行政管理与决策的具体内容分析

一、行政管理与决策

行政管理是拥有行政权的国家机关依法对国家事务和社会事务进行组织和管理的活动。对于行政管理的认识，行政学界经历了一个发展过程。在从政治角度来考察行政现象的学者看来，他们或者是从三权分立的理论出发来规定行政，或者是从政治与行政分离的观点来阐释行政。按照前者的观点，行政是一种与规则制定无关的单纯的规则执行活动；按照后者的观点，行政则被视为一种与表现国家意志无关的单纯的国家意志执行活动。从上述两种观点出发都可以得出一个结论，即行政实践是一个技术性的执行问题，政治性的决策被排除在行政实践的范围之外。

客观地说，以上观点并非是学者们主观想象的产物，它们是西方资本主义国家创建之初政治权力格局的反映。在随着西方国家社会的发展致使政治权力结构发生调整，行政机关获得了广泛的规则制定权，并且经常通过制定政治性决策和参与国家的立法活动来表现国家意志之后，行政就不应再被视为一种规则或者国家意志的执行活动。与此相适应，在行政学理论体系中，决策就不能不成为其中的一个重要组成部分。

将决策纳入到行政学的研究范围不仅与现代行政管理实践的发展有关，也与行政科学自身的发展有关。20世纪上半叶，在那些认为应当把权力作为政治学的主要研究对象的行为主义政治学家的影响下，一些行政学家也认为行政学应当将行政权力作为研究中心。由于行政决策是行政权力最重要、最直接的体现形式，从这个意义上说，研究行政权实际上就是要研究行政决策权。这种观点构成了行政决策理论产生和发展的更直接的理论基础。

决策是人类所特有的一种创造性的思维活动。它的基本含义是决策主体针对特定问题，根据搜集的情报资料，运用科学的理论和方法确定目标，并围绕目标设计和选择实现目标的行动路线的一系列过程。行政决策是管理决策的一种，它是指国家行政机关和行政人员在履行行政职能过程中为了处理行政事务而依法进行的决策活动。依据这一定义，可以看出行政决策具有以下内容。

第一，行政决策的主体，主要是国家行政机关及其工作人员。因为行政权是国家行政机关的专有之权，进行行政管理是国家行政机关应有的职能。只有国家行政机关及其工作人员在管理行政事务过程中所作的决策才能称之为行政决策。因此，决策主体不同，决策的性质和类型也就不同，决策主体是区分不同决策的基本依据之一。另外，从行政法的角度来看，国家行政机关并非是进行行政决策的唯一主体，经法律法规授权，或经国家行政机关的委托，其他社会组织也可以拥有行政权力，也可以履行行政管理职能。这些经授权和受委托的社会组织，在行政学中也可以将其视为行政决策的主体。它们在法律法规授权和国家行政机关委托范围内所从事的作出行动决定的活动，也可以看做行政决策活动。

第二，行政决策的对象是行政事务。行政决策和其他决策一样具有针对性，它必须针对特定的行政事务有的放矢地进行。作为行政决策对象的行政事务与其他决策对象相比较，其内容具有复杂性和广泛性。这是由行政职能的复杂性和行政管理的广泛性决定的。一般说来，行政机关位居的管理层次越高，其行政事务就越具有宏观性、整体性，因而使得处理这些行政事务的行政决策越具有政治性；相反，行政机关位居的管理层次越低，其行政事务就越具有微观性、局部性，从而使得处理这些行政事务的行政决策越具有技术性。政治性越明显的行政决策，越是与众多社会成员的权利和义务密切相关，因此，其过程往往受到多重因素或力量的影响和制约。政府组织内的行政首长、行政机构及咨询机构，政府外部的政党、立法机构、利益集团和新闻媒体都会不同程度地作用于行政决策过程。

第三，行政决策应当依法进行。行政决策是行政决策主体运用行政权力决定行动方案的过程。由于行政权力行使的结果往往直接或者间接地作用于行政管理相对人，影响到其权利和义务，而且这种影响又具有强制性，如果决策失误，会给社会和行政管理相对人造成损害。因此，行政决策必须依法进行。依法决策首先要求依据行政实体法来处分行政管理相对人的权利和义务，还要求依据程序法来作出各种行政管理决定。程序的规范化对行政决策的质量意义重大，无论是从法学角度还是从管理学角度来研究行政决策，都应当强调程序的规范化，它是防止行政决策受行政机关及其工作人员主观随意性的影响，提高行政决策质量的保障性因素之一。

应当指出，行政决策与其他管理决策相比，有着自身的特点。但是作为管理决策的一个分支，它在决策的程序、体制、原则、技术和方法方面又有着相似性和共同性。因此，行政学可以借鉴管理科学关于决策理论研究的成果，促进行政决策的科学化。

在管理学界，决策理论的产生，一方面，得益于与决策有关的运筹学、计算机技术、控制论、信息论、系统论等自然科学和横断科学以及社会学、心理学等社会科学的发展；另一方面，还与企业管理重心的转移，即从原来强调提高决策效率转移到重视决策质量这一趋势密切相关。由于决策质量成为决定企业兴衰成败的关键性因素，于是吸引着学者们将决策问题的研究置于管理科学的首要地位，从而推动了决策学这门新的引人注目的理论的形成。

美国学者西蒙创系统研究决策理论之先河，将行政、决策与管理这三种不同领域的知识成功地熔为一炉，不仅开创了决策理论学派，而且通过其自身及其相关学者的努力，促使管理理论发生了一次重大变革。“今天，决策的概念和语言在有关管理的著述中已经非常流行，用不着再去论证决策过程在组织和管理研究中的重要性了。”⁽¹⁾20世纪40年代决策理论产生以来，学者们就行政决策的原理和意义、过程和程序、种类和体制、原则和方法等进行了积极而广泛的探讨，并逐渐形成了理性模式理论、渐进模式理论、综合审视模式理论、法律模式理论、政治模式理论和社会心理模式理论等。决策理论的形成和发展，是人们对于管理实践认识的一个飞跃，它对当今社会包括行政管理在内的所有管理活动的开展具有深远的影响。