日本雇佣保险制度的变迁与体系

一、日本雇佣保险制度的变迁与体系

（一）失业保险制度的建立

日本雇佣保险制度是从建立失业保险开始起步的。自人类进入工业化社会之后，很多人以劳动者身份向雇主提供劳动力（劳务），相应地获取报酬（补偿），并依靠工资赖以生活。对于这些劳动者而言，失业意味着立即丧失收入进而威胁到日常生活。失业保险正是通过运用保险机制来防御劳动者生活上这种可能遭遇的风险。不过，失业保险对收入的保障，通常不是在失业持续的所有期间，而只是在法律规定的一定期间内。另外，失业保险制度的建立，通常需要成立全国性的劳动市场以及组织完备的职业介绍制度，而在日本这一条件的具备是在二战结束之后。

日本战前宪政会曾向议会提出过失业保险法案（1922年、1923年），但始终未能进入制定失业保险法的程序。世界经济大萧条时，由于失业情况十分严重，曾在几个大城市出现过由互助会进行的失业救济事业。但直到战后，1947年失业保险法才终于得以制定。当时规定以制造业、工业、运输、服务、批发及零售商等经常雇佣5人以上职工的企业为适用对象，由政府为保险人（政府掌管），建立以保障失业者生活为目的的失业保险制度。并且还规定对于离职日前1年中总计至少工作6个月的被保险人，在失业时可以支付180天的失业保险金；给付率根据不同情况，为工资的40％至80％不等；费用由劳动者和雇佣者的保险费以及国库负担来解决。这些都表明日本的失业保险制度已经建立。

1955年，随着失业保险适用范围扩大到保健与卫生、社会福利事业等领域，给付也由原来的一律180天，变为根据作为被保险人的工作期间的长短，分为270天、210天、180天及90天的4阶段制。60年代，失业保险制度又经过几次修改，但基本上与之前的制度没有本质上的区别，即制度本身依然以对失业者一定期间内的生活保障为主要目的和内容。这与日本战后很快就进入了高度经济增长轨道，加之日本特有的终身雇佣制的存在，所以失业问题并不突出等有很大关系。

（二）从失业保险法到雇佣保险法

20世纪70年代，在经历了石油危机之后，日本从经济高度增长转向了经济稳定增长期，并且这时整个社会高龄化程度也在不断提高，随之而来的是雇佣市场出现了劳动需求不足，社会对中老年劳动者、女性、残疾人等的劳动力供求缺口一度成为问题，这成为审视失业保险制度、制定雇佣保险法的契机。于是，政府1974年将《失业保险法》改名为《雇佣保险法》。这一改变具有十分重要的意义。新法的对象不仅只是失业时的“失业给付”，还扩展到包括育儿、介护等雇佣难以持续状态下的“雇佣持续给付”以及为了稳定劳动者职业的“雇佣三事业”⁽³⁾。也就是说，雇佣保险制度不再仅仅是雇佣中断（失业）时的生活保障制度，而是包括防止失业、职业能力开发、雇佣创造和确保这三项更为广义和更为积极的雇佣保险制度。至此在日本，雇佣保险法与职业安定法、职业能力开发法、雇佣对策法、高龄者雇佣安定法、障碍者⁽⁴⁾雇佣促进法一起共同承担起持续、促进和保障雇佣的作用。

雇佣保险法与过去的失业保险法的主要区别有如下几点。首先是变更了给付日数的决定方式。失业保险法中是依据作为被保险人的期限长短来决定失业保险金给付日数，但雇佣保险法对离职前已经是1年以上的被保险人的劳动者，根据其年龄及有无身心障碍等来决定给付日数。其次，通过新设短期雇佣特例被保险人制度，对季节性外出务工人员支付特例津贴（50天的基本补助日额）。再次，废除了以往一直被滥用而成为大问题的就职准备金制度，重新设置了常用就职准备金制度。最后，雇佣保险事业中除了进行失业给付，还新增了可以进行雇佣改善、能力开发、雇佣福利等事业（1977年起增加了雇佣安定事业）。

（三）雇佣保险制度的改革

针对雇佣形式多样化的社会形势的变化，日本政府1989年对雇佣保险法进行了修订，将临时工、派遣契约工作人员等满足一定条件的非长期的固定被雇佣者也纳入被保险者对象范围。经过这次修改，1990年10月1日起，一周工作时间在22小时到33小时之间的小时工被连续雇佣1年以上，且预计年收入在90万日元以上时，作为短期劳动被保险人而被纳入雇佣保险的被保险人（一周工作时间在33小时以上的小时工与以前一样作为一般被保险人）。随着人口老龄化而出现的劳动市场上需求不足，为了鼓励退休人员继续留任以及鼓励女性工作，1994年雇佣保险法进一步得到了修正。其内容一是对60岁以上老年人的雇佣支付继续雇佣给付金；二是对取得育儿休假的劳动者进行育儿停职给付。1995年再次修订中新设了“雇佣持续给付制度”将保险给付的对象从“仅限于失业时”扩充至“包括育儿、介护等雇佣难以持续状态”，表明日本的雇佣保险制度的内容有所扩展。

