案。因此，渐进决策模式不足以对复杂问题作出必要的反应，诸如对于全球性环境保护、生态灾难等，这些都表明了该决策模式的明显不足。
3．混合扫描模型（mixed-scanning model of decision-making）
混合扫描模型是由阿米泰·埃茨奥尼（Amitai Etzioni）提出来的，它旨在通过结合理性模型与渐进模型的成分来消除两者的缺陷。该模型的核心观点是，由于决策的范围和影响是多种多样的，所以决策的本质便要求不同的政策过程。混合模型的战略主要包括战略性阶段、战略执行以前阶段、政策执行阶段和设定财政和时间的分配规则等。[23]混合扫描模型认为，最合适的决策包含迅速地寻找选择的方法（“扫描”），然后通过详细的探索找到最有希望的选择。[24]这种做法的创新要超过渐进模型，而又不会造成理性模型强加的不现实要求。因而，该模型既是作为一种处理性决策模型，又是一种描述性的决策模型；[25]混合扫描模型建立在对基本决定和增量决定或微小决定进行区分的基础上。譬如，宣战、启动空间项目等基本决定，渐进主义者虽有认识但并没有引起足够的重视。但是，基本决定确定基本的方向，并为增量决定提供指导原则，是重要的决定。混合扫描因为使一系列备选方案得到分析因而是达成基本决定的恰当方法。此外，混合扫描使得决策者对决策领域进行广泛考察，不会像理性决策那样使决策者沉溺于对备选方案的细致分析，因而可以使长期性的决策方案得到关注并达成基本决定。
混合扫描模型又称为“垃圾桶模型”。马奇和奥尔森更为直接，认为政策产生的方式就如同垃圾在一个“垃圾桶”中不断积累一样。[26]他们提出，其他的模型事先假定已知决策的意愿程度、问题的理解程度，并认为主题之间的关系具有可预测性，然而真实的决策绝非如此，其他的决策模型过多地呈现出工具主义的特征。决策过程是一个很不明确、难以预测的过程，它仅与寻求达到目标的方法有一丝关系，做出决策的机会仅存在于如下情形之中：“一个被参与者倾倒各种各样问题及其解决方法的垃圾桶，每个桶里所装的混合垃圾是什么部分地取决于桶上贴的标签；同时也取决于正在产生的垃圾种类、取决于现有的各种桶的混合情况，以及现场收集和清楚垃圾的速度。”[27]可见，对于决策者而言，决策结果往往是未知的，就像一种随机关系。安德森就指出，就连与古巴导弹危机有关的这一重大决策，美国政府也不过是依据讨论过程中各种主张进行简单的是非判断而做出的。
如果说埃茨奥尼的混合扫描模型很大程度上停留在理性模型和渐进主义批判者建立的框架之中的话，那么马奇等人的垃圾桶模型则更甚，它甚至否认了渐进主义提供的有限理性，提出决策过程内在地缺乏理性。或许混合扫描模型或垃圾桶模型是对现实情况的一种夸张，或许又相当准确地描述了组织是如何决策的。我们认为，混合扫描模型的主要存在意义是打破了理性主义与渐进主义争论的僵局，在制度框架下引入了一些不同的决策研究思路。
4．子系统模型（sub-system model of decision-making）
子系统模型的创议者是约翰·福里斯特，以及迈克尔·豪利特、M．拉米什。该模型认为，对管理者来说，“怎样做才算是理性的”取决于他们的工作环境，即决策类型和决策者所作决策的种类因议题和制度背景的差异而不同，政策合理性只有在具体的政治和组织环境中才能得到判断。[28]福里斯特提出，要对决策参数进行具体地分析（参见表5-6），参数不同就会出现不同的决策类型，包括最佳、满意、搜寻、谈判和组织性的决策。比如，理性决策的产生就必须同时具备以下条件：限制参与者的人数、决策的组织环境必须简单、问题必须清楚、信息尽可能完全以及绝不能仓促决策。当限制来自认知方面时，满意的决策类型就可能出现；当问题不清楚时便可能产生搜寻式决策；当多个行为者在缺少信息和时间条件下处理一个问题时可能发生谈判决策；包含多个环境和行为者、同时存在时间和信息资源的问题，便可能是组织性的决策。
表5-6 决策的参数
资料来源：John Forester．Bounded Rationality and the Politics of Muddling Through．Public Adminstration Review，1984，44（1）：26．
在福里斯特的基础上，豪利特和拉米什提出了对上述决策类型的改进。这种变化体现在两个方面：一是对“行为者”和“环境”的研究通过聚焦政策系统来完成；二是“问题”、“信息”和“时间”资源概念可被视作与决策者受限制的种类。因而，决策活动中最为重要的变量便汇集成为两个方面：处理问题的政策子系统的复杂程度；它所面临限制的严格程度。在政策子系统的复杂程度和限制条件的严格程度同时约束下，可以采取的决策类型有4种（参见表5-7）。[29]
表5-7基本决策模型
资料来源：［加］迈克尔·豪利特、［澳］M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店2006年版，第256页。
具体说来，这些类型是：第一，渐进调整型决策：即高政策子系统复杂性与对决策者有严格约束时的情形，此种状况下，很少会期待大范围、高风险的决策。第二，理性探求型决策：即政策子系统简单、限制条件少的时候，可能会进行更加正统的理性探求，以期产生新的、可能的重大变革。第三，最优化型决策：当子系统复杂同时限制条件较少时的决策状况。第四，满意型决策：当对决策者限制很严格，但政策子系统简单时便可能产生的决策类型。
