中国社会福利制度

中国社会福利制度_社会保障概论

二、中国社会福利制度

在计划经济时期，中国实行由国家对城市居民的工作和生活统一安排的制度，农村则有乡村在集体范围内给予部分的照顾。因此，始终没有形成社会化的社会福利制度和体系。特别是世界上较为强调的社会福利事业，在我国却一直得不到发展。

改革开放以来，随着国有企业改革和市场经济的发展，中国的社会经济结构和运作方式发生了巨大变化，职工与企业或单位的关系、社会成员与社区或社会的关系以及城乡居民的福利需求等也发生了巨大的变化，中国的社会福利制度逐渐步入改革阶段。其一，随着国有企业改革的推进，原有的单位福利被打破，职工福利开始分化，部分单位的职工福利通过改制或承包走向社会化。其二，社会福利事务开始改革，民政部门以社会福利社会化为改革方向，采取多形式、多渠道、多层次的方式推进各种社会福利事业的发展。经过多年的改革实践，中国社会福利制度逐步实现转型。

（一）中国社会福利制度的改革

随着市场经济体制的改革，中国社会福利制度改革从作为国有企业的配套措施，到成为社会保障制度的重要组成部分，初步实现了从传统社会福利向现代社会福利的转型。具体表现在以下几个方面:

（1）随着社会福利保障范围的逐步拓展，推进了社会福利制度由补缺型向适度普惠型的转变。改革开放以来，我国社会福利事业逐步由封闭型向开放型转变，通过采取投资主体多元化、服务对象公众化、服务方式多样化、服务队伍专业化与志愿者相结合等措施，逐步拓展了社会福利的保障范围，并推动了社会福利制度由补缺型向适度普惠型的转变。

（2）形成了家庭、社区、福利机构相结合的社会福利服务体系。社会福利制度的改革，充分重视家庭在社会福利服务体系中的基础性作用，建立了如居家照顾等社会服务系统。同时，根据家庭照料功能不足等现状，大力发展各类社区服务系统，建立了包括入户服务、紧急援助、日间照顾、保健康复等多种社区服务项目。针对包括老人、残疾人、儿童等特殊人群的福利机构服务系统也在不断改革和优化之中。

（3）建立了政府主导、社会参与的社会福利事业发展格局。在中国社会福利事业的改革发展过程中，政府部门充分发挥了在政策、规划、资源投入等方面的主导作用，同时通过政府职能的转换，社会福利制度、体制和政策的改革与创新，引导各类社会力量积极参与到社会福利服务事业之中。经过多年改革，由政府主导、社会参与的社会福利社会化格局基本形成。

（4）社会福利的法制化、规范化建设日趋完善。目前，我国立法机关制定了与社会福利事业相关的《中国人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国收养法》、《中华人民共和国公益捐赠法》、《中华人民共和国义务教育法》等法律法规。保护老年人、残疾人、孤儿等弱势人群合法权益的社会福利法制体系正在建设之中。《残疾人就业条例》、《养老机构管理条例》、《老年人社会福利机构基本规范》、《残疾人社会福利机构基本规范》、《儿童社会福利机构基本规范》等行业标准和服务人员资格制度的建立，有效地增强了社会福利机构和服务队伍的专业化、规范化水平。

2011年，我国颁布的《国民经济和社会发展十二五规划纲要》，对我国社会福利和慈善事业的发展提出了明确的任务:

第一，以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步拓展社会福利的保障范围，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变，逐步提高国民福利水平。

第二，坚持家庭、社区和福利机构相结合，逐步健全社会福利服务体系，推动社会福利服务社会化。

第三，加强残疾人、孤儿福利服务，加强优抚安置工作。

第四，加快发展慈善事业，增强全社会慈善意识，积极培育慈善组织，落实并完善公益性捐赠的税收优惠政策。

从我国十二五规划纲要的内容来看，在今后国民经济和社会发展中，建立和完善适度普惠型的社会福利制度、健全社会福利服务体系、提升残疾人和孤儿等特殊人群的福利服务水平，将是我国社会福利制度改革和完善的重点内容。

（二）特殊社会福利

特殊社会福利主要以无经济收入和生活无人照顾的老年人、残疾人和孤儿等特殊社会群体为对象，一般通过集中收养和分散供养相结合的方式，为他们提供生活供养、疾病康复和文化教育等福利服务。