20世纪50年代至90年代，经济持续增长以及终身雇佣制度使得日本的雇佣状况良好，因此，雇佣保险制度财政运行一直长期稳定。但进入21世纪以来，泡沫经济破灭后经济不景气带来了失业率上升，失业保险金支出猛增，因而雇佣保险财政状况急剧恶化，甚至出现单个年度内预算与年保险费收入相当的赤字等情况。这说明雇佣保险财政已经因雇佣状况的变化发生了结构性的变化。同时，由于日本社会高失业率有固定化倾向，因此从“给付和负担两方面”进行必要的改革成为当务之急。2000年4月进行的雇佣保险法修改正是为了应对这样的课题。当时为了稳定雇佣保险财政，采取了在提高雇佣保险费率的同时，对自动离职人员的给付缩减到最多只有180天的日给付额；另一方面，针对破产、被解雇情况不断增加的情况，对中老年“由于破产或解雇等离职的人”（有特定接受资格的人）重新制定了给付标准，以确保这样的失业者在再就业过程中生活能够得到保障。此外，作为应对少子高龄化的措施，将以前给付率是25％的育儿停职给付、护理休假给付都提高到了40％。在内容方面，还充实了再就业补贴制度以及雇佣保险三个事业，并明确从2001年4月1日起实施。这是雇佣保险法制定后，首次进行的根本性修改。

之后，2003年，日本的雇佣保险制度又有部分修订，但都是针对失业率居高不下以及日本的雇佣保险制度财政状况恶化不得改善而采取的在给付和负担两方面的部分改动。其主要内容如下：（1）基本津贴的给付率、工资日额及基本津贴日额的上下限及规定给付日数的修改；（2）抑制“老龄继续雇佣给付”；（3）废除60岁以后离职人员的基本补助日额依据60岁时的工资额和离职时的工资额相比较后以高的那一方计算的特例（到达60岁时工资计算特例）；（4）降低教育训练给付的给付率；（5）将短期劳动被保险人和其他一般被保险人不同的规定给付日数统一；（6）创立就业补贴及配合它调整现行的就业促进给付（将常用职业准备金改成常用就职准备补贴等）；（7）提高不正当领取的情况下的缴纳命令额；（8）提高雇佣保险费率等。

日本雇佣保险制度最近一次比较大的改革是2007年。如前所述，2003年日本完全失业率达到战后最高水平，之后有所改善，但仍然维持在4％左右；同时，日本企业雇佣制度也开始适应新的社会经济形势的变化，越来越多地采用契约式雇佣。劳动力市场的这种变化，需要雇佣保险制度与之相呼应，确实发挥雇佣安全网的作用。在此背景下，2007年日本政府对雇佣保险制度进行了结构性的改革：第一，废除过去将临时工与其他长期被雇用者不同被保险者身份的规定，而将所有被保险者身份统一为一般被保险者；第二，修改基本津贴受领资格条件；第三，缩短短期雇佣特例被保险者失业时领取的“特例一次性补贴”给付天数；第四，缩短教育训练给付金所需给付条件中的时间要求；第五，对育儿停职者支付的复职给付金的给付率从现行的3年10％提高到20％；第六，降低保险费率，削减国库负担。这次改革方案基本形成了现行的雇佣保险制度，下面先对其体系框架进行简单介绍。

（四）现行雇佣保险制度的体系

日本的雇佣保险制度是政府掌管的强制性保险制度，也是针对雇佣所采取综合性措施的制度。这些措施包括：

（1）劳动者因失业失去收入来源、对劳动者来说出现继续雇佣困难的事由以及劳动者自身接受职业培训等情况下，为保障其生活和雇佣的稳定、促进就业进行失业给付。

（2）为了预防失业、改善雇佣状态、扩大就业机会，实施开发和提高劳动者能力、增进劳动者福利的各项措施。

资料来源：日本厚生劳动省官方网站，https://www.hellowork.go.jp/insurance/insurance-summary.html。

图7.1　日本雇佣保险制度体系

具体来说，日本雇佣保险制度体系包括一项给付、二项事业，即如图7.1所示，失业等给付和雇佣保险二事业。前者是针对各种中断就业的生活保障现金给付、促进各种再就业的现金给付以及失业预防性措施的现金给付；后者是指对雇佣稳定以及能力开发所采取的政府性公共项目。这也可以理解为前者是现金给付，后者则是实物给付。具体各项给付以及项目实施所需的条件、内容等将在以下各节逐一详细说明。