5．制度决策模型（institutional model of decision-making）
制度决策模型将政策看作政府机构或体制的产出。它“关心的是正式的、显而易见的政府构建，把公共政策视为认同法令和程序的良性组成部分”[30]。这是因为，政治活动通常围绕诸如国会、总统、法院、官僚机构、州和市政府等政府机构展开，政策就是被这些体制或机构所制定、贯彻和执行的。例如，美国的政策制定便具有典型的制度决策模式的特征（参见图5-4）。
图5-4 制度决策模型：美国的联邦主义
资料来源：Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（10thed．），中国人民大学出版社2004年版（英文版），第14页。
政府机构赋予公共政策三方面的显著特征[31]：一是合法性。公共政策的合法性来源于合法政府依据法定程序所进行的权威性制定。公共政策也通常被看作是要求公众给以忠诚的法律义务，尽管社会中存在多种规则约束和权威，但只有政府制定的政策才包含必须遵循的法律义务。二是普遍性。只有政府政策才能触及社会的各个角落，而其他组织和团体的决定则只能施行于有限的群体之间。三是强制性。政府垄断社会标准，它可以合法地惩罚政策违反者。这些方面正是公共政策区别于其他社会团体或组织的规章制度或个人决策等“私决”的根本之处。制度决策模型关注的中心问题是政府制度、结构或体制与公共政策内容之间的关联。[32]制度或体制是个人或组织的结构化行为方式，或曰制度是人们行为的规范化模式，它对政策过程及政策内容会产生重要影响，而这些组织结构和制度安排所产生的政策影响并不是中立的，它明显地存在对价值偏好的排序和侧重，因而政策结果会有利于部分人，而不利于另一部分人。
6．过程决策模型（process model of decision-making）
过程决策模型又称为政策生命周期理论，它试图通过阶段性的描述，对政策进行程式化的分析。过程决策模型认为，可以把政策过程视为一系列的政治行动或政治行为，即问题界定、议程设定、政策形成、政策合法化、政策执行以及政策评估等。过程决策模型是行为主义政治学观点在公共政策研究上的反映。这种行为主义的决策研究，着眼于对选举者、利益集团、立法者、总统、官僚机构、法院及其他政治角色的行为描述，试图发现一个统一的行为模式，以此揭示各种政治活动与政策的关系以及政策过程与政策内容的关系。[33]因此，有必要对政策过程的诸阶段给予关注：第一，问题界定：通过向政府行为提出要求来确定政策问题；第二，议程设定：聚焦大众传媒和公共官员关于对特定公共问题的关注，来决定哪些问题应该被纳入决策范围；第三，政策形成：通过利益集团、政府官员、议会委员会和思想库所提出的政策建议来发展政策方案；第四，政策合法化：通过国会、总统和法院等机构的政治活动使政策得到选择和通过；第五，政策执行：通过组织化的官僚机构、配备公共资源以及行政机构的活动来贯彻执行政策；第六，政策评估：通过政府机构自身和政府外咨询者、舆论和公众来评价政策。
当然，对于政策过程活动的侧重不同，就会有不同的政策阶段划分，例如拉斯维尔功能过程论所提出的政策活动包括情报、建议、规定、行使、运用、评价和终止7个环节。[34]结合威廉·N．邓恩的观点（参见表5-8）[35]，可以对过程决策模型有更直观的认识。
过程决策模型告诉我们：第一，政策制定的方式对政策内容具有重要影响；第二，社会、经济和技术等因素对决策者的限制会对政策内容产生不容忽视的重大影响；第三，政策制定不是单一的瞬间活动，而是系列政治活动的结果。显然，过程决策模型对于研究政策问题具有鲜明的优势，因而它在政策分析的探讨中得到广泛的应用。
表5-8 政策制定中的阶段
资料来源：［美］威廉·N．邓恩：《公共政策分析导论》，谢明等译，中国人民大学出版社2002年版，第14页。
7．集团决策模型（group model of decision-making）
集团决策模型由戴维·B．杜鲁门在《政府过程》中提出。集团决策模型的核心观点是将所有重大的政治活动都描述为利益集团及政治组织之间的相互争斗，政策制定被视为一种处理来自各自利益集团压力的活动，政策则是这些利益集团之间的相互斗争、相互作用以及彼此协商、约定和妥协的产物。[36]该模型以集团理论[37]为基础，而集团理论是多元主义的理论基础，在西方政治学中具有突出的地位和影响。
集团决策模型（参见图5-5）的要点包括：第一，利益集团：具有共同态度的团体向社会中的其他团体提出主张，旨在建立、维持与增进共同体利益。第二，利益要求：具有共同利益的个人会正式或非正式地结合成某团体，以便向政府提出各自的需求。第三，政治性集团：当利益共同体向政府任何机关提出利益主张时，它们便成为政治性的团体。第四，集团地位及影响力：个人在政治上如想占据重要地位，就必须代表集团利益而行为，因此集团便成为个人与政府间的重要桥梁。而集团影响力的大小则取决于成员的多少、财富的多寡、组织能力的强弱、领导能力的高低、与决策者的接近或远离以及团体内部的凝聚力等诸因素。第五，政府决策：“政治就是意在影响公共政策的集团间的斗争”[38]，集团间的交互影响是政治活动的中心事实，公共决策过程实际上是集团间争取影响政策的过程。此时，为了控制集团冲突，政治系统的主要任务有四个：一是建立集团竞争的规则；二是安排妥协与平衡利益；三是以制定公共政策的形式规定妥协的方式；四是执行妥协以解决团体间的冲突。第六，决策体系平衡：整个利益集团系统就是政治系统本身，它通过以下三方面力量保持平衡，一是有大量潜在集团的存在；二是通过阻止大量交叉重叠的集团成员过多地偏离集团主导价值；三是来自团体间的制衡也有助于保持体系的平衡。正是这些力量的交错、冲突、妥协与折中使得公共决策得以可能。第七，政策实质：政策主要是占支配地位的集团的利益的反映，它是各种集团之间竞争后所造成的均衡（参见图5-5），这种均衡取决于各个利益集团的相互影响力，随影响力的格局的变化，政策也就随之改变，但总是变得有利于强势利益集团的利益。