1.老年社会福利

老年福利是社会福利的一个组成部分，包括国家或社会为了安定老人生活、维护老人健康、充实老人的精神生活而制定的政策和提供的各种服务设施与社会公益服务，主要有退休养老保险、健康检查、保健服务、康乐活动、社区服务等项目。

老年人是一个特殊的群体，他们在生理上、心理上都与青壮年人存在较大的差异，因此，老年人应受到特殊的对待。一方面，政府、社会、家庭、个人都应保护老年人的合法权益，使老年人像其他年龄的公民一样享有人身、民主、劳动、财产等权利，并受到适合于老年人的特殊法律、法规（有关退休、老人生活福利、医疗保障、困难救济等等）的保护。另一方面，老年人有权利享受特殊的社会福利，根据为老年人提供社会福利的单位的不同，老年人社会福利主要有收养性的、娱乐性的和一般服务性的三种形式。收养性的，其主要职能是收养无家可归、无依无靠、无生活来源的孤寡老人。有条件的也开展自费收养，收养一些由其单位或亲属负担费用的老人。这类机构名称不一，如老年院、养老院、老年公寓、福利院等。娱乐性的，其主要职能是为老年人提供一些文化娱乐性服务，面向所有老年人开放，如老年大学、老年活动中心、老年人活动站等。一般服务性的，其主要职能是为老年人提供一些生活和健康方面的服务，其服务面也相当广泛，面向全社会老人。其设施如老年人康复中心、老年医院、托老所等。近年来，有些专门性的社会福利设施已随着社会的发展而走向综合化，许多收养机构也开发了面向老年人的文化、娱乐和医疗等方面的服务业务，从而为老年人提供了更好的生活条件。

随着我国老龄化问题的日益凸显，老年社会福利服务越来越成为政府社会福利事业的重要工作内容。为积极应对人口老龄化，我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》提出了我国老年社会福利事业发展的主要任务是:

第一，建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的养老服务体系。

第二，加快发展社会养老服务，培育壮大老龄事业和产业，加强公益性养老服务设施建设，鼓励社会资本兴办具有护理功能的养老服务机构，每千名老人拥有养老床位数达30张。

第三，拓展养老服务领域，实现养老服务从基本生活照料向医疗健康、辅具配置、精神慰藉、法律服务、紧急援助等方面延伸。增加社区老年活动场所和便利化设施。

第四，开发利用老年人力资源。

2.残疾人社会福利

像老年人一样，残疾人也是一个特殊的群体。世界卫生组织根据残疾对人的生理功能和社会功能不同程度的影响，把残疾分为三个层次:一是功能、形态残疾。这是残疾的第一级，一般为病伤的后遗症，使人体结构发生缺陷或异常。这一层次的残疾是因后天致残而使功能丧失。二是丧失功能残疾。人体的结构缺陷和功能障碍，使残疾人丧失应具备的与其性别、年龄、文化程度、职业等相应的能力。这一层次属于先天残疾而使功能丧失。三是社会功能残疾。由于身体的形态和功能的缺陷或异常，影响残疾者参加社会活动。这一层次是从社会功能障碍角度而言的。1982年12月，第37届联合国大会通过的《关于残疾人的世界行动纲领》，对残疾人作了明确的定义:“世界卫生组织根据卫生工作的经验，对缺陷、残疾和障碍三者区分如下:缺陷，是指心理上、生理上或人体结构上，某种组织或功能的任何异常或丧失。残疾，是指由于缺陷而缺乏作为正常人以正常方式从事某种正常活动的能力。障碍，是指一个人由于缺陷或残疾，而处于某种不利地位，以至限制或阻碍该人发挥按其年龄、性别、社会与文化等因素应能发挥的正常作用。”同时，该纲领进一步说明:“障碍的有无及程度是由残疾人与其生活环境之间的关系所决定的。当残疾人遭到文化、物质或社会方面的阻碍，不能利用其他人可以利用的各种社会系统时，就产生了障碍。因此，障碍是指与其他人平等参加社会生活的机会的丧失或是这种机会受到限制。”我国于1990年12月颁布的《中华人民共和国残疾人保障法》中，对残疾人也作了明确的界定:“残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动能力的人。”

