与社会保险制度相比，日本社会福利制度的历史比较短，是二战结束之后伴随其国家宪法的出台才逐步建立起来的。早期的社会福利制度与生活保护制度紧密相连，在经济高速增长期间逐步得以扩充；后来，随着社会少子化与老龄化趋势的发展、家庭功能的变化、残障者自立及其社会参与度的提升，人们对福利的需求更加多样化，加之日本经济近20年来一直处于低迷状态等因素，促使改革势在必行。因此，进入21世纪后，日本社会福利制度发生了根本性的变化。下面我们将日本社会福利制度分为四个不同时期来介绍其变迁的过程。
（一）战后社会福利制度确立期
日本第二次世界大战战败之后到50年代初期，是其社会福利制度法制基础确立的时期，其标志即为“福利三法”的颁布与实施。所谓“福利三法”，就是1946年的《生活保护法》、1947年的《儿童福利法》和1949年《残障者福利法》。随后，随着1948年《民生委员法》、1950年《生活保护法》、1951年《社会福利事业法》等与具体实施福利服务措施的相关法律的出台，社会福利的法律体制逐步建立起来。由于战争所带来的贫困、疾病等问题在这段时期依然十分严重，经济还处于刚刚恢复期，所以社会福利制度还只局限于框架的建设，其内容仍然十分薄弱并遗留许多问题。但是，在这一时期，日本福利性的服务被详尽地组合、其内容以法律形式被确立、保障这些服务得以实施的行政机构体系也得以构建，因此，可以说这是日本社会福利制度建立最为重要的时期，这时打下的制度基础一直沿用至今。
（二）社会福利制度扩充期
1.进入“福利六法”时期
20世纪50年代初期到60年代中期，是日本战后经济起飞时期。随着雇佣形势的改善和国民收入的提高，社会保障制度建设的重点开始从“救贫”转向“防贫”，制度的对象范围也从低收入者扩大到一般收入者阶层，最明显的标志即为前面所提到的1961年“国民皆年金·皆保险体制”的确立。这一政策走向的变化也反映在社会福利领域。1962年社会保障制度审议会公布了《关于社会保障制度综合调整基本策略的意见及关于推进社会保障制度的建议》，并在其中强调了社会福利制度作为防贫措施的重要性。以此为契机，有关社会福利的各种法律也相继得以制定和实施。其中最为主要的是1960年的《精神薄弱者福利法》（后改称为《智障者福祉法》）、1963年的《老年人福祉法》和1964年的《单亲母子福祉法》。这些法律的一个共同特点就是，将过去针对特殊人群中贫困阶层的救贫措施，改为针对这些人群所有阶层的防贫措施，它们与之前的“福利三法”共同构成了“福祉六法”，是日本社会福利制度的基本内容。
2.20世纪60年代至70年代中期，步入老龄化社会及多重矛盾爆发期
20世纪60年代初，日本国民收入水平大大提高，但伴随高度经济增长而出现的环境问题、人口向城市过度集中而产生的区域分布不均衡问题、家庭小型化而产生的家庭功能弱化等问题层出不穷；同时，跟不上经济快速发展的弱势群体，如老人、精神智障者以及母子家庭等的生活状况依然没有得到改变，尤其是这一时期，日本刚刚跨入老龄化社会，对长期摊卧在床老人的照顾问题成为整个社会关注的焦点。为此，1961年《儿童抚养津贴法》、1971年的《儿童津贴法》成立，社会津贴制度领域也依次得以完备，并于1963年制定了《老人福利法》。该法是世界上首个将“老人福利”从其他福利制度中独立出来的法律，它明确了政府在老人福利方面的职责，提出建立老人福利制度的目的是维护高龄者(1)的身心健康和生活稳定。
进入70年代，日本先后实施了《身心障碍者对策基本法》、《社会福利设施紧急扩充五年计划》，托儿所、特别养护老人之家(2)等福利设施大幅度增加。1973年又将各地已经自行实施的老人免费医疗措施制度化，修正了《老人福利法》，建立了“老人医疗费支给制度”，即由公费支付老人医疗的自费部分。这一制度的修正，大大提高了日本社会保障相关费用在预算支出中的比重，因而1973年被称之为日本的“福利元年”。