图5-5 集团决策模型
资料来源：Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（10thed．），中国人民大学出版社2004年版（英文版），第22页。
8．精英决策模型（elite model of decision-making）
由戴伊和汤姆逊等人提出的精英决策模型认为，公共政策是那些占统治地位的精英人物的偏好和价值观的反映。尽管人们常说公共政策是“人民”要求的反映，但这种观点更多是一种理想而非政治生活的事实。精英理论认为，公众对于公共政策是冷漠的，且信息极为有限，在公共问题的塑造方面精英对于大众舆论的影响远大于大众对精英看法的影响。因而，公共政策实际上就成为精英价值偏好的结果。公共官员和行政管理者仅仅是执行由精英所做出的决策，政策是从精英流向大众，而不是相反，实际上政策并不是来自于大众的需求。
精英理论的要点有6个方面[39]：（1）社会被划分为有权力的少数和无权力的多数。只有拥有权力的少数人才能决定社会价值的分配，而多数人并不决定公共政策。（2）少数人并不代表被统治的大众，精英并不是按比例地从社会的上层中挑选出来的。（3）非精英向精英位置的转变是缓慢且连续的，这种转换可以保持社会稳定、避免发生革命；非精英的人物只有接受基本的精英共识才能够被许可进入统治圈层。（4）精英们在代表社会基本价值和保持社会体系方面具有较为一致的看法，如对私有财产的保护、有限政府和确保个人自由等。（5）政策反映的是精英们的主导价值而非大众的要求，公共政策的变迁是渐进性的而非革命性的。（6）活跃的精英很少受到麻木不仁之大众的直接影响，他们对大众的影响甚于大众对他们的影响。
可见，精英理论对公共决策的分析具有重要启发，精英决策模型给人们带来的新认识包括如下方面（参见图5-6）。第一，政策价值：决定于精英的偏好、价值观和利益决策，而非大众的价值偏好。第二，政策问题确定：公共舆论取决于精英而非大众。第三，政策变迁的动力：是精英价值观和活动的结果，大众的冷漠无知对于政策完善没有太多的影响。第四，决策本质：统治领袖或精英按照自己的偏好作出选择，而非按照大众的意愿作出政策方案抉择。第五，政府定位：不过是执行领袖们作出选择的机构。第六，政策过程流程：政策问题提出、方案决定由精英提出并加以执行，是一个自上而下的过程，而非由大众提出政策问题、大众精英通过政府程序决策并由官僚机构执行，不是一个满足群众要求的自下而上的过程。
图5-6 精英决策模型
资料来源：Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（10thed．），中国人民大学出版社2004年版（英文版），第23-25页。
9．系统决策模型（system model of decision-making）
系统决策模型是由戴维·伊斯顿等人提出的。[40]它认为，公共政策是对周围环境所提出的要求的反应，或曰是政治系统的输出，是对社会价值的权威性分配。基于政治系统理论，政治系统指相对关联的结构与过程所形成的团体，其功能在于为某一个社会提供权威性的价值分配。系统决策模型注重环境与政治系统的相互作用和社会反映，其关键概念是环境、输入、政治系统和输出（参见图5-7）。[41]（1）环境：由政治系统以外的各种状况和条件所构成，包括社会、经济和文化等因素，是系统存在和活动的条件和依据。（2）输入：包括需求与支持，前者是指个人或团体为了满足自己的要求和利益而向政治系统提出的采取行动的主张；后者是指个人或团体接受选举的结果、遵守法规、纳税并赞同政府采取的干预行动。需求和支持都是在环境作用下社会政治集团对公共政策的反映，它们构成对政治系统的输入。（3）政治系统：是指具有相互关联的结构和过程，并进行社会财富分配的组织。（4）输出：指政治系统根据社会的需求与支持作出价值财富再分配的方案。此外，反馈意味着公共政策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变系统的自身特点。政策输出会产生新的要求，这种新要求进而导致政策输出，如此循环往复，公共政策便被源源不断地制定出来。
图5-7 系统决策模型
系统决策模型为政策制定提供了一个系统、动态的过程视野。这有利于克服传统政治学单纯从制度的静态角度进行决策分析研究所存在的不足。其次，决策必须充分考虑环境所提供的条件和制约。其中，社会、经济和文化等是决策者必须首要尊重的决策因素。再次，决策以缓解体系压力、促进体系稳定和发展为目的。因此，决策活动必须是有针对性的，并有效地将需求转换成权威的决定，这个决定需要获取全社会的支持，这就为决策活动的公共性和政策的公共性提供了重要的前提限制。最后，系统决策模型描述了涉及政治决策过程的各种因素。即系统、环境、需求与支持的投入、转换过程、产出的政策以及反馈等，及其在整个政治运行过程的位置，为认识政治过程提供了一套有效的概念工具，能更好地解释公共政策复杂的动态特征。然而，该模型是从系统与环境的相互作用看待公共政策的一种黑箱模型，它不过问作为政治系统内部的组织机构和行为过程，因而没有很好地说明一项公共政策的决策是如何作出的，这说明该模型尚存进一步改进的空间。
