我国决策咨询系统的发展轨迹与思考

我国决策咨询系统的发展轨迹与思考

党的十一届三中全会以后，我国开始了意义深远的改革和开放。伴随着决策观念的嬗变，我国决策咨询系统也逐渐发展起来。迄今，不同系统、不同部门和不同层次的思想库遍布神州大地，决策咨询系统已初步形成。

一、我国决策咨询系统发展的轨迹

对中华人民共和国成立以来一系列重大决策失误的反省，使我们逐渐意识到处理好决策与咨询关系的重要性，建设和完善决策科学程序的必要性。随着兰德公司、野村综合研究所、英国国际战略研究所、苏联全苏系统研究所、加拿大公共政策研究所、瑞典隆德大学科研政策研究所、法国巴黎经济社会发展研究公司以及地处奥地利的国际应用系统分析研究所等著名思想库为我们所熟悉，决策咨询系统对决策科学化的作用受到重视，现代思想库也以新的形式在我国出现，尤其是在党政部门之中。中国的“思想库热”也在改革之年酝酿产生，人们很快从思考过渡到实际操作。

我国决策咨询系统以思想库为主体，而绝大多数思想库是在十年改革中诞生的。按不同的隶属关系来划分，思想库有如下几类。

第一类是隶属于党政部门的思想库，从中央到地方，遍布全国。如中共中央政策研究室，农村政策研究室，国务院经济、科技和社会发展研究中心等最高层次的思想库；中国科学技术促进发展研究中心、农村发展研究中心等国务院部委办思想库；经济发展研究中心、政策研究室和咨询委员会等省市及其职能部门的思想库。由于这些思想库分别处于中央到地方的不同层次，所以其工作重点亦不相同。

第二类是隶属于高校的思想库，在全国各地的分布极不平衡，多见于文化教育相对发达的地区。如人民大学软科学研究所、北京大学当代中国问题研究中心、上海高校软科学研究中心、上海交通大学社会科学及工程研究所、复旦大学经济研究中心和武汉大学决策管理科学研究所等。由于我们以往发展硬科学、软科学有所偏颇，人为使学科之间泾渭分明，所以这些思想库多在综合性大学，而工、农、医院校较少。

第三类是近年来兴起的民间思想库，主要包括两部分内容。一部分是由企业集团资助的思想库，如首都钢铁公司投资400余万元创建的“首钢研究与发展公司”，目标是办成中国的兰德公司，通过独立地研究中国与世界发展所面临的重大课题，为政府决策、企业发展以及社会经济的发展提供决策研究和决策咨询，起到民间思想库的作用。该公司已有中国法制与社会发展研究所等民办研究机构。另一部分是民办思想库，如广州智囊公司、时代科学院软科学研究所等。

第四类是隶属于中国科学院、中国社会科学院系统的思想库，主要集中于北京。如中国科学院科技政策与管理科学研究所、中国社会科学院及地方社会科学院所属有关的研究所。

此外，还有隶属于军队系统的思想库，以处于北京的中国军事科学院所属软科学研究所为代表。

这些不同隶属关系的思想库之存在和发展，表明我国决策咨询系统在组织形式上已初步形成。它们在宣传党和政府的方针政策，普及科学思想，进行决策研究、决策论证，决策咨询和信息集散，尤其在为改革提供操作步骤诸方面，做了大量的工作，促进了决策观念的转变和决策科学化。近几年来，我国决策咨询系统取得了可喜的成绩，直接或间接的经济效益、社会效益非常明显，并且正在深化改革中向前发展。

二、我国决策咨询系统发展中的积弊与时疫

目前，我国决策咨询系统的发展与社会决策的发展需要还不相适应。从严格的意义上讲，我国决策咨询系统只是处于雏形阶段，有待发展和完善。按国际公认的科学指标来衡量，我国决策咨询系统存在着许多问题，既有传统决策文化背景的积弊，也有新旧体制转换过程中衍生的时疫。我们可以从以下几个方面来分析。

从决策咨询系统的地位作用看，由于我们传统的民族文化中缺乏科学精神和民主精神，“智囊文化”的影响有限，所以存在决策文化背景上的“先天性”不足，整个社会对决策咨询系统缺乏深刻的认识，尤其是没有引起广大决策者足够的重视。在世人眼中，决策咨询相对于硬科学来说是“软”的，相对于热线班子是“冷”的，甚至被视为可有可无。在我国现行决策体制中，决策咨询系统没有到位，即真正到其应有的位置，因而不可能充分发挥其应有的作用。

从决策咨询系统宏观体系建设看，我国决策咨询系统建设有所偏颇，在系统构造上已出现不合理的倾斜状况。隶属于中央、地方党政部门及其职能机构的思想库多，隶属于高校的思想库次之，而民间的思想库极少。可以说，我国目前的思想库是吃“皇粮”的，有较严重的“官方化”倾向，其视角很难转到执行系统以外。这无疑会出现决策咨询渠道单一的现象，一些颇有见地、极为有益的咨询意见难以充分表达。

