公共政策评估的具体内容分析

8．1 公共政策评估的内容

在政府部门针对某个问题选择了某些政策方案，并将其付诸实施之后，通常人们要对这项政策的执行情况和效果进行评估，以判断政策是应该继续执行还是需要调整，亦或是应该终结？也就是说，政策评估将决定政策执行之后的基本走向。因此，政策评估是政策过程当中的一个重要环节。由于政策问题的复杂性和人们认识能力的有限性，制定出来的政策付诸实施之后，往往并不能达到原来预期的效果，有时甚至还带来一些意料之外的副作用。这种情况引起了人们对政策评估的重视，20世纪初期以后政策评估逐渐成为一个专门的研究领域。但一直以来，研究者们对政策评估有着种种不同的定义。

8．1．1　政策评估的概念

最早给政策评估下定义的可能是哈罗德·拉斯维尔。他在《决策过程：功能分析的七种类别》一文中，把“评鉴功能”（appraising function）定义为：“就公共政策的因果关系作事实上的陈述”。^[1]这一定义不仅要求对政策产生的原因、执行的过程以及结果做出分析，而且要求对原因和结果之间的关系做出陈述。其特点是只强调就因果关系作事实上的陈述，不作价值上的判断。

查尔斯·琼斯在《公共政策研究导论》中提出，政策评估是指“政策既经政策执行之后，政府有关机关对政策执行的情况，加以说明、检核、批评、量度与分析。其作用在于确认政策是否正确，推断政策之利弊，为将来改进政策提供参考。”根据他的定义，政策评估具有判断的性质，其评估的主体是政府机关，评估的对象是政府的政策，其任务在于判断已经执行的政策的良莠，以及对其所欲解决的问题是否发挥了作用。^[2]

詹姆斯·安德森则在《公共政策》一书中指出：“如果把政策过程看作某种有序的活动的话，那么，它的最后一个阶段便是政策评价。总的说来，政策评价与政策（包括它的内容、实施及后果）的估计、评价和鉴定相关。”^[3]按照他的看法，政策评估的功能是评价人们所执行的政策在实现其预定目标上的效果，该政策在多大程度上解决了政策所指向的问题等。

威廉·邓恩的观点与安德森近似：“评价是指提供关于政策结果对于目标完成程度方面信息的过程。”^[4]

与琼斯和安德森不同，那格尔认为，政策评价“主要关心的是解析和预测，它依靠经验性证据和分析，强调建立和检验中期理论，关心是否对政策有用，而主要关心的是把评价看成一种科学研究活动”。^[5]可见，他把政策评估主要理解为一种对政策方案进行分析、预测后果的活动。评估者通过搜集相关信息，运用各种分析方法和技术，对各备选的政策方案进行解析，评定各种方案的现实可行性及优缺点，以供决策者参考。

而林水波、张世贤则作了如下定义：政策评价是“有系统地应用各种社会研究程序，搜集有关资讯，用以论断政策概念与设计是否周全完整，知悉政策实际执行情形、遭遇的困难，有无偏离既定的政策方向；指明社会干预政策的效用。”^[6]在他们看来，政策评估不仅是对政策方案的评估，而且包括对执行情况和政策结果的评估。政策评估被看作是一种着眼于整个公共政策全过程的收集资料、论证评价的过程。

张金马认为：“政策评估就是对政策效果进行的研究。”^[7]

陈振明在《公共政策学》一书中这样定义：“政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种评价行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。”^[8]

贠杰、杨诚虎的《公共政策评估：理论与方法》则从系统的角度进行了如下定义：公共政策评估“即在特定的政策制度下，评估主体按照一定的评估标准和程序，对公共政策的质量和效果，以及构成政策系统的诸要素、环节和评价方法进行局部或全面分析，并获得相关信息与政策结论的过程。”^[9]