10．博弈决策模型（game model of decision-making）
博弈决策模型又称为对策决策模型，是研究决策主体在给定信息结构下如何决策以最大化自己的效用，以及不同决策主体之间决策的均衡，其理论基础是博弈理论（Game Theory）。博弈论起源于20世纪初，1994年冯·诺伊曼和摩根斯坦恩合著的《博弈论和经济行为》奠定了博弈论的理论基础，纳什等人使博弈论最终成熟并进入实用。博弈论由3个基本要素组成：一是决策主体：即参与人或局中人；二是给定的信息结构：即参与人可选择的策略和行动空间，又称策略集；三是效用：即可以定义或量化的参与人的利益，也是所有参与人真正关心的东西，又称偏好或支付函数。参与人，策略集和效用构成了一个基本的博弈。博弈论可以分为合作博弈和非合作博弈，两者的区别在于参与人在博弈过程中是否能够达成一个具有约束力的协议。[42]倘若不能，则称非合作博弈，参与人在选择自己的行动时，优先考虑的是如何维护自己的利益。合作博弈强调的是集体主义、集体理性，是效率、公平和公正；而非合作博弈则强调个人理性、个人最优决策，其结果是时而有效率，时而没有。博弈论强调时间和信息是影响博弈均衡的主要因素，参与人行动的次序、参与人对其他参与人的特征、战略空间和支付的知识、是否了解信息等对博弈结果将产生重大影响。作为人与人策略互动过程及结果的有用分析工具，博弈论以其独特的分析和解决冲突与合作的功效在管理科学、国际政治、生态学等领域得到广泛应用，利用博弈论可以证明现实生活中许多有趣的问题，如多劳者不多得，公共资源的过度使用，非合作者在一段时间内选择合作、坏人做好事等。虽然这些结论都是建立在一个很强的假设之上，即参与人是理性的，有最大化自己效用的趋势，但是其结论有深刻的哲学内涵。最为典型的博弈案例，诸如囚徒困境、两性战争与斗鸡游戏（参见表5-9）则给人们留下深刻的决策启发和思考。
表5-9 博弈决策模型：斗鸡游戏
资料来源：Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（10thed．），中国人民大学出版社2004年版（英文版），第29页。
关于博弈决策模型，其要点有：第一，博弈决策模型的本质：它是一种抽象的、演绎的政策模型，该模型并不在于描述人们实际上如何制定政策，而在于说明在一种竞争的状态中如果人们的行动完全合乎理性，他们将如何做出决策。第二，博弈决策的根本特点：在政策制定活动中，并不存在参与者一方能够独自地做出“最优”决策的状况，“最优”的结果依赖于他人的所作所为，即人们无法事先判断一个决定是否为最佳选择，而必须配合对方的行动才能得知，因而决策者之间是相互依赖的。在决策进程中，纳入考虑范围的内容，不仅仅是己方的偏好和能力，还必须相应地充分考量决策他方的可能战略和策略方案。第三，博弈决策的适用：在有两个或更多的博弈问题情景中，诸如战争与和平的决策、核武器的使用、国际外交政策、在国会或联合国中的讨价还价以及联盟的建立等各式各样政治情景下的重大决策。第四，博弈决策模型下的决策有效性：决策者要想使决策活动和政策方案的选择是有效的，即做出具有较强可行性的政策选择，就必须充分考虑别人可能采取的各种对策。这是因为：你有政策，别人有对策，在资源有限的环境中人们都会为谋求自身利益的最大化而努力，人们有权平等地参与利益角逐，利益冲突无处不在，因而政策博弈无处不在，故而决策需要“知彼知己”方能做到合理决策，为较为理想的政策预期创造有利条件。
11．公共选择决策模型（public choice model of decision-making）
公共选择决策模型又称为模拟市场决策模型，是理性决策理论的新发展，它立足于公共选择理论。该理论于20世纪60～70年代由詹姆斯·布坎南和丹尼斯·缪勒等人提出，是一种用经济学的观点和方法分析政治决策过程之传统问题的“新政治经济学”或“政治的经济学”，在80年代后广泛应用于公共管理和公共政策领域。公共选择的主题包括：国家理论、投票规则、投票者行为、党派政治学、官僚体制等。[43]该理论基于三个基本假设[44]：（1）经济人假设：每个人都是理性自利最大化者，都以成本—收益为行动基础，“政治人”与“经济人”一样，选民与政治家的行为与消费者在市场上的行为没有本质区别，都是以自利为行动原则。（2）交易政治学：政治领域的基本活动是个体、团体之间出于自利动机而进行的一系列交易过程，但与经济的交换不同，一则政治中通过交易形成的是协定、契约、规章、条例等公共物品；二则政治交换是集团之间的交换；三则政治交换是服从与统治的交换（参见图5-8）。（3）方法论的个人主义：这是因为，个人是政治决策的基本单位，政府不是一个抽象的实体而是个人活动的集合体，个人主义是评价一切行为的出发点。
图5-8 公共选择决策模型：政党竞争中的投票最大化模式