（三）社会福利制度反思与修正期
经过上述福利设施大发展以及老人免费医疗制度的建立，日本社会福利的财政开支规模迅猛增长，而1973年秋季因中东战争爆发而引起的石油危机给日本经济造成了很大的冲击，日本结束了持续多年的经济高速增长而进入低增长时代，支撑社会福利制度发展的财源基础出现了令人担忧的局面。所以，社会福利制度也开始进入反思期，日本成立了第二次临时行政调查会开展了以压缩福利开支为目标的各种社会福利制度及相关行政体制改革。(3)
首先，老人免费医疗制度成为众矢之的，成为制度修正的对象，并改建为老人保健制度。
“老人医疗费支给制度”虽然减轻了老人医疗费负担，并在一定程度上调整了医疗制度间的财政不公平现象，(4)但过度医疗需求、医疗财政状况恶化的问题也伴随而生。同时，考虑到老人医疗包含保健、治疗、康复等多种综合因素，因此，政府将其从《老人福利法》中独立出来，成立了《老人保健法》。《老人保健法》明确其立法目的是“为了国民老后保持健康和确保适当的医疗，通过实施疾病预防、治疗、康复训练等综合性保健事业，以促进国民保健事业发展和提高老人福祉水平”(5)，因此，该制度将给付内容分为医疗给付以及医疗以外的保健事业给付两个部分。前者是通过保险医疗机构或者老人保健设施向70岁以上或65岁以上70岁以下长期瘫痪的居民提供医疗服务；后者则是通过市町村保健中心或保健所向40岁以上的居民提供的保健事业，具体包括发放健康手册，进行健康教育、健康检查、康复训练等医疗以外的保健活动。“老人保健制度”的建立在将老人福利内容扩充、细化的同时，废除了老人免费医疗制度，恢复了老人医疗费的自费负担。不过，至2007年为止，老人医疗费自负比例一直维持在10％的低水平。
其次，伴随着财政与行政体制改革，一方面降低对各种福利设施的国库负担率，另一方面从尊重地方自主性的角度出发，对有些原本作为中央政府机构委托事务的社会福利事务下移至地方政府，以地方政府委托事务交由社会福利设施处理。
最后，根据社会对福利服务需求的不断增大，开始设立针对提供社会福利服务人员的资格认证制度，设立了《社会福利士及护理福利士法》，并于1987年正式实施。
虽然经过上述种种制度修正措施，但是由于人口老龄化进展的速度超出原来的预期和设想，而家庭小型化、女子就业程度的提高，让家庭功能进一步弱化。因而，急需从制度整体设计上来应对护理服务方面量和质的需求，由此把日本社会福利制度进一步推到了根本性改革的阶段。
（四）社会福利制度改革期
1.社会福利制度改革的方向
经过20世纪七八十年代对社会福利制度的反思和修正，90年代开始，日本社会福利制度进入了一个重新构筑的阶段，并逐步明确了整个社会保障制度的改革方向。作为这一阶段改革的纲领性文件为1995年社会保障制度审议会的报告书《为了21世纪的安心生活——社会保障体制改革的再构筑（劝告）》，(6)其中与社会福利相关的内容如下：
第一，明确中央和地方政府的责任分担。有关收入保障的职能基本上由中央政府承担，并通过政策决定和财政责任来得以实现；但诸如保健、医疗、福利等提供服务的内容，则应该由地方政府来承担。考虑到市町村政府最为接近居民，因此，在掌握当地居民需求和对福利服务的评价、形成福利服务网络、培育福利服务组织、确保服务质量以及成本负担方面，市町村需要承担起责任。由此，需要进一步进行地方分权的改革，强化市町村的地方财政基础。同时，为了整合资源，促进地区协助，必须进行国家和地方政府的机构改革，整合各种专项转移支出项目，并改变过去社会福利纵向管理的行政体制。