综合学者们对政策评估的解释和定义，可看出他们对政策评估的着眼点各有不同，主要分为三种观点：（1）政策评估是事前评估，即对政策方案进行研究分析、预测后果的活动；（2）政策评估是事后评估，即评价人们所执行的政策在实现其预定目标上的效果的活动；（3）政策评估是对整个公共政策全过程进行论证评价的活动。

我们倾向于最后一种观点，即政策评估是人们依据一定的标准和方法，对公共政策方案规划、执行情况和政策效果及价值进行估计和评价的活动。

8．1．2　政策评估的作用

政策评估作为政策过程当中不可或缺的一个环节，在当前我国只重视政策制定和执行、忽视效果检验、“只问耕耘，不问收获”的现象普遍存在的情况下，具有尤为重要的意义。概括来说，政策评估的作用主要表现在以下几个方面：

第一，政策评估是检验政策效果的基本途径。一项政策在出台前经过了长期酝酿、多方论证，并不能保证它必然会很好地解决原先的政策问题，取得预期的效果。政策执行后究竟是否达到了预期目标，取得了怎样的效果，有时候并不是一目了然的，表面的观察与实际的状况可能存在很大误差，为了避免政策实施的盲目性，就有必要及时地对政策效果进行调查、分析和判断。例如2000年以后在我国部分省市实行的农民工社会养老保险政策城保模式中，将农民工纳入城镇职工社会养老保险体系，执行完全统一的政策。但该政策实施几年后，有研究人员的评估报告指出，这种模式既不现实，也不符合农民工的特点与需求：首先，农民工的就业形式灵活，劳动关系不稳定，跨地区流动性强。按国家有关规定，累计缴费年限不满15年的，若要转移养老保险关系，只能转移个人账户基金，统筹账户的基金及其增值部分并不能转移。而实际操作中，农民工频繁退保现象大量存在，仅深圳市2001年就有12万农民工办理了养老保险退保手续。而由于农民工退保只能转移个人账户的基金，无疑会造成农民工为城镇职工养老买单，间接遭“剥削”的事实。其次，将农民工纳入城镇职工养老保险模式存在诸多瓶颈。由于户籍制度等因素的影响，农民工往往采取灵活就业的方式，大量没签订劳动合同的农民工在参保资格上就被排除在外。据不完全统计，截至2003年底，广东省参加养老保险的农民工有411万人，占劳动保障部门掌握的922万农民工人数的45%，仅占广东省实际2 500万农民工人数的16%。^[10]

第二，政策评估是决定政策未来走向的重要依据。政策在执行以后，其发展走向可以分为三种：一是延续，即继续执行原政策；二是调整，即在执行过程中，政策问题或环境发生变化，原来的政策已明显不适应新的政策情况，或在实践中发现政策方案存在不完善之处，那么我们必须对原有政策进行调整；三是终结，即完全终止原来的政策。无论采取哪种走向，我们都不能只凭想当然，必须做到有理有据，而道理和依据的取得则依赖于对政策执行效果进行的全面系统的分析和科学合理的评估。

第三，政策评估是合理配置政策资源的基础工作。政府的政策资源是有限的，而政府部门却往往需要同时实施多项政策，所以必须首先明确各项政策要素的价值，确定资源投入的优先顺序和比例，以寻求较优的资源配置方案，推动政策活动高效优质进行。政策评估的实施正是出于这样的目的。它一方面可以使决策者从整体和全局角度出发，使有限的资源产生更大的效益；另一方面可以防止因过多考虑局部利益所带来的资源过度投入。

第四，政策评估有利于促进政策制定的科学化。公共政策的制定与实施是政府部门的一项重要职责。实践证明，随着社会条件的不断变化和政府活动的日益复杂，那种经验式的、缺乏跟踪和反馈、期望一劳永逸的决策模式已经不适应当今的社会环境。政策评估正是使决策迈向科学化的必由之路。要建立科学的决策模式就必须大力加强制度建设，完善政策程序，做好政策评估，提高政策质量。