资料来源：Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（10thed．），中国人民大学出版社2004年版（英文版），第27页。
归纳起来，公共选择决策模型主要包括以下几个方面：第一，决策分析的核心假设：政治行为者，不论是决策者还是投票者，都是被自利动机所引导而选择一项对其最为有利的行动方案。第二，决策活动中的角色：投票者更像是一个消费者；压力集团可以被看作政治消费者协会或一定程度的合作者；政党成为企业家，他们的竞选方案旨在与选民交换选票；政治宣传等于商业广告；政府机构就是公共公司，他们依靠动员和获得充分的政治支持以掩盖成本。第三，交易性决策活动的后果：由于政府的政策制定者（政治家、政府官员等）和公民都是理性的“经济人”，决策中都追求个人利益的最大化，因此决策活动这种政治交易过程（即政府决策行为）易导致“政府失灵”，包括政府公共决策失误、政府机构工作低效率、政府扩张以及政府寻租活动，为此需要进行宪制改革、减少福利国家的浪费以救治“政府失灵”。第四，决策方式的更新：决策者与选民之间信息不对称，导致行政决策往往被某一特殊利益团体操纵而成为他们谋利的工具；要改变选民需求显示不充分的状况，采取新的决策方式（如全体一致规则、最优过半数规则、过半数规则、互投赞成票、投否决票等）以改变这种决策格局是必要的，使政治家、官员的决策与选民两者之间的理性偏好达到较为接近的程度。
12．新制度决策模型（new institutional model of decision-making）
新制度决策模型以新制度主义或新组织经济学为理论基础。新制度经济学把制度看作是一种秩序，由规则构成，作为一种行为规则，制度广泛地涉及社会、政治及经济行为。[45]这些制度分为两类：一是横向制度，如用于降低交易费用的制度、用于影响生产要素的所有者之间配置风险的制度，用于提供职能组织与个人收入流之间联系的制度，以及用于确立公共产品和服务的生产与分配框架的制度；二是纵向制度，包括道德、习俗和意识形态的规范性行为准则，作为制定社会各个领域相应行为规则依据的宪法和作为管束特定行动模型和关系的一套行为规则的制度安排，涵盖成文法、习惯法和自愿性契约等。这些制度的综合作用便构成政治过程或政策过程（参见图5-9）。在分析约束人们行为和确保合理行为预期之制度功能的基础上，新制度学派提出了一系列的新观点[46]，如强制性制度变迁、诱致性制度变迁和路径依赖等制度变迁理论，以及制度的国家理论和意识形态理论。
图5-9 新制度决策模型
新制度决策模型强调了如下重要观点：（1）决策中制度的作用：制度在政治生活中具有决定性作用。作为人类设计的产物，制度是工具性指向的个人的合目的的结果。制度存在的根本理由是它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本，现存最小化交易成本的制度是市场和官僚制。（2）决策范围：作为持续不断的正式或非正式的规则，制度规定行为规则、约束行为和形成期望，因而增加或减少交易成本、形成偏好。制度结构是社会和政治生活的基本建筑材料，决策的主导价值偏好、问题认识以及方案选择等，均受早期确定的制度性能的制约。（3）决策本质：历史的发展是路径依赖，一旦做出某种选择，它便限制了未来的可能性；对于政策的变迁而言，它们受业已存在的制度和先前的政策选择的强烈影响，因而决策活动从本质上讲是限制性的有限创造活动：制度通过形成对问题的解释和解决方案的限制、选择以及它们被执行的方式而深刻地影响着政策活动。
5．3．2 公共决策方式[47]
公共决策的规则主要是投票规则即公共决策的方式。虽然看起来决策规则是一个非常技术化的问题，然而对决策规则本身的设定于决策活动具有重要的影响，这是因为，决策方式的合理性程度如何，直接影响决策者对政策方案的意见表达，表现在决策投票中便会塑造决策表决及其结果。因而，公共政策的最终内容呈现受到决策方式的重要制约。
1．全体一致规则
该规则是决策方案的通过需要参与公共决策的全体投票者都对某项决策方案投赞成票、一致同意。最典型的全体一致规则的例子如联合国安理会常任理事国的决议形成，即中、美、俄、英、法“五大国一致”原则。全体一致规则的特征有：第一，无例外原则：即实行决策的一票否决，任何平等决策权人的否决都意味着政策方案不能被通过，这就使每个决策者都在形式上享有平等的决策权。第二，“帕累托最优”：无例外原则下的一票否决决策，或一致同意决策实际上就是走向最优化的投票决定，决策者在决策活动中是整体的利益共享者。
可见，全体一致规则具有明显的局限：一是决策成本过高。在社会利益多元化的情形下决策，要整合决策者之间的价值、偏好和行为习惯是一件极其困难的事情，要让决策场域中所有成员共同一致，不但是难以想象的，而且其时间、精力和财力的耗费也极大，因而决策耗损对于具有理性“经济人”的决策者或投票者的收益而言，是矛盾性的[48]。根据公共选择理论，决策耗损与参与决策的人数成正比，与决策成功率成反比：决策人数越多，达成帕累托最优的决策耗损越大，一致决策越困难；决策人数越少，达成帕累托最优的决策耗损越小，一致决策越容易。因此，全体一致规则适用于较小范围内的集体行动，因为它的成本相对低下、效率较高且决策成功系数最大。二是引发决策者博弈。即鼓励“策略行为”[49]，一是讨价还价，二是弃权。投票者先隐瞒自己的偏好，以增加“讨价还价”的筹码，这又使得每一方都把精力放在试探对方虚实上，不断地进行讨价还价，决策结果往往有利于讨价能力强的人而不利于讨价能力弱的人。采取“策略行为”，就是决策者可能根据自己对决策结果的预期，“冒险”认定决策结果合乎自己的要求，采用诸如“弃权”这样不明显阻挠决策的行为，从而逃避决策应承担的成本，只享受收益。