第二，福利供给机制的多元化。在日本，像社会福利法人、医疗法人这样的私人机构，一直是提供社会福利和医疗服务的主体，这些年来居民参与型的NPO组织、与银发产业、医疗产业相关的营利组织也越来越多地参与其中。这种多元参与的供给体制，能够丰富居民的选择、通过促进供给者的竞争来提高服务的质量和效率。但是，由于利用福利服务需求者多为弱势群体，因此，对于福利市场的管制必不可少；此外，对于没有民间参与的低收益甚至无收益的福利服务项目，也可以通过补贴的办法来鼓励民间参与。
第三，从措施到契约。所谓的“措施”即为由政府直接提供的福利项目。由于是自上而下、一般针对低收入者提供免费或低费服务，供给量有限，因此，受众面狭窄，且没有选择余地。随着老龄社会的到来，对于福利服务的需求已经不再仅仅是低收入者的问题，而是一个老龄人普遍存在的需求。为了尊重社会福利需求者的自由选择权，需要将这种带有政府恩惠性的措施改为福利服务供给者与需求者之间的契约。
2.社会福利制度的改革措施
始于20世纪90年代的日本社会福利制度改革在明确了上述改革方向之后，各项改革措施逐步得以制定和实施。首先，1990年成立《社会福利关系法8法改正法》，围绕（1）居家福利服务法制化及推进；（2）居家福利服务与设施福利服务市町村一元化管理；（3）市町村、都道府县老人保健福利计划（黄金计划）制定义务化几项内容，对老人福利法、身体障碍者福利法、精神薄弱者福利法、儿童福利法、母子及寡妇福利法、社会福利事业法、老人保健法、社会福利与医疗事业团法8项法律进行修改。
其次，1997年修改儿童福利法，给予居民利用托儿所时的选择权并于同年12月制定了《护理保险法》，这是从“措施”到“契约”的标志性转变。
再次，以《社会福利法》替代《社会福利事业法》来彻底进行“社会福利的基础构造改革”。如前所述，1951年成立的《社会福利事业法》是日本社会福利制度的根本大法，其中规定了社会福利的政府责任以及实现形式，但此法也是将社会福利服务定义为“措施”的法律依据，因此，2000年日本对此项法律进行了根本性的修改，并更名为《社会福利法》。这项改革的着重点主要在以下两个方面：
一是建立以利用者为本的社会福利制度，具体通过这样几项措施：（1）福利服务利用的制度化，对于残障者福利服务，导入依据利用者申请进行费用给付的方式，让利用者以与事业者(7)对等的身份自由选择福利服务；（2）创立保护利用者的制度，将帮助利用者有效利用社会福利服务的事业制度化，导入投诉机制；（3）导入福利服务质量监控机制，规定事业者内部评价责任以及导入对福利服务质量进行客观评价的第三方评价机制。
二是顺应时代的需求，充实社会福利服务的内容。其主要包括：（1）将帮助利用者有效利用制度的事业、手语翻译事业、经营盲导犬训练的设施等也纳入社会福利服务的内容；（2）放松社会福利法人设立条件的管制，对于障碍者会所等规模的规定从20人以上下降到10人以上；（3）实行推进地区福利的措施，立法规定市町村必须制定地区福利计划和规定都道府县必须制定地区福利支援计划。
经过上述各项改革措施，进入21世纪之后，日本尽管还存在着社会福利服务总量不足等种种问题，但从本质上已经改变了过去自上而下，由行政主导的社会福利制度，开始走向以利用者为本，尊重利用者自由选择的新制度。2005年以《障碍者自立支援法》为基础的自立支援给付制度也是顺应了这一潮流。另外，2000年之后，在福利法的制定方面更加细化、多样化的倾向也十分明显，如《虐待儿童防止法》、《家庭暴力防止及保护其受害者法》、《流浪者自立支援特别措施法》等等。
（五）日本社会福利制度历史变迁表
为了更加清晰地表述日本社会福利制度的变化情况，下面将各个阶段的制度改革进行列表说明。
表9.1 日本社会福利制度的历史变迁概况
（续表）
资料来源：秋元美世等編：《社会保障的制度和行财政》、有斐阁2006年版，第233页。
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