建立面向进城农民社会保障体系的公共政策设计

3.5.2　建立面向进城农民社会保障体系的公共政策设计

社会保障制度的建立，意味着政府在其中担当重要角色。但在不同的社会保障模式中，政府在保险资金的筹集、保险基金的管理与营运、保险金的发放等方面所承担的责任是不一样的。以英国贝弗里奇为代表设计的福利国家模式和以德国俾斯麦为代表设计的俾斯麦模式是目前为止两种主要的社会保障模式，前者是政府主导型的，后者则是社会主导型的（表3.8）。在中国，由于进城农民是社会转型中出现的新的结构因素，多方面的因素的综合作用使得他们相当一部分人处于流动不居的状态，政府为他们构建相应的社会保障制度，也就显得比较棘手。尽管这一工作开展起来难度较大，但这个问题必须解决，而且需要加快解决。由于进城农民背景的复杂性，且数量庞大，流动性极强，所以不能进行有效的统一管理。

表3.8　不同社会保障模式下的政府职责

资料来源：劳动与社会保障部社会保险研究所.世纪抉择——中国社会保障体系构架.北京：中国劳动社会保障出版社，2000

面向进城农民的社会保障政策设计，应该根据农民工的实际情况建立分层次的农民工社会保障制度。

一方面要根据进城农民的类型，有针对性地制订不同方案（李迎生，2001）。进城农民一般可分为四种类型：第一类，为各类企业，包括国有、集体、三资和私营企业雇用的农民工（含合同工与长期临时工）；第二类为无雇主雇用，从事个体经营或自谋职业的进城农民，在城市已工作、生活达到一定年限；第三类为进城不久的部分原农业户口人员，流动性最强，部分可能转为前两类人员，部分可能回原籍务农或进入乡镇企业；第四类，为进入大中城市城乡结合部或小城镇的原农业户口人员，其中亦可分为有雇主与无雇主两部分。那些虽在市区从事个体经营或自谋职业，但长期租住郊区或小城镇房屋的进城农民亦可归入这一类。

另一方面，根据西方工业化国家社会保险项目建立情况（表3.9），按照现阶段中国农民工的需要和特点，依照“工伤保险—基本医疗保险—养老保险”的顺序，逐步建立和完善相应的保险制度（王玉玫，2003）。

表3.9　部分西方工业化国家各社会保险项目建立的一般情况

资料来源：李迎生.社会保障与社会结构转型——二元社会保障体系研究.北京：中国人民大学出版社，2001

1）制定针对进城务工农民的工伤保险政策

它是对职业伤害给予保障的一种社会制度，能够为劳动者提供包括工伤预防、工伤补偿和职业康复在内的全面、稳定的保障，是社会保险中待遇较高的险种。农民工所从事的多为脏、累、重、险的工作，工作条件相对比较恶劣，涉及农民工工伤及其他职业伤害的事故不断发生，一旦发生事故，有关的赔偿问题引发无尽的纠纷，农民工权益往往得不到有效保障。制定针对农民工的工伤保险政策，不仅保证其一旦出现职业伤害事故可以得到相应的赔偿，而且，由于建立起了针对城市农民工的工伤赔偿机制，用工单位将会更加注意用工过程中的安全保护措施，其结果将有可能大大减少农民工的职业伤害事故。

2）制定针对进城农民的医疗和大病保障政策

农民工虽然以青壮年为主，生病的比率低于城镇职工，但是，由于农民工生活条件较差，收入低，一旦生病就会给其生活和家庭带来沉重的负担，而且会失去工作。为在更大范围内分散农民工的风险，应该制定针对农民工的大病医疗费用部分社会统筹的保障政策。其筹资机制由个人缴费和地方财政的一定支持构成。个人缴费和财政支持的比例应该根据各地的具体情况而定。所形成的基金由有关的社会保险机构专项管理。凡参加大病医疗费用统筹的农民工均可持大病治疗卡到指定医院接受治疗。缴费额可以根据大病发生率和治疗费用及其变化来确定，为使该制度能够顺利推行，初期可确定相对较低的缴费水平和保险水平，将来视情况逐渐提高，最终实现与城镇医疗保障制度的并轨（樊小钢，2003）。

3）制定针对进城务工农民的社会养老政策

目前全省各市实行的农民工养老保险制度对于农民工参保都做了明确规定，但是在保险待遇方面差别很大。由于农民工的情况各不相同，有的农民工已在城镇工作生活了较长的时间，并且拥有比较稳定的工作和固定的住所；有些则是刚刚进入城镇，工作和生活的流动性都很大，为进城农民建立社会养老保险制度显然比建立工伤保险和大病保险具有更大的难度。有必要针对不同的情况建立有差别的社会养老保险方案。对拥有比较稳定职业且已在城镇就业较长时间的农民工，应该将他们纳入城镇社会养老保险体系，其养老保险费的交纳办法可以视同于城镇职工；对于无稳定职业且流动性较大的农民工，则可以设计一种过渡性的方案，比如制定一定范围内不同档次的缴费率供农民工自愿选择，同时规定凡雇用农民工的企业必须根据农民工所选择的缴费率而缴纳相应档次的基本养老保险费；对于进入城市从事经营性的自雇性农民则可以参照城镇个体工商户的保障制度安排。同时，为所有参加社会养老保险的进城农民建立个人账户。

4）建立进城农民生活保障体系

最低生活保障的标准应根据各地经济发展的程度和地方政府的财政承受能力而确定。在社会保障的制度安排上应该鼓励进入城镇落户的农民一次性出让承包土地使用权，此举不仅有助于为农民化解进入城市可能面临的风险，也有助于减少农民的数量，促进农业的规模经营。

5）保障农民工子女享受义务教育的权利

第五次人口普查显示，中国有流动儿童近2000万。中国儿童中心最近完成的一项抽样调查显示，流动儿童受教育状况不及全国儿童的平均水平，失学率竟高达9.3%。一直未上学者占6.85%，失学者占2.45%。从8～14岁，流动儿童未上学比例由0.8%增长到15.4%，中途辍学的现象比较严重。调查发现，在失学的12～14岁流动儿童中，有超过60%的人已经开始工作。这不仅违反了义务教育法，还严重侵犯了儿童的基本权益（卢迈，赵树凯，白南生，2003）。建立并完善保障进城务工就业农民子女义务教育的工作制度和经费筹措保障机制。教育行政部门应将进城务工就业农民子女义务教育工作纳入当地普及九年义务教育工作范畴，充分发挥全日制公办中小学的接受主渠道作用。加强对社会力量兴办的农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理。切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担，做到收费与当地学生一视同仁。