公共政策主体与西方国家公共政策主体的区别

一般而言，公共政策主体是指直接或间接地参与公共政策全过程的个人、团体或组织。公共政策主体不仅参与和影响公共政策的制定，而且在公共政策的执行、评估和监控等环节都发挥着积极的能动作用。当然，由于各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统等方面的不同，各国的政策过程存在着差别，造成了各国政策过程存在着很多方面的不同，进而使得各国政策主体的构成要素和作用方式也有所不同。当然，无论公共政策主体多么复杂多样，关键的影响者还是比较明显的。概括来讲，公共政策主体主要包括立法机关、行政机关、司法机关、政党、利益集团、思想库、大众传媒和公民个人等。在公共政策主体的分类上。存在着官方决策者和非官方参与者、体制内和体制外等划分方式。安德森认为，官方决策者是指那些拥有法定权威参与制定公共政策的人们，包括立法者、政府首脑、行政人员和法官，而非官方参与者包括那些参与政策过程的利益集团、政治党派、研究组织、大众传媒和公民个人。这些非官方参与者通常并不具有制定公共政策的法定权威，它们主要是在政策制定过程中提供信息、施加压力、游说官方决策者。^[14]琼斯和马瑟斯把政策提案者（即政策制定者）分为政府内部和政府外部两大类。政府内部的提案者包括：行政长官、官僚、咨询者、研究机构、议员及其助手；政府外部的提案者包括：利益团体和协会、委托人团体、公民团体、政治党派和传播媒介。^[15]

虽然这两种分类方式的划分标准不同，但它们对公共政策主体的分类大致是相同的。拥有法定权威的官方决策者大致等同于体制内政策主体，不拥有法定权威的非官方参与者大致等同于体制外主体。有学者把体制外主体细分为社会政治法权主体和社会非法权主体。^[16]综合这两种分类方式，我们可以从官方和非官方角度来探讨公共政策主体的构成及其行为，前者着重探讨权力配置问题，后者着重探讨政策参与问题。

应该注意到，这两种分类都是以西方社会为背景的，体现了西方国家政策过程的基本特点。由于政治体制的差异，我国的公共政策主体与西方国家的公共政策主体并不一致。我们在下文中将结合我国实际情况对公共政策主体进行讨论。

（一）官方政策活动者

一般而言，官方决策者是指广义的政府，即立法机关、行政机关和司法机关。在现代政治体制中，这三大系统分别掌握着立法、行政和司法三种权力，各司其职，依据宪法赋予的权力制定各类公共政策，同时相互制约，保持三种权力之间的平衡。但是在我国，执政党在公共政策制定中有着极为重要的地位，所以官方决策者包括立法机关、行政机关、司法机关和执政党。下面介绍官方的政策活动者及其行为。

1.立法机关

立法机关是公共政策主体最重要的构成要素之一，其主要职责是立法，即履行制定法律和政策。立法机关在西方主要指国会、议会、代表大会一类的国家权力机构，在我国则是指全国及地方各级人民代表大会及其常务委员会。由于政治体制的不同，各国的立法机关在公共政策过程中所扮演的角色、所起的作用不尽相同。

安德森认为，在西方尤其是美国，各个层次的立法机关通常能够独立地行使立法权。美国国会在税收、人权、社会福利、消费者保护、经济规制和环境保护等政策制定上发挥着决定性作用。在国会中，常设委员会对提交的法案通常拥有生杀大权，它们甚至可以不顾大多数议员的反对，强行通过有关议案。但是，我们并不能因此认为立法机关具有完全独立的决策地位。在国防和外交政策方面，总统拥有比国会更大的权力。

我国实行议行合一的政治体制，立法机构或权力机构是各级人民代表大会及其常务委员会。宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人大及其常务委员会是最高权力机关，其制定的法律和政策具有最高效力，行政、司法机关制定的法规、政策一旦与全国人民代表大会制定的法律、政策相抵触，全国人民代表大会有权对其加以纠正或将其撤销。

2.行政机关

行政机关及其官员是政策主体的一个重要组成部分，尤其是当代，行政权力扩张，行政机关在政策过程中的地位和作用就显得更加突出了。在西方，特别是美国，无论是政策的制定，还是政策的执行，政府效能从根本上说取决于行政领导尤其是总统。总统在进行立法和政策领导方面的权威大大加强，国会的立法往往将重大的决策权授予总统。在我国，政府作为管理机关，是政策主体的一个重要组成部分。

3.执政党

政党尤其是执政党是政策主体中的一种核心力量。公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在我国，中国共产党是全国人民的领导核心，它在政策的制定、执行、评估和监控中起着主导作用。