残疾人福利是社会福利的重要组成部分，它是国家和社会为保障残疾人的合法权益，提高残疾人的生活质量所采取的扶助、救济和其他的福利措施。根据《中华人民共和国残疾人保障法》的规定，残疾人福利包括以下几部分内容:一是国家和社会对生活确有困难的残疾人，通过多种渠道给予救济、补助；二是国家和社会对无劳动能力、无法定抚养人、无生活来源的残疾人，按照规定予以供养、救济；三是残疾人所在单位、城乡基层组织、残疾人家庭，应当鼓励、帮助残疾人参加社会保险；四是地方各级人民政府和社会举办的福利院及其他安置收养机构，按照规定要安置收养残疾人，并逐步改善其生活；五是公共服务机构应当为残疾人提供优先服务和辅助性服务；六是残疾人搭乘公共交通工具，应当给予方便和照顾，其随身必备的辅助器具，准予免费携带；七是盲人可以免费乘坐市内公共汽车、电车、地铁、渡船，盲人读物邮件免费寄送。县级和乡级人民政府应当根据具体情况减免农村残疾人的义务工、公益事业费和其他社会负担等。许多地方政府根据该法已制定了具体实施办法，并逐步增加对残疾人的其他照顾和扶持。

残疾人及其福利问题是国际社会普遍关注的一个问题。1968年，美国国会通过的《建筑无障碍法》，是世界范围残疾人进入社会主流的开始和标志。1968年以后，许多国家相继制定并颁布了残疾人的基本法，目前，世界上已有130多个国家和地区制定了有关残疾人的法律。1969年，联合国大会通过了《禁止一切无视残疾人的社会条件的决议》；1970年，联合国大会通过了《弱智人权利宣言》；1975年，联合国大会通过了《残疾人权利宣言》，明确规定了残疾人应享有的各项权利。此外，还通过了《关于残疾人恢复职业技能的建议书》、《残疾人预防及残疾人康复的决议》、《开发残疾人资源的国际行动纲领》等几个重要文件。1981年12月，世界性的第一个残疾人自助组织——“残疾人国际”在新加坡成立，提出了残疾人以平等的权利和机会参与社会生活和工作的宗旨。同年，联合国决定1981年为“国际残疾人年”。1982年12月3日，第37届联合国大会通过了第52号决议，制定了《关于残疾人的世界行动纲领》，宣布将1982—1992年定为联合国残疾人十年，作为执行该纲领的第一阶段，并呼吁世界各国采取行动。自1983年起，联合国大会每年都审议这一纲领的执行情况，并通过决议，从而使该纲领成为残疾人权益保护的重要文件。《关于残疾人的世界行动纲领》的主题是让残疾人与健全人一样有一个平等的机会，享有“充分参与”社会的权利。其宗旨是要推行有关残疾预防和康复的有效措施，促进实现使残疾人得以“充分参与”社会生活和发展，并享有“平等地位”的目标，也就是说要使残疾人享有与全体公民同等的机会，平等分享因经济和社会发展而改善的生活条件。

残疾人劳动就业问题是一个世界性的社会问题，是残疾人走向社会、参与社会的重要标志之一，是提高残疾人生活质量的根本措施。从国外解决残疾人劳动就业的情况来看，大体可分为以下几类:一是以日本、美国、英国等国家为代表，通过国家立法的形式，保证政府机关和企事业单位中有一定比例的残疾人就业；二是以苏联、波兰、南斯拉夫等国家为代表，采取国家投资兴办残疾人工厂的形式，解决残疾人就业问题，并且通过立法，在税收、信贷、物质、产业等方面对这些工厂给予一定的照顾；三是瑞典、芬兰等一些北欧的高福利国家，虽然通过社会企业基金会等机构安排了部分残疾人就业，但更多的是采取发残疾金的形式，由政府将残疾人养起来。

我国政府对于残疾人的就业问题非常重视，《中华人民共和国残疾人保障法》规定:“残疾人劳动就业，实行集中与分散相结合的方针，采取优惠政策和扶持保护措施，通过多渠道、多层次、多种形式，使残疾人劳动就业逐步普及、稳定、合理。”2007年2月通过的《残疾人就业条例》对残疾人就业保障提出了具体规定。从目前情况看，集中安置和分散安置是我国安置残疾人就业的两种途径。集中安置，是指国家和社会举办专门的生产或工作单位，包括社会福利企业、盲人按摩医院（诊所）和其他福利性企事业组织，安排各类具有一定劳动能力的残疾人劳动就业。分散安置，是指机关、团体、企事业单位依据各自的特点，选择适宜的岗位，录用残疾人参加种植业、养殖业和家庭手工业等力所能及的劳动。各级人民政府和有关部门还可规定机关团体、企事业单位、城乡集体经济组织，要按一定比例安排残疾人就业，如上海市政府规定，机关团体、企事业单位和城乡集体经济组织，均须按本单位在职职工1.5%的比例安排残疾人就业。除了以上两种途径外，还可鼓励残疾人自谋职业。政府有关部门鼓励、帮助残疾人自愿组织起来从业或者个体开业。对于申请从事个体工商业的残疾人，有关部门应当优先核发营业执照，并在场地、信贷等方面给予照顾。另外，要积极组织和扶持农村残疾人从事种植业、养殖业、手工业和其他形式的生产劳动。对于从事各类生产劳动的农村残疾人，有关部门应当在生产服务、技术指导、农用物质供应、农副产品收购和信贷等方面给予帮助。