从决策咨询系统微观组织建设看，我国许多思想库在知识结构、智能结构等方面缺乏科学的合理配置，且个人素质差。有些思想库完全成为第二秘书班子或退居二线的安置处，亦不乏年老体衰、不学无术、思想僵化的保守之辈。更有少数思想库形同虚设，其效率之低、水平之差令人惊异。这样一些思想库不可能担负起日益繁重的决策咨询任务，甚至可能比没有还要糟糕。

从决策咨询系统的研究方式看，我国决策咨询系统在很大程度上仍是采用传统的、落后的方式，既缺乏科学的系统观和跨学科、跨部门探索的群体意识，又未能充分利用现代科学技术提供的工具，甚至没有完全摆脱封闭的状态。这种落后的研究方式势必影响决策咨询的效率和质量。

从决策咨询系统调研课题看，由于传统决策体制的积弊和决策短期行为的时疫，至今仍经常产生为数不少的“决策者课题”，其中有一些既不合理也不科学的课题。对于这种指令性课题，决策咨询者往往不得不违心地进行，甚至无所适从，疲于奔命。而那些既有理论价值、现实意义，又是改革迫切需要的课题，则难以完全自主和破题。

从决策咨询系统的特性看，我国决策咨询系统缺乏个性，自己的“中国特色”尚未形成，借鉴海外有益经验又不够或没有学好。这突出地表现在相当一部分思想库缺乏独立性、自主性、超脱性、环境适应性和研究超前性上。许多思想库摆脱不了对党政部门的依附，囿于部门所有、条块分割，忙于应景工作，因而很难有严格意义上的决策研究和科学意义上的决策咨询，也形成不了相互区别的特色。

从决策咨询系统的功能看，我国决策咨询系统未能充分发挥应有的社会功能，对决策科学化、民主化的促进作用相当有限。更有甚者，有些部门的、地方的思想库发生了异化，其性质和功能发生了改变，对党和国家的利益几近违抗。当“上有政策，下有对策”的时疫危害我们的事业时，这些思想库竟推波助澜，不顾国家和人民的根本利益、全局利益，而专门研究如何钻国家政策的空子，如何通过所谓“变通”来对付中央，以获得自己的最大利益。

上述问题的严重性和危害性应引起我们的充分注意，并在深化改革的社会系统工程中来妥善解决。我们应该充分认识到，在现代科学决策体制中，决策与咨询之间有着有机的联系，决策咨询系统对科学决策具有重要作用。

三、我国决策咨询系统的发展取向

我国决策咨询系统存在的问题，势必影响其决策研究、决策咨询的社会功能以及决策的总效果。在我国，从根本上理顺决策与咨询的关系，真正弘扬、崇尚科学精神和民主精神，健全和完善决策咨询系统，充分发挥其功能作用，还是一个相当艰巨的任务。

笔者认为，在我国决策咨询系统的发展取向上，有以下几点值得注意：

一是要在我国决策民主化和科学化的进程中，不断提高整个社会对决策咨询重要性的认识，对不同层次、不同部门的决策者尤其应该强化。只有在崇尚科学精神和民主精神的氛围中，在提高思想认识的基础上，我国决策咨询系统才可能在深化改革的社会系统工程中，逐步健全完善，在现代科学决策体制中发挥重要作用。

二是要对我国初步形成的决策咨询系统有一个正确的、实事求是的基本估计，特别是要充分认识积弊和时疫的严重性和危害性。同时积极采取措施，弥补和矫正我国决策咨询系统的“先天性”不足，对已有的思想库进行适当的调控和整顿，增强其活力。对于那些性质已发生改变、已失去其功能的思想库应坚决剔除。

三是要强化现代思想库的独立性、自主性、超脱性、环境适应性和研究超前性，特别要弱化目前我国大部分思想库对各级党政部门的依附，增加独立于党政职能部门、执行系统以外的决策咨询机构，使决策过程和决策咨询过程具有更大的透明度，使更多的国民能够在社会决策过程中，充分发挥自己的积极性、主动性和创造性。

四是要适应社会决策的不同层次需要，健全和完善不同类型的思想库。根据现代思想库发展的国际趋势以及我国社会经济发展的客观需要，我们近期要特别注意发展高层次的思想库、民间思想库和企业的思想库，从而形成一个合理的、互补的、优化的和科学的决策咨询系统。

五是要建立类似于日本综合研究开发机构的综合管理部门，在宏观上制定我国决策咨询系统的发展战略及其规划，加强对我国决策咨询系统的指导、管理、协调和监督，由此避免低水平重复和混乱，提高我国决策咨询系统的效率和效益，真正使决策咨询系统自立于现代科学决策体制，并促进决策的民主化和科学化。

原载《咨询与决策》1989年第7期