2．多数规则
多数规则是指获得投票人支持最多的决策方案获胜的一种决策方式。在这种规则下，代表多数人利益或反映多数人偏好的决策方案获胜，但这一多数可能是绝对多数，也可能是相对多数。与全体一致规则相比，多数规则可以大大降低决策成本，不需要进行无休止的“讨价还价”。但是，在投票人偏好差异的影响下，极有可能所形成的多数只是一种相对多数而实际上是一种“少数”的局面。如采用简单多数制对几项相互竞争的决策方案投票，其中支持率最高的为10%，而其他支持率皆不足10%，获10%支持率的方案将会通过。而10%事实上又只是“少数”，方案的执行将只会使90%的人服从10%的人，反而使多数人的利益得不到保护。所以，多数规则在实际运用中是有选择的，在许多场合人们都对多数规则的比例有详细的规定，如1/3、1/2、51%等。
3．过半数规则
过半数规则是多数票制的一种，区别于简单多数制，是指至少有1/2以上的投票人支持的决策方案才算通过有效的一种决策方式，它是现代社会中应用最广泛的决策方式。既然全体一致规则因众人偏好的差异而难以普遍应用，那么只能退而求其次，采用多数票制以最大限度地照顾公众利益。与全体一致规则、相对多数规则相比，该决策方式的特征主要体现在：（1）具有更高决策效率：决策过程中无需人人都投赞成票，只要有超过半数的赞成票决策方案即获通过。（2）少数服从多数原则：过半数规则下形成的方案对全体参与者都具有强制性，少数反对者要服从多数支持者所做出的决策。（3）更能节省决策成本：过半数规则相对于全体一致规则可减少时间、精力和财力等方面的耗费。（4）利益保护面较广：相对于多数规则更能保护多数人的利益，因而成为应用范围最广的规则。在实践中，过半数决策规则的变异包括过半数规则、占多数规则、孔多塞标准、博尔达计数、淘汰投票、赞成投票等多种形式。
但是，过半数规则决策方式存在缺陷。过半数规则的最恰当百分比究竟是多少，是2/3票制还是3/5票制，抑或是其他票制？多样化的标准表明过半数规则本身存在一定缺陷。首先，决策中的“多数剥削少数”[50]：即最终集体决策结果体现多数人的利益，少数人的利益被忽略，政策方案强制性对少数者利益的保护存在不足。这显然不符合民主制下尊重多数、保护少数以及防止“多数暴政”的理论原则[51]。其次，过半数规则的决策结果未必可靠：典型的案例是乌克兰在1991年初和年底对于是否独立的全民公决。最后，过半数规则还面临“投票悖论”的问题：即投票过程中次序的不同会产生不同的选择结果、各种政策方案都有可能被通过的“循环”或投票悖论，从而使结果极不确定。在此情况下，在有可能出现“循环”问题时操纵议程就可以控制结果，因此过半数规则有利于程序制定者。可见，过半数规则的决策方式会造成“多数人反对少数人”的决策结局，因此必须对多数规则进行实践修正。
☞本章小结
公共决策具有对利益表达和利益综合的成果进行选择性固化、为政策执行提供前提和基础、向国内和国际环境进行权威性政策输出、确立社会主导力量的意志和利益、为经济社会发展提供规则以及调节和平衡各种利益关系等重要作用，是公共管理活动的起点，也是公共管理履行各项功能的基础，贯穿公共管理过程的始终。本章对公共决策基本问题的论述，有助于我们对公共决策概念的认识以及对公共决策实质的把握。更为重要的是，厘清公共决策的基本原则、探究决策的要素、阐释诸决策模型的优缺点和决策方式的长处与不足，对于决策理论研究的深化和公共决策实践的优化均具有积极意义。
☞关键术语
公共决策 决策原则 决策要素 决策方式
决策公共性 政策目标 政策主体 决策信息
理性决策模型 渐进决策模型 混合扫描模型 子系统模型
制度决策模型 过程决策模型 集团决策模型 精英决策模型
系统决策模型 博弈决策模型 公共选择决策模型 新制度决策模型
全体一致规则 多数规则 过半数规则
☞思考题
1．什么是公共决策？公共决策应遵循哪些原则？
2．公共决策有哪些要素？
3．理性决策模型中的完全理性决策模型与有限理性决策模型有何异同？
4．什么是渐进决策模型？
5．怎样理解混合扫描模型？
6．子系统模型有何特点？
7．制度决策模型与过程决策模型之间有何不同？
8．集团决策模型与精英决策模型的主要差异是什么？
9．系统决策模型有哪些突出的特点？
10．博弈决策模型的决策分析优势主要体现在哪些方面？
11．公共选择决策模型与新制度决策模型各有何缺点？
12．公共决策方式有哪些？它们各自有哪些优缺点？
13．如何推进公共决策的科学化、民主化与法制化？
☞本章参考文献
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【注释】
[1]［英］杰弗里·维克斯：《判断的艺术——政策制定研究》，陈恢钦等译，中国青年出版社2004年版。
[2]［英］戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社1992年版，第190页。
[3]参见［美］拉斯韦尔：《政治学》，杨昌欲译，商务印书馆2002年版。［美］戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，华夏出版社1989年版。