8．1．3　政策评估的内容

从政策评估的实践发展看，当代公共政策评估的内容涵盖了方案评估、政策系统与政策过程评估、政策效果与效率评估、政策信息、标准与方法的再评估等各个方面。这里主要介绍前三种评估的内涵。^[11]

1．公共政策方案评估

政策方案评估是公共政策评估的首要环节，属于政策执行前评估的范畴，也称事前评估或预评估。在政策规划阶段设计出各种备选的政策方案之后，就要对它们进行评估和论证。一般来说，政策方案评估包括价值评估、效果评估、风险评估和可行性评估，其中，可行性评估是政策方案评估的重点内容。

（1）政策方案价值的评估。主要是对政策方案进行价值分析。它所要回答的主要问题是：为什么设计这一方案？与政策目标是否一致？为了谁的利益？期望达到什么结果？优先考虑的问题是什么？值不值得为这些目标去奋斗？要对这些问题进行论证和评估，就必须对政策目标产生的背景和现状进行分析，从而确定其价值所在。

（2）政策方案效果的评估。这是对一个政策方案将会产生的效果进行预测和分析，来决定该政策方案的取舍。政策效果既包括正面效果，也包括负面效果；既有经济效果，也有社会效果；既有物质方面的效果，也有精神方面的效果。要对产生的各种效果进行综合评估、权衡利弊，来选择那些能产生积极、正面、预期效果的政策方案。

（3）政策方案风险的评估。不同的政策方案有着不同的风险程度，必须对各个备选方案风险的强弱程度、防范性措施的准备程度进行预测评估，以选择出那些在类似条件下风险相对较小的方案。通过风险识别和预测去衡量风险的程度，对方案的风险成本做出科学的预测。

（4）政策方案可行性的评估。方案可行性评估又叫可行性论证，是政策方案评估中最主要的任务，主要包括对方案的技术可行性、经济可行性、政治可行性和行政可行性的评估。

第一，技术可行性评估。这是从技术的角度衡量公共政策是否能够实现预期的政策目标。这一标准包括两层含义：一是是否具备实施某项政策方案的技术手段，使政策目标的实现成为可能；二是在现有的技术水平或方法论上达成政策目标的可能性有多大，即在多大程度上实现政策目标。

第二，经济可行性评估。经济可行性包括两个方面的内容：一是某一备选方案占有和使用经济资源的可能性，进而实现政策目标的可能性；二是实施某一政策方案所花费的成本和取得的收益比较是否划算。政府的政策资源是有限的，任何政策方案占有和使用的经济资源也是有限的。因此，任何一项公共政策都存在一个争取公共经济资源的问题。

第三，政治可行性评估。公共政策形成于政治舞台，必须接受政治考验。如果一项政策得不到决策者、政府官员、利益团体或者普通公众的支持，那么该项政策被采纳的可能性就很小。即使被采纳了，成功执行的可能性也很小。

第四，行政可行性评估。行政可行性评估也称行政管理的可操作性。作为政策方案评估的基本标准之一，行政可行性的重要意义在于：假如一项政策方案在技术上、经济上和政治上都是可行的，但在行政管理上却不能加以贯彻执行或难以贯彻执行，那么这项方案的优点就会大打折扣甚至是毫无用处的。

总之，在公共管理领域，许多政策之所以不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策方案本身的缺陷有关。政策的事前评估为决策者在众多备选方案中进行优选提供了前提，将大大减少决策偏差的出现，有利于保证政策效果。

2．公共政策系统与政策过程评估

在确定政策方案没有明显的缺陷和漏洞并实施后，政策评估则应由预评估转入政策执行中评估阶段。在这一阶段，政策评估内容主要包括政策系统评估和政策过程评价两方面，其基本目的就是加强政策实施过程的控制，防止公共政策出现系统性偏差。也就是说，即使政策实施存在问题，也不一定要等到政策执行完后才对这些问题进行检验和评估，而是通过“执行中评估”尽早发现问题，有效避免因政策失误和执行偏差造成社会资源的不当损耗。另一方面，政策系统和政策过程评估也是政策执行后评估的一项重要内容，因为政策实施后公共政策效果如果不理想，除了在政策方案中寻找答案外，往往需要在政策系统和政策过程中去探究。因此，不论从政策执行中角度，还是执行后角度，政策系统和政策过程评估都是不可或缺的重要内容。