为进一步完善残疾人社会福利事业，我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》提出了加快残疾人事业发展的主要任务是:

第一，健全残疾人社会保障体系和服务体系，为残疾人生活和发展提供稳定的制度性保障。

第二，实施重点康复和托养工程、0～6岁残疾儿童抢救性康复工程和“阳光家园”计划，推进残疾人“人人享有康复服务”。

第三，大力开展残疾人就业服务和职业培训。

第四，加大对农村残疾人生产扶助和生活救助力度。

第五，丰富残疾人文化体育生活。

第六，构建辅助器具适配体系，推进无障碍设施建设。

第七，制订和实施国家残疾预防行动计划，有效控制残疾的产生和发展。

3.儿童社会福利

儿童福利有广义和狭义之分。广义的儿童福利，是指国家或社会为保障儿童身心健康而举办的一切社会事业，如儿童娱乐中心、儿童公园、儿童剧场、儿童保健所、儿童医院、儿童阅览室等。狭义的儿童福利，是指补充或替代父母照顾和管理儿童，尤其是对孤儿、弃儿、盲童，以及聋哑、肢残、弱智儿童等举办教养所，包括儿童村、儿童福利院等，进行家庭式寄养、收养以及机关式收养保育等替代照顾；托儿所、幼儿园等进行补充照顾；对有特殊情况的家庭实行家庭补助制度，如给初生婴儿牛奶津贴，对收入微薄、未成年子女较多的家庭给予一定津贴等；同时包括建立聋哑学校、弱智学校、盲童学校等特种学校。

（1）儿童福利院。儿童福利院是在城市举办的以孤儿为主要收养对象的社会福利事业单位。其任务是收养城市中无家可归、无生活来源、无法定义务抚养人的孤儿和收养自费的家庭无力看管的残疾儿童。民政部制定的对健全儿童的方针是实行养与教相结合，使他们在德、智、体各方面得到全面发展，成为有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义劳动者。对残疾儿童实行养、治、教相结合和供养与康复并重的方针，通过康复和医疗措施，恢复其生活自理能力和劳动能力，并施以文化和职业技能教育，为将来走向社会创造条件。儿童福利院配备有医生、护士、护理员和文化教员，专门负责孤儿、弃婴和残疾儿童的生活，一般保持在相当于当地居民的中等生活水平。

（2）残疾儿童康复中心。残疾儿童康复中心是为残疾儿童提供康复服务的社会福利事业单位。主要任务是为残疾儿童提供门诊和家庭咨询，开展各种功能训练和医疗、教育、职业培训，以减轻他们的残疾程度，恢复生活自理和从事劳动的能力，为他们走向社会创造条件。康复中心的工作主要有开展残疾儿童普查、开展康复专业医护人员培训、开展残疾儿童家长培训、开展舆论宣传、开展残疾儿童康复训练、开展残疾儿童康复科研活动等内容。民政部与联合国儿童基金会于1982年合作进行了“残疾儿童社区康复”研究项目，到现在已取得较好成效。目前，民政系统康复领域已基本形成以康复中心为资源中心，以家庭康复点为基础的残疾儿童社区康复模式。