[4]［美］罗伯特·古丁、汉斯-迪特尔·克林格曼：《政治科学新手册》（下册），钟开斌等译，三联书店2006年版，第877-885页。
[5]《马克思恩格斯全集》第3卷，人民出版社1995年版，第523页。
[6]有关“合法性”的论述，经典的论述参见［德］马克斯·韦伯：《经济与社会》（上下），林荣远译，商务印书馆1998年版；［德］哈贝马斯：《在事实与规范之间》，童世骏译，三联书店2003年版；［德］哈贝马斯：《合法性危机》，刘北成、曹卫东译，上海人民出版社2000年版；［美］塞缪尔·P．亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华等译，三联书店1989年版；［美］西摩·马丁·李普塞特：《政治人》，张绍宗译，上海人民出版社1997年版；［法］让-马克·夸克：《合法性与政治》，佟心平等译，中央编译局出版社2002年版。
[7]Charlse O．Jones．An Intrduction to the Study of Public Policy（3rded．）．Mon-tery，Califormia：Brooks/Cole Publishing Company，1984．
[8]［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社2001年版，第5页。
[9]参见陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社2003年版，第52页；陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版，第9页。
[10]［英］米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版，译者序，第7页。
[11]［英］戴维·米勒、韦农·波格丹诺：《布莱克维尔政治学百科全书》，邓正来等译，中国政法大学出版社1992年版，第191页。
[12]S．S．那格尔：《政策研究百科全书》，林明等译，科学技术文献出版社1990年版，第7页。
[13]［美］德鲁克：《管理的实践》，齐若兰译，机械工业出版社2006年版。
[14]陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社2003年版，第240页。
[15]罗兰·彭诺克认为，政治产品就是政治行动的结果，并提出政策要能够满足人类需求它才具有人类价值；他提出安全、正义、自由和福利是主要的政治产品。此外，马斯洛、西格蒙特和拉斯维尔等对政治产品均有论述。阿尔蒙德对“政治产品”的分析，综合了上述理论家的观点。参见：［美］加布里埃尔·A．阿尔蒙德等：《比较政治学》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第456-464页。
[16]［美］詹姆斯·E．安德森：《公共决策》，唐亮译，华夏出版社1990年版。
[17]Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（10thed．），中国人民大学出版社2004年版（英文版），第11-30页。
[18]［韩］吴锡泓等：《政策学的主要理论》，金冬日译，复旦大学出版社2005年版。此外，还可参见宋锦洲：《公共政策：概念、模型与应用》，中国纺织大学出版社2005年版。
[19]Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（10thed．），中国人民大学出版社2004年版（英文版），第16页。
[20]Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（10thed．），中国人民大学出版社2004年版（英文版），第17页。
[21]［英］米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版，第84页。
[22]［英］米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版，第85-86页。
[23]［韩］吴锡泓等：《政策学的主要理论》，金冬日译，复旦大学出版社2005年版，第224-227页。
[24]Amitai Etzioni．Mixed-Scanning：A Third Approach to Decision-making．Public Review，1967，27（5）：385-392．
[25]［加］迈克尔·豪利特、［澳］M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店2006年版。
[26]［英］米切尔·黑尧：《现代国家的政策过程》，赵成根译，中国青年出版社2004年版，第90页。
[27]［加］迈克尔·豪利特、［澳］M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店2006年版，第251-252页。
[28]［加］迈克尔·豪利特、［澳］M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店2006年版，第253-257页。
