公共政策学习与创新具体内容体现

9．3　公共政策学习与创新

9．3．1　政策学习的内涵

正如政策科学中的其他概念，术语“政策学习”有不同的解释。彼得·霍尔（Peter Hall）认为在公共政策领域，学习的目的是让政府更好地实现目标。在他看来，学习是一种“根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标和技术的刻意的尝试，以更好地实现政府的最终目标。”^[57]同时，休·赫克罗（Hugh Heclo）则提出，政策学习是一种较为无意识的行为，经常是作为政府对于某些种类的社会或环境激励而做出的反应。据他看来，“可以认为学习是由经验导致的在行为上相对持久的变化；通常这种变化被定义为在应对某些可感知的刺激所做出的反应中的改变。”^[58]依赫克罗的观点，学习就是政府在过去经验的基础上对于新形势的反应。

这两种定义都描述了政策学习和政策变迁的关系的性质，但它们在这个问题上的理解有本质的不同。在霍尔看来，学习是正常的公共政策过程的一部分，决策者试图借此理解为什么某些具有开创性的行动得以成功，而其他的为什么失败。如果政策因学习而变迁，变迁的动力则源自于正式的政府政策过程之内。而另一方面，在赫克罗看来，政策学习被视为一种由政策制定者进行的，在很大程度上是为了应对外部政策“环境”的改变的行为。当环境改变时，政策制定者要让其政策成功，就必须适应这种改变。这两种相对比的概念引出了关键性的理论问题，即政策学习的产生是内生的还是外生的？也就是说，学习是否是政策过程外部强加给政策制定者的过程，抑或是在政策制定者根据他们过去的行动，试图改进政策或使政策得到适应的时候，学习就源自于过程的内部？

迈克尔·豪利特和M．拉米什认为，类似术语的使用已经在一定程度上掩盖了这样一个事实，即政策学习两个独立的方面应该被清楚地区分开来。这两种不同类型的学习的特征如表9-1所示：

表9-1　　　　政策学习的外生概念和内生概念

资源来源：［加］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第304页。

内生学习发生于小的、集中的政策网络；它的目标是学习政策背景或政策工具。与此对比，外生学习发生于广泛的政策社群，并且可能涉及对问题的解读或者为解决这个问题而制定的政策目标的质疑。

按照理查德·罗斯的研究，第一种类型的内生学习可以称之为“吸取—教训”（lesson-drawing）型^[59]。这种类型的学习源自于正式的政策过程内部，并且对政策制定者在实现目标的努力中对使用何种方法或技术所做出的选择产生了影响。这些教训可能会根据政策过去的运作情况，关注政策循环中不同方面的实际建议。比如，哪些政策工具在哪些环境中成功了，而哪些失败了；或者哪些问题在议程设置过程中得到了支持，而哪些没有得到。

按照霍尔的研究，第二种类型指的是一种更为通用的学习类型，被称为社会学习（social learning）。它源自于政策过程外部，并且影响了政策制定者变更或改变社会的约束或能力。第二种形式的学习是关于目标本身的。这是学习的最基本的类型，它伴随着政策背后的思想的改变。20世纪80年代许多国家的私有化运动，以及把通货膨胀看成是比失业更严重的问题，都是这第二种类型的学习的实例^[60]。

9．3．2　政策学习与政策创新

公共政策创新实质上是一个不断学习的动态的政策过程，通过学习不断地发现和改正在政策制定、执行等诸多环节中所出现的问题，通过创新这一具体政策行为对政策问题的认定以及对解决方案的选择等提供有效的方法，从而使政策具有生命力。所以，政策创新是政策主体对过去的政策经验和教训以及外部环境变化的一种主动学习，通过学习不断提升政府公共政策能力。

首先，政策创新发挥着扬长避短、推陈出新及整合政策资源等重要功能，但是它又并非是自然而然出现的，而是一个不断学习并演化的过程。一方面，制度变迁带来新的现实问题和条件，应对这种问题而产生的新的制度建构乃是一种必然的趋势；另一方面，由于原有的公共政策具有路径依赖，因此政策学习是在以往的规则和历史经验上发展的过程，所以，新的政策学习还面临着较大的挑战，是一个试错和边干边学的过程。而根据建构主义的理论，学习是指学习者在一定的情境即社会文化背景下，借助他人（包括教师和学习伙伴）的帮助，利用必要的学习资料，通过意义建构的方式获得知识。在政策创新过程中，人们获取关于政策实施的新信息，与原有的对政策的认识相联系、比较，经过思考（即意义的重新建构），使行动者的思维习惯和潜在的行动范围发生改变，这就是学习。