（3）中国SOS儿童村。SOS儿童村是一项安置孤儿的国际性社会福利设施。“SOS”是原国际上通行的紧急救援信号，国际SOS儿童村以此为标识，是为引起国际社会对孤儿问题给予广泛关注和支持。儿童村以模拟的家庭为单位，一般由15～20户“人家”组成，每户招聘一个“家庭妈妈”，每户约有20名不同年龄的孤儿，他们作为一家的“兄弟姐妹”共同生活。儿童村不把孩子送给别人寄养，直到他们能独立生活和自我照料为止。儿童村的经费主要靠募捐。目前这个国际救济组织已在75个国家建立了200多个儿童村网，拥有3万多名儿童。儿童村招收孤儿的条件是:父母双亡，无法定抚养人或法定抚养人无力抚养，年龄在8周岁以下，身心健康，发育正常，无家族遗传病史。儿童村由村长负责领导，管理人员有村长助理、妈妈、妈妈助理、教师和后勤人员等。孤儿们就读于附近的学校，进入青年期后迁至SOS青年村居住，直到他们完全独立。中国SOS儿童村是于1984年由民政部与SOS儿童村组织签订合作协议后建立起来的，到目前为止，已建有6个SOS儿童村，即天津SOS儿童村、烟台SOS儿童村、齐齐哈尔SOS儿童村、南昌SOS儿童村、开封SOS儿童村和成都SOS儿童村。根据协议，国际SOS儿童村组织还将资助我国建立若干个SOS儿童村。

为进一步完善儿童社会福利事业，我国《国民经济和社会发展十二五规划纲要》提出了保障儿童优先发展的主要任务是:

第一，坚持儿童优先原则，实施儿童发展纲要，依法保障儿童的生存权、发展权、受保护权和参与权。

第二，改善儿童成长环境，提升儿童福利水平，消除对儿童的歧视，促进儿童身心健康发展。

第三，加强婴幼儿早期启蒙教育和独生子女社会行为教育。

第四，切实解决留守儿童教育以及孤残儿童、艾滋病孤儿和流浪未成年人救助等问题。

第五，严厉打击拐卖儿童、弃婴等违法犯罪行为。

4.精神病人福利院

精神病人福利院是中国接受和治疗精神病人的福利事业单位，由卫生、民政、公安三部门分别举办，承担不同对象的收治任务。卫生部门是精神卫生工作的主要职能部门，它承担着精神疾病的科研、防治等工作；公安部门主要承担着对危及社会治安的精神病人的收容和治疗康复工作；民政部门的任务是收养城镇中无依无靠、无生活来源、无法定义务抚养人的精神病人，同时也收养自费的家庭无力看管的精神病人。民政部制定的对精神病人的方针是实行养、治结合，使他们康复，重返社会。精神病院不仅要把病人养好，而且要把病人治好，即要求控制病人的病情急性发作，使症状缓解或减轻，防止复发；帮助病人提高生活自理能力，延缓功能衰退，减少病态肇事；力争康复，重返社会。

精神病院对精神病人实行开放管理，即不关、不绑、不锁。采取劳动治疗、文娱治疗、药物治疗和心理治疗，并把四种治疗方法有机地结合起来进行，统称为“四结合”疗法。劳动治疗是组织病人参加力所能及的、适合其自身特点的各种劳动，控制和延缓病人在躯体上和精神上的各种机能的减退，以增强体质和免疫力，提高病人的生活自理能力，为重返社会创造条件。文娱治疗是以开展文体活动的形式，配合和代替药物进行治疗，使病人在说说唱唱、跑跑跳跳中得到潜移默化的治疗，以达到丰富生活、安心养病的目的。药物治疗是通过注射、口服药物，来消除病人已出现的精神症状，控制和防止病情的发作。心理治疗是利用言语和医护人员的实际行动，对病人进行启发、诱导，帮助病人消除思想负担，树立战胜疾病的信心，以求得康复。

（三）社区服务

1.社区服务的含义

社区服务是通过社区资源的优化配置，为社区居民的物质生产和精神生活提供的各种社会福利与社会服务。社区服务的出现，一般认为应以英国牧师巴涅特1884年所设立的“汤恩比馆”为标志，它是社会工作中的第一个社区服务中心。社区服务最初仅以帮助新移民及有特殊困难者适应环境为内容，以后才逐渐发展到为社区居民提供儿童日托服务、社区集会场所、图书馆、银行、社区俱乐部及各种娱乐措施等生活服务。社区服务逐步发展成为针对社区居民的共同需要，合理利用社区自身的资源，充分动员居民自身参与活动，实现互助、自助的自我服务过程，以使社区重新成为一个具有多种服务功能的生活共同体。随着社区服务的发展，社区服务开始组织化，在工业国家中形成了社区组织运动。社区组织强调社区是一个整体，从而要求把原先分散的由各种机构、人员所进行的社区服务统一起来，由政府和专门机构主持，并使社区服务走向科学化和专业化。从社区服务形成和发展的过程来看，社区服务以社区为工作对象和范围，从原先单纯的救济福利发展到以提高社区全体居民的生活质量为内容，在工作方式上，社区服务变分散的、消极的居民受助到有组织的、积极的自助与互助，变被动地接受他人服务为主动地自我服务，充分强调了居民自身的参与和社区自身资源的利用。

