制度与政策体系创新

7　改进城市规划的空间利益调控：制度与政策体系创新

制度的主要功能或核心内容是为利益主体提供一种激励或约束机制⁽¹⁾。一方面，制度通过保护产权、提供一种使内部成员分享利益的手段、防止可能的外部侵害和提供一种以利他为前提而以自利为目的的制度安排，为各个主体的行动提供最广阔的选择空间和最充分的激励；另一方面，制度通过产权界定，克服人的机会主义行为倾向和消除经济活动的负外部性来约束利益主体追求自身利益最大化的行为，界定他们的权利、责任和可能的行动空间，将非效率性的利益冲突降低到最低限度。城市规划制度本质上是规划主体有关空间利益交易行为规则的集合，因此，要改进城市规划的空间利益调控功能，从根本上要依靠制度和政策体系的创新。

经过十余年的等待，《城乡规划法》在2007年10月8日通过，并于2008年1月1日开始实施。《城乡规划法》作为仅次于宪法的法律，对原有的《城市规划法》进行大幅度的调整。从制度创新的视角，这意味着在国家层面的特定范畴的制度性建构过程。经过调整后的《城乡规划法》，对原来的城市规划管理范畴带来的是全面和根本性的制度变迁影响，原有的已经相对稳定平衡的规范范畴内的结构性规则体系因此被打破，新的平衡必须经由所有层面和次范畴的规则的相应调整和互动才能形成⁽²⁾。

本书所提出的规划制度和政策体系创新建议，针对的是《城市规划法》框架下的规划制度所产生的问题，《城乡规划法》在许多方面对这些问题有了回应和改进。本书并不是要详细地就各个具体的细则改进展开探讨，而是立足于全书的整体性论述框架，从价值取向、规划主体组织创新、规划主体行为的制度激励与约束、规划过程，提出规划制度创新设想。笔者认为规划制度创新是一个渐进式过程，《城乡规划法》出台并不是规划制度创新的终点，本书所提出的规划制度创新原则和构想有部分在《城乡规划法》中得到回应，但还预留了广阔的发展空间。

《城乡规划法》的实施将为我国城市规划事业的发展奠定新的制度基石。对城市规划中空间利益调控作用的研究，可以为我们深入认识城市规划的作用提供新的视角，也可以为进一步的制度和政策创新提供有益的启示。本书研究认为要强化城市规划的空间利益调控作用，《城乡规划法》并没有提供最终完整的答案。本书在保持原有论述框架的基础上，对于《城乡规划法》已经作出回应的部分作了阐述，也指出《城乡规划法》的某些不足，以及需要加以改进的方面。