其次，政策学习和演进动力中有两种要素值得我们注意：其一是经验在政策学习中的作用。它包括自身的经验和他人的经验。认知心理学十分重视经验在社会学习中的地位，班杜拉指出，人类并不总是不断地尝试错误而习得行为，他们会通过观察其他人的行为进行模仿或者通过自身的对行为后果的预想或成功事例的观察以获得经验和教训^[61]，对于一个政策的成长也是如此。这里便区分出了内生的以自身历史经验为基础的学习与外生的由模仿和引入而习得的情况，当然，两种类型也会相互影响。二是注意力机制在政策学习中的作用。注意力是组织领域内的一种重要的稀缺资源，制度引导着注意力以及组织行动的方向^[62]。詹姆斯·马奇等认为，对注意力的竞争是塑造规则动力的一个重要内容^[63]。决策中的首要因素是在多种选择问题上处理稀缺注意力资源的分配。而由于组织决策者的注意力是有限的，对组织中某些规则或活动投入了更多的注意以后，便降低了对其他规则或活动的注意。制度的产生在很大程度上是应对问题和不确定性等需要，但什么样的问题会得到决策者或社会大众的注意包含认知性和竞争性，并因此决定了制度的形式。原有制度共同体的注意力机制对于制度学习和规则变迁具有重要的影响力。公共政策的路径依赖特点使政策学习受到历史和经验的制约，而注意力的分配则赋予学习主体以能动性，注意力的分配既与问题本身相关，也与竞争以及社会文化的制约等相关。注意力的竞争性分配对制度的选择有很大的影响。

再次，政策创新作为政策学习过程的一部分，其动力在很大程度上基于对过去的成功和失败的清醒认识，以及模仿成功和避免失败的有意识的努力。正如理查德·罗斯所指出的，在任何一个减少不满的努力中，政策制定者都有三种选择：翻阅国家的历史；思考国家的未来；从其他地方的现行经验中吸取教训^[64]。在这个意义上，学习既可以是正面的，也可以是负面的。也就是说，既要学习什么可以做，也要学习什么不能做。

政策学习贯穿于整个政策生命过程中，在制定政策时，政策制定主体往往对影响政策的因素及政策实施将产生的结果都不可能有完全理性的认识，因此，除了科学运用自身经验外，还可以借鉴其他国家和地区的政策科学发展成果，使政策的制定更加科学和合理；在政策执行阶段同样离不开政策学习，在政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验及全面实施等诸多环节中，合理运用各种政策工具和手段，发现政策执行偏差，并且及时地予以矫正；在政策评估阶段，通过对政策实施所产生的实际结果与预期目标进行比较，检验政策效果，判断政策结果实现政策目标的程度。在政策评估期间，通过政策学习加以判断和选择，最终决定政策是否延续、调整或者终结。换言之，即通过决策者对反馈信息的学习，评估的结果才得以进入后续的政策过程中。

9．3．3　政策学习的路径选择

贝内特（Colin Bennett）和豪利特（Michael Howlett）对政策学习的文献进行过综述，他们在文中讨论了以下三个问题：谁在学习？学习什么？效果如何？作者进而提出了三种学习类型的区分：政府学习型、吸取教训型和社会学习型，分别对应不同的学习内容和效果。表9-2列出了他们在文献中确定的三种学习以及它们与政策变化的关系。

表9-2　　　　学习和政策变迁

资源来源：Michael Howlett and Colin Bennett．The Lessons of Learning：Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change．Policy Sciences，1992，25（3）：275-294．

表中指出有三种类型的政策学习者：政府官员、政策网络和政策社群。政府官员是公共政策主体之一，其个人素质和偏好能够影响公共政策的制定和运行；政策网络主要指政策制定者和政策分析人员群体；政策社群则包括了政策参与的广大社会公众。在学习的内容上，虽然如他们所指出的，这三种类型的学习者会各有侧重，但实际上可以不受此局限，扩大学习的领域显然会有益于政策制定质量的改善。负责执行的政府官员也应该了解政策工具，如同政策网络在关心方案改变之外还可能关心组织变革一样。