2.社区服务的特征

作为以社区为单位组织的区域性社会福利服务，社区服务主要表现为以下几方面的特征:第一，自助互助性。社区服务主要不是依靠政府，也不是依靠外部资源，而是以社区居民的公共需要、共同需要、集体需要为出发点，从本社区的实际出发，最大限度地开发和利用本社区资源，解决居民社会生活中的问题，是社区居民以自助互助为特征的自我服务。第二，广泛性。广泛性体现在两个方面:一是居民参与的广泛性。社区服务以社区居民的主动参与为基本特征，有了居民参与的广泛性，才能实现社区服务的居民自治。二是社区服务内容的广泛性。社区服务的内容将满足居民社会生活各个方面的需求，服务方式也将多样化。第三，持续发展性。社区服务针对不同对象，将实行有偿、低偿、无偿等不同服务方式。以有偿为主，基本做到“收支相抵、略有结余”。社区服务在实现社会效益、经济效益并重的前提下，依靠服务收入提供的服务资源，进行自我循环，不断扩大服务领域和服务规模，实现自我生存和持续发展。

3.社区服务的内容和项目

社区服务的内容和项目可以分为两种类型:一是主要由民政系统推行的社区内的社会服务；二是民政系统之外的政府部门主导推动的社区服务。民政系统推行的社区服务的内容和项目主要包括面向老年人、残疾人、优抚对象等特殊群体提供的社区福利服务和面向社区居民提供的便民利民服务。^[2]社区福利服务，从对象上来说，主要是为老年人、残疾人、精神病患者、儿童以及优抚对象等特殊群体提供的带有福利性质的服务。

（1）老年人服务。老年人服务是社区服务系统中的重要方面。从我国已实施的项目来看，主要有以下几类:一是社区居家养老服务。社区居家养老服务，主要是指依托社区养老服务资源，为60周岁及以上有生活照料需求的居家老年人提供或协助提供生活护理、助餐、助浴、助洁、助行、代办、康复辅助、相谈、助医等服务。^[3]社区居家养老服务一般由社区居家养老服务社（社区助老服务社）、社区老年人日间服务中心、社区老年人助餐服务点等社区居家养老服务组织（机构）提供。社区居家养老服务作为社区老年服务的重要内容，正在全国各地推行、实施和完善之中。二是社区为老年人提供的收养和寄托服务。主要由街道和居委会兴办的老年公寓（小敬老院、小福利院）和托老所承担，收养对象包括社会孤老以及退休孤老、身边无子女和有其他困难的老人。通过对老人的全方位服务，使老人安度晚年。三是为老年人的文化生活服务。如各社区兴办的老年人活动中心、老年茶社、老人之家、寿星乐园等等。在这些活动场所，老人们可以举办各种文化活动，丰富了老年人的精神生活，为老人们创造了充实、富有朝气的晚年生活。四是老年人庇护服务。这是由老年人社会保护组织依据法律法规为那些人身和基本生活权利受到严重侵害的老年人提供的临时紧急庇护和收养、法律咨询、家庭纠纷调解、生活安全服务。承担这项服务的组织，一般给老人以庇护。老年人庇护服务包括三方面的内容:法律庇护、生活庇护、舆论庇护。法律庇护，即由老年人保护组织在民政、司法等部门的支持下，为受庇护者提供法律咨询和调解，帮助他们运用法律武器，反对侵权行为和调解纠纷，以保护受庇护老人的合法权益。生活庇护，即为老年人提供良好的生活服务，使他们有安全感，精神上得到安慰，重新鼓起生存勇气和信心，防止不良后果。舆论庇护，即为维护老年人的合法权益，在进行调解、实行法律保护的基础上，还必须借助媒体，动员社会力量，进行舆论庇护。五是老年人生活综合服务。主要包括两方面的内容，即老年人生活服务及老年人婚姻介绍。老年人生活服务的内容主要有老年人生活用品的供应和调剂、老年服装裁剪和制作、老年生活技术培训等。老年人婚姻介绍是社区老年保障的重要内容。开展婚姻介绍服务，既可以为单身老人广搭鹊桥，增加他们的社会交往，又可以向社会和子女做好宣传工作，克服老年再婚的障碍。

