公共政策决策的要素分类介绍

5．2　公共政策决策的要素

“现代管理之父”杜拉克（又译“德鲁克”）在《管理的实践》^[13]等著作中提出，决策有五大要素：要确实了解问题的性质；要确实找出解决问题时必须满足的条件；要仔细思考解决问题的正确方案；决策方案要同时兼顾执行措施；执行过程中要重视反馈。著名行政学家西蒙认为，决策要素可分为事实要素和价值要素。事实要素是对环境及环境的作用方式的某种描述（信息），这种描述是否准确，可以凭经验进行观察、判断，或通过实验加以验证。决策总是涉及某种事实要素，因此可以说决策是从事实要素引申出来的；价值要素是关于管理者对某种事物喜好的表示，表明重在对该事物的某种判断，即管理者对该事物的“态度”反映出的价值标准，它反映的是管理者根据事实要素表现的情况，按自己的价值标准所做出判断、看法的表示，而这种看法是不能以事实来评价对错、优劣的。在实际决策中，价值要素与事实要素是相互关联、交错在一起的。

5．2．1　目标要素

任何公共政策都是针对一定的社会公共问题而制定、执行的，因此在决策活动中，必须要明确政策目标，而这种以确定的政策目标展开公共决策的决策意识在公共政策过程中则是须臾不可或缺的。一般而言，决策者总是试图凭借政策手段达成所预期的目的，即为公共政策寻求“是什么”和“应该是什么”的问题；对政策目标的澄清和认定是决策者和政策分析者所要解决的中心问题之一。^[14]要使决策所产生的政策能够具有广泛的公共性和实际的有效性，能够较好地切合政策环境之所需，就必须协调好政策目标所涉及的主观价值和客观需求之间的关系，为决策活动确立一个根本可行的决策立场和出发点。从理论上讲，决策目标的确定对随之产生的政策议程、政策选择、政策执行以及物质配备与保障等方面均有重大影响。由于政策领域是极为广泛复杂的，因而政策目标应立足于公共利益的保障和发展，为公共福利的增进服务。

以经济政策的目标确定为例，不同的研究者便有不同的认识（参见表5-2）。

表5-2　　　　经济政策的基本目标

资料来源：陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社2003年版，第242页。此表根据情况进行了整理绘制。

政策制定的基本目标不是政策执行或政策评估本身，而是为了在不断完善的政策供给活动中向国内或国际环境输出提取性、分配性、管制性和象征性的政策，进而产生福利、安全和自由等政策产品，而这些政策产品则是构成政治产品的基础，也是评估政治体系生产力的根本要素（参见表5-3）。^[15]

表5-3　　　　政治体系的生产力之一：政策产品

资料来源：［美］加布里埃尔·A．阿尔蒙德等：《比较政治学》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第464页。

公共决策可以为整个社会生活规定目标和确定方向。从国家政府的角度而言，决策不仅是主导社会力量选择自我利益保障的活动，更是为现实环境提供控制手段的活动。从各类社会主体而言，公共决策能够通过出台各类基本的公共政策而深刻影响公民、社会团体和组织的生活方式和生产方式，进而塑造出社会发展的独特风貌。可见，公共决策将为经济社会的发展提供指导和牵引，决策活动的后果极其广泛（参见表5-4）。

表5-4　　　　不同政策对于社会生活的调节

资料来源：陈振明：《政策科学》，中国人民大学出版社2003年版，第54-55页。此表根据情况进行了整理绘制。

5．2．2　主体要素

政策主体是直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。一般而言，政策主体要素包括官方政策活动者与非官方政策活动者，他们对于公共议程的发展、政府议程的推进、决策信息的分析把握、政策方案的设计与选择、政策工具的鉴别以及再决策等公共政策活动均具有重大影响。以官方政策决策者而言，立法机关是政策主体的最重要的构成因素，制定法律和政策是其主要职责，譬如我国的人民代表大会就具有把执政党的意志国家化、法律化和建立政府权力体系的重大职责；行政机关，在“行政国家”成为一个不争的事实情势下，充分发挥政府在政策过程中的主导作用就显得尤为重要。此外，司法机关、利益集团、思想库、大众传媒和选民等，都对决策活动构成实质性的影响。以系统论的观点看，政策主体要素必须与政策客体以及相关的政策环境相互联系和相互作用，接受环境的输入，在系统内转换，进而完成输出即政策。因此，公共决策过程本质上是一种政治过程，政策主体通过政治过程决定资源在不同公共物品之间的配置或决定全社会价值、利益在不同阶层、团体或个人之间的分配。公共决策的质量和水平，很大程度上取决于决策者的决策意识和决策素质，在决策中需要更加注重平衡公共权力与私人权力、公共利益与私人利益的关系，在兼顾各方权益，在政策的稳定性、可预期性和连续性方面着力，大力提高公共政策质量。充分考虑决策的主体性因素，对于提升决策的权威性、公共性、规范性具有积极意义，对于展现政策的管理服务力量、改进政府的公共管理、增进公共利益等方面均有助益。

5．2．3　信息要素

信息要素在决策过程中发挥着至关重要的作用。科学的公共决策必须具备充分的决策信息，决策信息收集整理与分析是否到位关系到决策的成败。现代化、科学化的公共决策需要对与决策相关的信息进行收集、整理、储存和传递，需要信息供给活动的准确、高效、快捷。因此，决策前需要有充分可靠的信息支撑，切忌粗、慢、乱。保证决策信息的完整性、真实性、迅捷性是成功决策的根本要素。公共决策是公共组织实现其基本功能和目标的行为设计及抉择过程，贯穿于公共组织运行的始终。在现代社会，信息技术的发展使各类信息高度膨胀，其中不乏非精确性、错误、失真的信息。公共决策者应对作为决策依据的信息进行适度选择，目的在于提高决策信息的质量。对公共决策信息的公共价值进行分析，进而在数字化智能处理基础上实现公共决策信息的最优选择途径。随着科学技术的不断进步，信息的内容变得极其复杂，许多信息并不是科学认识的结果，而是错误、偏见和迷信，甚至是自利者“造假”导致的。因此，公共决策者需要对信息进行数字化处理和智能化筛选，选择相关信息，忽略非相关信息，识别信息的形式，正确理解和解读信息，这对于提高数字化时代公共管理者的决策能力，就显得愈加重要。