对于公共政策学习，应该把握以下几个方面：

第一，转变观念，终身学习。不少负责政策制定的政府官员持有这样一种观点：不管成功或是失败，政策已经制定并付诸实施，就没有必要再过多地付出资源。这显然是一种片面的观点，政策制定以后，还有政策执行、政策评估等几个重要的政策环节，每一个环节都是政策学习的一部分，在这个学习过程中，政策的发展和改变在很大程度上基于对过去的成功和失败的清醒认识，以及模仿成功和避免失败的有意识的努力，因此，要把学习贯穿于整个政策过程的始终。同时，要应对瞬息万变的政策环境和突如其来的政策问题，需要公共政策主体把政策学习作为一项长期的工作，实现学习终身化。

第二，变被动学习为主动学习。在公共政策运行的过程中，政策主体往往容易陷入一种被动学习的误区，他们缺乏一种未雨绸缪的危机意识和居安思危的忧患意识。其实，学习者是信息加工的主体和意义的主动建构者，而不是政策评估结论或外部信息的被动接受者和被灌输的对象。这就要求政策学习者应主动去搜集并分析有关的信息和资料，准确地分析和把握政策问题，并制定科学的解决方法。

第三，加强知识管理，注重学习方法。政策创新是政策知识转化的催化剂和发展的动力，它需要政策学习来实现。学习获得知识，学习促进创新，学习可以扩大和掌握更多的资源，学习是发展的最初动力。创新需要学习，但仅有学习没有创新，学习就失去了方向、失去了动力。在政策创新过程中，对知识的管理特别重要。知识作为一种资源，无论是作为一般资源还是作为战略性资源，它本身不会自发地进行创新，而是要经过人脑的加工、经过集体智慧的共同作用才能形成合力，经过学习实现创新。因此，只有不断加强知识管理、更新知识内容才能使公共政策更加具有生命力。同时，还应注重学习方法，不但通过亲身体验来学习（即边干边学），还要通过观察别人的行动来学习（即吸取教训）；另外，还可以通过由官员和专家组成的专业委员会开展研究来学习。

☞本章小结

公共政策创新是基于旧政策老化失效的情况下，寻求新的政策组合方式，选择成本小、收效快的组合路径，探索良性的政策替代方案，从而摆脱政策困境，使适应相关制度环境的、新型的公共政策回到常态社会当中来的一个动态的政策过程。

公共政策创新的动机是政策主体（政府）为了适应现实环境的变化，面对旧有政策的低效率（无效率），对公众（选民）的有效回应。

公共政策创新的目标是追求、实现、维持和保障公共利益（public inter-est），从而最大限度地发挥政策收益；在公共政策过程中，公共政策创新的实施具有不确定性，即公共政策创新在政策过程的各个环节都有可能发生；公共政策创新是正向的、强制性的政策变迁，是有成本的活动。

制度变迁可分为诱致性制度变迁（induced institution change）和强制性制度变迁（imposed institution change）。诱致性制度变迁是指现行制度安排的更替或创新，或者是新制度安排的创造，是由个人或团体在追求制度外利润时自我实施的。强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实现。

公共政策创新的价值取向有：满足公众正当的利益诉求、提高公共政策创新能力、建立有效机制促进政策创新等。

影响公共政策创新的因素有：制度安排、政策资源、路径依赖、利益集团等。

公共政策创新有两种主要的解释模型，即内部决定模型和传播模型。内部决定模型假设引至职能部门创新的因素是政府内部的政治、经济或者社会特征。相反，传播模型本质上是政府间的。

公共政策创新的主要内容包括决策体制创新、政策主体创新、政策内容创新、政策工具创新等。

政策学习分为内生学习和外生学习。内生学习发生于小的、集中的政策网络；它的目标是学习政策背景或政策工具。外生学习发生于广泛的政策社群，并且可能涉及对问题的解读或者为解决这个问题而制定的政策目标的质疑。

☞关键术语

制度变迁　政策变迁　公共政策创新　制度安排　利益诉求　　政策资源

路径依赖　传播模型　内部决定模型　政策工具创新　政策学习

☞思考题

1．简述公共政策创新的内涵。

2．简述制度变迁、政策变迁与公共政策创新三者之间的关系。

3．简述公共政策创新的价值取向。

4．论述公共政策创新的主要内容。

5．论述政策学习与政策创新之间的关系。

6．结合实际，论述影响公共政策创新的主要因素。

7．结合实际，论述我国转型时期如何提高政府的公共政策创新能力。

☞本章参考文献

［美］约瑟夫·熊彼特：《经济发展理论》，何畏、易家详译，商务印书馆1990年版。

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［美］道格拉斯·C．诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版。