（2）残疾人服务。社区为残疾人提供的服务一般由基层社区举办的残疾人康复中心承担。主要服务内容有医疗康复、社会康复等。医疗康复主要是采取功能康复与针灸、按摩相结合的方式进行治疗，对于瘫痪的残疾人通常也由康复员登门指导训练；社会康复是指由街道为残疾人康复提供社会支持，如成立残疾人协会，组织残疾人参加摄影、书法、美术、演唱和体育比赛等活动，组织社会资源对残疾人进行帮助等。

（3）精神病患者的康复服务。这项服务的对象主要是那些流散于街道社区的精神病患者。服务的主要形式是建立精神病患者的康复站，如精神病人工疗站，主要做法是把社区内的精神病患者组织起来，安排一些简单的劳动并辅以康复治疗。

（4）残疾和弱智儿童的康复服务。对残疾儿童主要提供寄托服务，对弱智儿童进行启智教育服务。如街道举办的寄托站和启智班，为残疾和弱智儿童提供生活照顾以及肢体、听力、语言功能早期训练和启智训练，使残疾儿童和弱智儿童接受教育、参与生活的权利得到保障。

（5）城市社区的心理咨询和家庭辅导服务。社区通过举办居民学校、家政学校等形式，为不同年龄的人提供心理辅导服务和提高生活质量的家庭辅导服务。社区的心理咨询和家庭辅导服务可为社区居民提高生活质量发挥较大作用。

（6）开展就业培训和职业介绍服务。依托政府相关政策及社区资源，社区服务中心可开展就业培训及职业咨询等相关服务。

（7）便民利民服务。便民利民服务的主要宗旨是方便居民生活，转移居民家务负担，缓解居民在衣、食、住、行以及学习娱乐等方面的难题，使他们能够安居乐业。便民利民的服务项目众多，主要有生活用品代买服务、代请医生就诊、劳动中介服务、餐饮服务、家庭用具修理和家政服务等。

除了上述主要由民政系统推行的社区服务外，近年来，在全国及部分省市，一些政府职能部门也在社区层面设立和主导推动社区服务。如社区矫正，这是由司法部在全国20多个省市推动的针对社区服刑人员矫正服务的社区服务。上海市在2003年推动预防和减少犯罪工作体系时，以政府购买服务的制度设计，组建社会工作服务社团，在社区推行了社区服刑人员和刑释解教人员的矫正服务，药物滥用人员社区康复服务，“失学、失业、失管”青少年的社会工作服务等。这些社区服务的推行，直接推动了上海社会工作职业化、专业化进程，也在更大层面上推动了社区服务的发展，促进了社会管理体制的建设和完善。

社区服务，是社会管理体系中的重要组成部分，同样要建立党委、政府、社会、公众相互合作机制。发挥党和政府的主导作用，促使社会组织的自主运作，倡导公众的广泛参与。政府领导主要是指各级政府把社区服务作为一项重要的工作列入议事日程，制定有关的政策、法规予以实施，对社区服务工作进行宏观指导，要制定发展社区服务业的规划和政策，进行业务指导，实行宏观管理。社团自主运作是指社区服务将逐步由独立注册的民间组织来承接和独立运作。社会参与则是充分动员社会各界和广大群众，共同兴办社区服务业，使社区服务走上社会化的道路。具体地说，社会参与主要包括五个方面:一是服务对象的社会参与。二是服务设施的社会参与。社区服务设施一般是指由各级社区组织就地筹建，配有一定专业人员和服务设施，能发挥一定福利服务功能的场所。大致包括老年人服务设施、残疾人服务设施、心理咨询和家庭辅导服务设施等。服务设施的社会参与是指在政府主管部门的统一规划和具体指导下，采取民办公助、民办民助和法人投资、法人管理等多种方式，多层次、多渠道、多种经济成分并存地兴办社区服务实体。三是服务人员的社会参与。社区服务人员的参与程度直接决定了社区服务的质量。从实施状况来看，社区服务人员主要由以下几类人员构成:离退休人员、失业和下岗人员、在职在业人员、辖区内机关团体工作人员、专业的社会工作者和专职的社会行政事务管理人员等。在多类服务人员参与的过程中，社会工作者作为专业服务人员，其在社区服务中的职业优势和专业特性正在得到社会的认同，并成为社区服务的主要专业人员。四是服务资金的社会参与。社区服务资金主要来自两方面:一方面是国家财政投入，另一方面是社会筹集的资金。目前社区服务资金主要来源于社会筹集。我国的社区服务正逐步建立起以社会筹集为主、政府资助为辅的多层次、多途径、多种经济成分并存的社区服务投资体制。五是服务管理的社会参与。社区服务应提倡政府、社会单位、居民代表共同参与，并逐步形成在政府指导下的社区服务社会化管理模式。社区服务的专业性、职业性特征也日益成为现代社会各界共同认可的重要标志，这意味着具有专业规范、技术指引的社会工作服务将逐渐替代民间以慈善、爱心为特征的传统服务，社区服务也正在走向职业化、专业化的科学发展轨道。