[29]［加］迈克尔·豪利特、［澳］M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，三联书店2006年版，第256-257页。
[30]［美］拉雷·N．格斯顿：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文译，重庆出版社2001年版，第14页。
[31]Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（10thed．），中国人民大学出版社2004年版（英文版），第13页。
[32]陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社2003年版，第52页；陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版，第22-23页。
[33]Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（10thed．），中国人民大学出版社2004年版（英文版），第14-15页。
[34]H．D．Lasswell．The Decision Process．College Park．Md：Bureau of Govermental Reasarch，University of Maryland，1956．
[35]［美］威廉·N．邓恩：《公共政策分析导论》，谢明等译，中国人民大学出版社2002年版，第14页。
[36]陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社2003年版，第52页；陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版，第21-22页。
[37]有关集团理论的研究，最具影响力的理论家包括戴维·B．杜鲁门、罗伯特·达尔、格兰特·麦康奈尔、西奥多·J．路威以及新近具有广泛影响力的奥尔森。参见：［美］格林斯坦、波尔斯比：《政治学手册精选》，竺乾威等译，商务印书馆1996年版，第375-471页。以及［美］曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社2000年版。
[38]Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（10thed．），中国人民大学出版社2004年版（英文版），第21页。
[39]Thomas R．Dye．Understanding Public Policy（10thed．），中国人民大学出版社2004年版（英文版），第23-25页。
[40]D．Easton．The Political System．New York：Krof，1953：129．［美］戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，王浦劬等译，华夏出版社1989年版。
[41]以下分析参照：陈庆云：《公共政策分析》，中国经济出版社1996年版，第290-291页；陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社2003年版，第20-21页。
[42]有关博弈论在政治学方面的研究，参见［英］宾默尔：《博弈论与社会契约》，王小卫、钱勇译，上海财经大学出版社2003年版。
[43]［美］丹尼斯·C．缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社2002年版，第4页。
[44]徐大同：《当代西方政治思潮》，天津人民出版社2001年版，第396-412页。
[45]R．科斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海三联书店1991年版，第253-271页。
[46]R．科斯等：《财产权利与制度变迁》，刘守英等译，上海三联书店1991年版，第378-384页；道格拉斯·C．诺斯：《经济史中的结构与变迁》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社2003年版，第21-60页。
[47]此节的论述主要参考陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社2003年版，第152-155页。
[48]［美］丹尼斯·C．缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社2002年版，第55-66页。
[49]［美］丹尼斯·C．缪勒：《公共选择理论》，杨春学等译，中国社会科学出版社2002年版，第13-23页。
[50]［美］曼瑟尔·奥尔森：《集体行动的逻辑》，陈郁等译，上海三联书店、上海人民出版社2000年版，第29页。
[51]参见施雪华、胡勇：《近代西方“防止多数暴政”思想论析》，《唯实》，2004年第3期。
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