［美］托马斯·R．戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，华夏出版社2004

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［美］阿尔蒙德：《比较学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版。

［加］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店2006年版。

［美］阿尔伯特·班杜拉：《社会学习理论》，周晓虹译，桂冠图书股份有限公司1995年版。

［美］斯格特：《组织理论》，邱泽奇译，华夏出版社2002年版。

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陈潭：《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》，南京大学出版社2007年版。

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严强、王强：《公共政策学》，南京大学出版社2002年版。

张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版。

【注释】

[1]Walker，Jack L．．The Diffusion of Innovations among the American State．A-merican Political Sciences Review，Vol．63：880-889，1969．

[2]严荣：《公共政策创新与政策生态》，《上海行政学院学报》，2005年第4期。

[3]参见严强为陈潭著作序。陈潭：《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》，南京大学出版社2007年版。

[4]严荣：《公共政策创新与政策生态》，《上海行政学院学报》，2005年第4期。

[5]［美］约瑟夫·熊彼特：《经济发展理论》，何畏、易家详译，商务印书馆1990年版，第73页。

[6]傅大友、袁勇志、芮国强：《行政改革与制度创新》，上海三联书店2004年版，第82-83页。

[7]［德］沃尔夫冈·查普夫：《现代化与社会转型》，陈黎、陆宏成译，社会科学文献出版社1998年版，第3页。

[8]政策发明是政策主体基于政策实施过程中所显露的内在规律性的首次理性的认识；政策创新主要是指政策主体对现有的政策进行变革，使其更新，成为新的政策。前者可以理解为“无中生有”，后者则可以理解为“有中生新”。

[9]［美］保罗·A．萨巴蒂尔：《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，生活·读书·新知三联书店2004年版，第225-226页。

[10]陈潭：《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》，南京大学出版社2007年版，第43页。

[11]［美］保罗·A．萨巴蒂尔：《政策过程理论》，彭宗超，钟开斌等译，生活·读书·新知三联书店2004年版，第225-226页。

[12]陈潭：《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》，南京大学出版社2007年版，第45页。

[13]马斌、贾小宁：《试论公共政策创新的困境与对策》，《河北经贸大学学报》，2005年第3期。

[14]严荣：《公共政策创新与政策生态》，《上海行政学院学报》，2005年第4期。

[15]［美］道格拉斯·C．诺斯：《经济史中的结构变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店，上海人民出版社1999年版，第3页。

[16]［美］道格拉斯·C．诺斯：《经济史中的结构变迁》，陈郁、罗华平等译，上海三联书店，上海人民出版社1999年版，第225-226页。

[17]［美］道格拉斯·C．诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店1994年版。

[18]陈潭：《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》，南京大学出版社2007年版，第19页。

[19]卢现祥：《西方新制度经济学》，中国发展出版社2003年版，第80页。

[20]林毅夫：《诱致性制度变迁与强制性制度变迁》，载盛洪主编《现代制度经济学》（下卷），北京大学出版社2003年版，第260-261页。

[21]傅大友、袁勇志、芮国强：《行政改革与制度创新》，上海三联书店2004年版，第85页。

[22]傅大友、袁勇志、芮国强：《行政改革与制度创新》，上海三联书店2004年版，第87页。

[23]在本章中，政策变迁与公共政策变迁这两个术语是交替使用的。因为对政策概念的采纳只限于狭义上的，即本章中的政策就表示公共政策。

[24]谢明：《政策透视——政策分析的理论与实践》，中国人民大学出版社2004年版，第119页。

[25]陈潭：《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》，南京大学出版社2007年版，第22页。

[26]陈潭：《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》，南京大学出版社2007年版，第34页。

[27]陈潭：《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》，南京大学出版社2007年版，第24页。

[28]［美］托马斯·R．戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，华夏出版社2004年版，第12页。

[29]张成福、党秀云：《公共管理学》，中国人民大学出版社2001年版，第67页。

[30]陈潭：《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》，南京大学出版社2007年版，第43页。