4.社区服务评估

社区服务评估，是指运用各种社会统计评估指标对社区服务实际展开情况进行衡量和评判。社区服务评估的具体内容主要包括社区服务的发展水平、社区服务的质量、社区服务的效率、社区服务的效益、社区服务的组织化程度和管理水平、社区居民的参与状况等。以这几方面为基础，相应形成社区服务评估指标。

在社区服务评估实践中，因目的、条件、手段不同，分为衡量社区服务效果的基本指标和衡量某个社区服务设施的基本指标。衡量社区服务效果的基本指标主要包括以下内容:

（1）社区服务参与率。即发动社区居民和辖区单位参与社区服务活动的测定指标。其计算公式有二。

公式一:

其中，参与服务居民包括:在一定设施、岗位上从事服务的专职服务者，参与互助服务的志愿服务者，既负责居委会工作又参与社区服务的兼职工作者，以及社区范围内社区服务的领导和组织者。

公式二:

社会单位在下列四项中具备一项者，即可认定为参与了社区服务，它们分别是人力参与、物力参与、场地参与、单位设施对社区开放。社区服务的参与率，是社区服务社会化程度的标志。

（2）社区服务受益率。即社区居民和社会单位从社区服务中得到的帮助、照顾的比率数。居民受益以家庭为单位。其计算公式有二。

公式一:

居民受益率分为经常性受益和非经常性受益两类。对作为服务重点的社区的民政对象和困难户，进行包户性、制度性服务，结为互助对子的户与户服务，相互之间有不间断的互助互济行为，属于经常受益户。其他受益户为非经常受益户。

公式二:

社区单位受益有直接和间接之分。直接受益，指辖区单位得到社区服务直接的帮助和服务，如安全保卫、环境治理、劳力提供等；间接受益，指辖区单位所属的成员个人或家庭得到社区服务的帮助和照顾。

（3）社区服务需求满足率。需求满足率是社区居民提出的需求通过服务得到满足的比率。其方法是通过普查和分散调查，了解本社区居民及社会单位有哪些服务需求，把这些需求汇总构成社区服务需求总量。在调查的基础上，有针对性地开展服务工作。

需求满足率与服务受益率有所不同。需求满足率是对服务需求件数的计算，是对服务成果的具体测算，能更准确地反映服务成果；服务受益率是以户为单位计算，户受益弹性较大，得到一次服务是受益，得到两次服务也是受益，着重反映服务辐射、渗透状况，是评估服务普及状况的指标。

（4）社区服务满意率。社区服务满意率是指社区居民和辖区单位根据自己切身体验，对服务工作表示满意者占社区全体居民和单位的比率。

在实际评估中，由于社区家庭多，人口杂，对满意、不满意的全面测算较为困难，因此，这项检验一般采取抽样调查法。可用以下公式:

是否满意是服务对象对社区服务的主观评价，这一评价直接转化为服务对象对社区的认同感和归属感。所以，把社区服务满意率和服务对象对社区的认同感、归属感结合起来评估，就能得到更准确的社区服务满意率。

评估某个社区服务设施通常有以下三个指标:一是设施设备的完好率。这是对设施设备维护保养状况的检测。二是设施设备的使用率。这是对每个设施或项目在单位时间内服务人次状况的检验，即实际服务人次与设计服务人次之比，有相等、超过、不足三种情况。三是服务补偿率。即服务收入与服务投入之比。其中，服务投入不是设施建立经费的投入，而是服务工作过程中的投入，包括人力、物力的消耗；服务补偿是对服务工作的补偿，基本要求是收支相抵，略有节余，既不可亏损，又不可过多赚钱，其目的是尽量减少对政府经济上的依赖。设施完好率体现的是对社区服务固定资产的管理状况，设施使用率体现的是社会效益，服务补偿率体现的是经济效益，这三个指标的统一，是设施服务工作好差的综合反映。