当政策效果出现偏差时，应对公共政策系统的有效性进行积极评估，包括政策主体的素质、政策客体的配合程度，以及政策环境的发展变化和适应性等内容。而政策过程评估就是对政策制定、政策执行、政策评估、政策监控和政策终止等各个环节进行分析和评估。政策过程评估的内容较为广泛，除了上述对政策过程的效率进行评估外，还可以对政策过程设置是否规范、科学，政策过程设计与实际执行是否一致，以及对政策过程各环节的实际运行状况进行具体的分析和评估。例如，可以评估政策程序是否过于繁杂或过于简单，各阶段对整个政策效果的实际贡献，以及各阶段或环节如何具体影响政策的成败，等等。其中，对政策执行的评估应成为政策过程评估的重点，因为它往往是影响整个政策实施效果的最为关键的因素。

3．公共政策效果与效率评估

政策效果和政策效率评估是公共政策评估的重要内容，甚至是整个政策评估工作的核心，政策评估的其他方面。包括政策方案评估、政策系统评估、政策过程评估以及评估标准和方法的自评估，都是围绕政策效果和效率评估为中心展开的。

（1）政策效果评估。政策效果也称政策影响，是指公共政策实施后对政策客体状态产生的改变。相应地，政策效果评估就是对公共政策在达成其目标效果及其程度方面进行的全面评价和衡量。政策效果评估的目的，是要通过一定的方法确定某项政策是否发挥了作用，以及在多大程度上发挥了作用，并进一步了解政策措施与政策影响之间的因果关系，为政策控制、政策修正和政策优化提供基本的依据。

在政策评估实践中，政策效果评估一般包括两方面内容，即政策目标与实际效果之间的差距以及实施政策前后状态之间的差距。前者是衡量实现目标程度的指标，后者是衡量政策实际效果的指标。两者都可以通过一系列具体的量化标准来进行和完成。然而，政策效果的确定往往有一定的难度，这是由其复杂性特点所决定的。一项公共政策实施后，产生的影响不仅是多方面的，而且是多类型的。从影响的领域来看，可以是对社会政治经济生活的影响，也可以是对人们的道德、心理产生的影响。从影响的类型来考察，则有直接影响与间接影响、长期影响与短期影响、预期影响和非预期影响、实质性影响与表征性影响，等等。

基于政策效果的复杂结构，在进行实际政策评估时，应该重点考察以下问题：第一，政策的实际效果是否实现了政策的预定目标；第二，是否存在非目标领域效果，该效果是正效果还是负效果；第三，评估目标领域效果的性质，即进一步确定政策效果是长期效果还是短期效果，是明示效果还是潜存效果；第四，对目标效果的具体测量，包括对主要效果和次要效果的区分和测定，以及对各自作用范围和影响程度的计算；第五，对政策成本的评估，包括对预算成本和实际成本的匡算，以及实际成本中直接成本和间接成本的测定；第六，评估政策本身与政策影响之间的相关性问题。

（2）政策效率评估。效率实际上是指投入与产出的比率，因此，政策效率评估是对于政策成本与政策收益进行衡量的分析方法。政策效率是将政策成本因素考虑在内的政策效果概念，通常表现为政策投入与政策产出之间的比例关系。在这种分析中，效果标准关心的是有效执行政策、实现政策预定目标；效率标准关心的是如何以最小的政策投入得到最大的政策产出。因此，效率与效果之间有时并不统一。一次政策执行的高效率，未必能实现预定的政策效果；一次达到预定目标的政策执行，未必是高效率的。