[31]陈潭：《单位身份的松动——中国人事档案制度研究》，南京大学出版社2007年版，第170页。

[32]汪永成：《论中国公共政策创新能力的提升策略》，《理论探讨》，2002年第1期。

[33]胡宁生：《体制转轨过程中公共政策创新的实现机制》，《南京社会科学》，2004年第1期。

[34]［美］托马斯·R．戴伊：《理解公共政策》，彭勃等译，华夏出版社2004年版，第253页。

[35]参见严强、王强：《公共政策学》，南京大学出版社2002年版，第93页。

[36]［德］柯武刚、史漫飞：《制度经济学：社会秩序与公共政策》，韩朝华译，商务印书馆2002年版，第35页。

[37]马广奇：《制度变迁理论：评述与启示》，《生产力研究》，2005年第7期。

[38]章荣君：《公共政策创新中支持性要素的制度分析》，《四川行政学院学报》，2005年第5期。

[39]［美］阿尔蒙德：《比较学：体系、过程和政策》，曹沛霖等译，上海译文出版社1987年版，第200页。

[40]姚洋：《制度与效率：与诺斯对话》，四川人民出版社2002年版，第268-269页。

[41]章荣君：《公共政策创新中支持性要素的制度分析》，《四川行政学院学报》，2005年第5期。

[42]［美］保罗·A．萨巴蒂尔：《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，生活·读书·新知三联书店2004年版，第225-240页。

[43]由于等式2中不存在永恒不变的量，因此该模型预测回归截距将是零。

[44]参见［美］保罗·A．萨巴蒂尔：《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，生活·读书·新知三联书店2004年版，第225-240页。

[45]［美］弗吉尼亚·格雷：《竞争、效仿与政策创新》，《经济社会体制比较》，2004年第1期。

[46]马斌、贾小宁：《试论公共政策创新的困境与对策》，《河北经贸大学学报》，2005年第3期。

[47]谢明：《政策透视——政策分析的理论与实践》，中国人民大学出版社2004年版，第142页。

[48]胡宁生：《体制转轨与公共政策创新》，《南京政治学院学报》，2003年第4期。

[49]在现代民主国家里，民众既是国家主权的拥有者，同时也是国家治理的对象。无论是作为个体还是群体，民众往往兼具公共政策主体与客体的双重角色。但是在本章中，所采用的是政策主体的狭义概念，即主要指那些直接参与并主导公共政策的规划、制定、执行、评估的个人、团体或组织。

[50]严荣：《公共政策创新与政策生态》，《上海行政学院学报》，2005年第4期。

[51]汪永成：《论中国公共政策创新能力的提升策略》，《理论探讨》，2002年第1期。

[52]王学杰：《以人为本与公共政策创新》，《中国行政管理》，2005年第4期。

[53]宁骚：《公共政策》，高等教育出版社2000年版，第206页。

[54]《邓小平文选》（1975～1982），人民出版社1983年版，第288页。

[55]严荣：《公共政策创新与政策生态》，《上海行政学院学报》，2005年第4期。

[56]［加］迈克尔·豪利特、M．拉米什：《公共政策研究：政策循环与政策子系统》，庞诗等译，生活·读书·新知三联书店2006年版，第141页。

[57]Peter A．Hall．Policy Paradigms，Social Learning and the State：The Case of E-conomic Policy-making in Britain．Comparative Politics，1993，25（3）：278．

[58]Hugh Heclo．Modem Social Politics in Britain and Sweden：From Relief to In-come Maintenance．New Haven：Yale University Press，1974：306．

[59]Richard Rose．What Is Lesson-Drawing？Journal of Public Policy，1991，11（1）：3-30．

[60]Peter A．Hall．Policy Paradigms，Social Learning and the State：The Case of E-conomic Policy-making in Britain．Comparative Politics，1993，25（3）：275-296．

[61]［美］阿尔伯特·班杜拉：《社会学习理论》，周晓虹译，桂冠图书股份有限公司1995年版，第10页。

[62]［美］斯格特：《组织理论》，邱泽奇译，华夏出版社2002年版，第128页。

[63]Zhou Xueguang．The Dynamics of Organizational Rules．The American Journal of Sociology，1993，98（5）．

[64]Richard Rose．What is Lesson-Drawing？Journal of Public Policy，1991，11（1）：21．