4.司法机关

作为国家或政府组成部分的司法机关，在公共决策过程中也占有重要的一席之地，它也是政策主体的构成因素之一。在美国，司法机关（法院）能通过司法审查权和法令解释权而对公共政策的性质和内容产生很大的影响；通过判例对经济政策（财产所有权、合同、企业、劳动关系等）和社会政策（如福利政策、基础设施建设等）产生影响。法院不仅参与政策制定，而且在其中扮演重要角色，它不仅规定政府不能做什么，而且规定政府应该采取何种行动以符合宪法和法律的要求。在我国，司法机关也在政策过程中起到某些类似的作用，它也是我国政策主体的一个有机组成部分。

（二）非官方政策活动者

非官方参与者包括利益集团、政治党派、大众传媒、思想库和公民个人等。它们作为体制外的力量，通过游说官方决策者，施加压力，从而影响公共政策过程。

1.利益团体

所谓利益集团，就是指“因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合”^[17]。我国经济学家厉以宁认为：“利益集团是一个不明确的概念，它是以经济利益目的相联系的一种无形组织。所谓利益集团是指这样一些人，他们彼此认同，有着共同或基本一致的社会、政治、经济利益的目的。因此他们往往有共同的主张和愿望，使自己的利益得以维持或扩大。”^[18]

我们认为：利益团体是基于某种共同价值、共同利益、共同态度或者是某种职业和行业而形成的正式、非正式团体和群体等社会组织，其目的在于建议、维持、增进共同利益和共同态度所蕴含的行为模式；其职责是履行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为最高目标。

利益集团影响政策制定的方式（即如何表达自身利益的方式）是多种多样的，而如何表达利益的问题，实际上就是一个政治参与的问题。一般情况下有：

（1）通过本团体在各种代表机构中的代表人物，就某个政策问题向政府陈述意见，提出建议或提案。

（2）通过社会舆论表达本团体对某个问题的观点或见解，力图说服政府采纳。

（3）对社会规范价值重新加以界定。

（4）用现有法规、制度上的规定表明自己的立场。

在某种特殊、紧急的情况下，也可能由一个团体单独或几个团体联合向政府施加某种压力。

利益团体对政策制定的影响力的大小，取决于团体自身所处的社会地位、成员多少、声望大小、财力厚薄、组织强弱、领导力高低、内部凝聚力状况和运用策略的情形等诸多因素。

利益团体影响公共决策的方式主要有游说、宣传、捐款、抗议等。

2.大众传播媒介

大众传播媒介能及时反映社会所发生的公共问题，同时，其传播的信息是对政策信息和政策问题进行选择、整理、淘汰、处理，经过层次加工和处理后，再提供给公众的。大众传播的直接性、迅速性和广泛性使它能够为政策制定创造良好的公众支持环境，从而扩大政策诉求群体，提高政策问题的认知程度。大众传播媒介的“焦点效应”，可以形成强烈的政策舆论压力，促使决策系统接收来自公众的愿望和要求。大众传播媒介是连接政府与社会的中介，可以扩大公众对政策制定的参与程度，使分散的公众公开表达自己的诉求。大众传播媒介主要包括广播、报纸、电视、书刊、电影、国际互联网等传播工具。在现代社会，大众传媒是社会公众获取信息的主要来源，对公共政策过程有着非常重要的影响。大众传媒的作用主要体现在以下两个方面：

第一，传播公共政策信息，实现政府与社会公众的双向沟通。大众传媒可以将政府的政策意图自上而下地及时、迅速、广泛、有效地告知公众，同时也可以把民情民意自下而上地告知和反馈给政策制定者，为公共政策的制定和调整提供客观依据。大众传媒是实现政府与社会公众双向信息沟通的重要媒介，为公众参与公共政策制定提供了途径。

第二，引导社会舆论，影响公共政策议程设置。大众传媒可以通过自己带有倾向性的报道和对新闻事件的分析、解释，引导和控制公众舆论的焦点和走向，使人们按照大众传媒给每个问题确定的重要性次序来分配自己的注意力。大众传媒通过影响和引导社会舆论，从而影响政府的公共政策议程的设置。

3.公民（选民）

公民或选民是公共政策主体的一个重要组成部分，虽然没有明确的组织，力量比较分散，但却是最为广泛的非官方政策主体。公民个人通过各种政治参与途径，影响或制约公共政策的制定与执行。在不同的政治体制下，公民作用于公共政策过程的方式、效果不同。在西方国家，公民参与政策过程的方式主要包括投票选举、全民公决、听证会、示威游行、罢工等。具体来讲：

（1）以国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使主权，如对宪法的修订、领导人的选举、基本国策或重要的地方性政策采取直接投票的方式来加以解决。

（2）用间接或代议的方式，选出自己的代表制定或修改并执行公共政策。

（3）使用各种威胁性方式（如请愿、示威游行、罢工、罢课等）去反对某些政策，迫使政府将问题提上议事日程。

（4）通过参加利益集团，借助团体的力量去影响政策，或者通过制造舆论或游说的方式去影响政策。

（5）对政府通过并实施的政策采取合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。