中国社会救助制度

中国社会救助制度_社会保障概论

二、中国社会救助制度

中国的社会救助制度主要包括贫困救助、自然灾害救助、特殊对象救助等。贫困救助是在社会成员因多方面的原因而使自己和家庭陷入生活困境时，由国家和社会给予救济和帮助的社会救助项目。贫困救助是社会救助的基本内容，它包括城市贫困救助和农村贫困救助。在中国，城市和农村的贫困救助制度及其实施方式有较大的差异。自然灾害救助是国家和社会对灾后生活无着落的灾民给予生活上的救济和帮助的社会救助项目，自然灾害救助在整个社会救助工作中占有重要地位。特殊对象救助是指依据有关专门政策，针对一部分特定社会成员给予救济和帮助的社会救助项目，目前主要有农村“五保”供养制度、农村特困户救助制度和流浪乞讨人员救助制度，另外，医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助等专项救助制度也在积极推进中。

（一）城市贫困救助制度

我国城市贫困救助制度已经历了建立、发展和变革的过程。在20世纪80年代以前，我国曾实施了适应计划经济体制的城市贫困救助制度，对稳定社会和解决贫困家庭的生活问题发挥了积极的作用，但也有许多的弊病。改革开放后，随着企业制度、劳动制度等经济体制的变革，传统的城市贫困救助制度难以适应社会的需要，因此，自90年代开始，进行了比较大的改革。目前，改革还在进行过程中。

1.计划经济体制下的城市贫困救助制度

新中国建立之初，大量城市工厂关闭、工人失业，无依无靠的孤老残幼随处可见。针对这种情况，各级政府在恢复生产的同时，果断采取措施，开展了大规模的社会救济工作，主要包括对失业工人和知识分子等给予临时救济、对孤老残幼给予经常性救济、对其他的生活困难者根据情况给予不同的社会救济。当时的救济方针是:在自力更生的原则下，动员和组织人民实行劳动互助，实行自救，自助助人。据内务部1952年统计，上海、武汉、广州等8个城市发放工贷、农贷26亿斤粮食，120万城市贫民得到救济。在救助救济对象的同时，还帮助他们医治疾病、安家落户、创造就业机会等。1957年以后，随着社会主义计划经济体制的建立，社会救助制度基本形成。由于这段时期社会保障的基本特点是实行“单位保障”制，有劳动能力者及其家庭的最低生活基本上都由单位提供保障。我国计划经济体制下城市贫困救助制度的特征主要表现为以下几个方面:

（1）社会救助对象。计划经济体制下社会救助的对象主要是“三无”人员及由于一些特殊原因而被遗留在单位之外的居民。“三无”人员是指无依无靠、无劳动能力、无生活来源的孤老幼残。由于特殊原因被遗留在单位以外的居民是指政府指定的一些特殊救济对象，如原国民党起义及投诚人员、散居的归国华侨、麻风病人等。此外，因遭受特大自然灾害及其他意外事故而生活发生困难的人，也享受政府给予的灾害救济。

在20世纪50年代至1978年经济体制改革之前，城市社会救助的对象有所扩大，增加了以下几类人员:一是60年代被精简退职的老职工。1965年国务院224号文件规定，凡是1961年至1965年6月9日期间被精简退职的1957年底以前参加工作的老职工，全部或大部分丧失劳动能力，或者年老体弱，或者长期患病影响劳动较大，而家庭生活无依无靠的，由民政部门发给本人原标准工资40%的救助，医疗费则补助2/3。二是“文革”后病退回城的知青。60年代以后，国家为减轻城市就业人口压力，动员一部分城市知青“上山下乡”。“文革”以后知青返城，其中有一些知青因伤因病致残从而生活发生困难，对此，国家给予社会救助。三是一些特殊人员。主要包括“右派”摘帽人员及在“文革”中受迫害的人员等。对其中的生活困难者，由政府给予社会救助。

（2）社会救助方式。社会救助分为对孤老残幼和一些长期困难户给予的定期定量救助，以及对因天灾人祸等意外事故而使生活发生一时困难所给予的临时救助。对被救助对象，主要实施现金救助和实物救助，实物又包括衣服及食品等。

（3）社会救助的标准。1953年，内务部颁布的社会救助标准是:以户为单位，按人口递增，大城市每户每月一般不超过5～12元，中小城市每户每月一般不超过3～9元。1956年，针对简单地按城市大小划分社会救助标准的不合理性，内务部提出应以能够维持基本生活为原则，不再规定统一的救助标准。各地根据不同情况，对救助对象划分不同类型，按类调整救助标准。

（4）社会救助的管理。主要是依靠街道和居委会，对救助对象进行调查，在此基础上，采取领导掌握和群众评议相结合的办法，确定救助对象和标准。

1978年以后，中国开始了由计划经济体制向市场经济体制的大转型，中国的社会保障制度发生了较大变化，原来由单位保障的制度逐步为社会化的社会保障制度所替代。计划经济体制下的社会救助制度日益显现出不足之处，主要表现为以下几个方面:一是救助范围太窄。原有的社会救助对象主要是那些没有劳动能力的生活困难者。而随着社会主义市场经济体制改革的逐步推进，由于市场竞争、经济结构调整等因素导致经营不善而亏损的企业数量有所增加，即使有劳动能力者也会陷入生活困境，这主要包括两大类:一类为暂时失去工作而生活困难者；另一类为尽管有工作，但由于各种原因致使家庭生活困难者。这部分人也急需得到社会救助。据国家统计局的数字表明，1994年，我国城市贫困人口有1 300万，而享受社会救助的仅有300万人（次），社会救助的供需矛盾十分突出。二是救助标准偏低。1994年，城市孤老残幼与社会困难户的定期定量救助标准分别为年人均585元和421元，与城市人均收入3 000元相差近7倍，与城市贫困线标准年人均1 440元也相差甚多。救助标准偏低，主要是由于救助资金短缺，特别是随着救助对象范围的逐渐扩大，社会救助资金短缺的问题日益突出。

2.城市贫困救助制度的改革及城市居民最低生活保障制度

为使社会救助制度尽快适应经济社会发展和市场经济体制，各地民政部门对城市社会救助制度的改革进行了许多有益的探索。1993年，上海市率先出台“居民最低生活保障制度”，拉开了城市社会救助改革的序幕。1994年，第十次全国民政工作会议提出，要在各大城市逐步推开居民最低生活保障制度。1995年，全国民政厅局长会议明确指出，应把实行城市居民最低生活保障制度作为城市民政工作的重点。1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》，2003年颁布《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。至此，全国城市居民最低生活保障制度基本建立，医疗、教育、住房、法律援助等救助制度也在积极推进中。

近年来，我国城市最低保障人群及保障标准的具体情况如表8－1及表8－2所示，我国最低生活保障制度正在不断地实施和完善。

表8－1　城市低保对象人数^[1]

表8－2　城市最低生活保障标准与支出水平^[2]

我国城市居民最低生活保障制度的主要内容包括以下几个方面:

（1）城市居民最低生活保障制度及其含义。我国近年建立的城市居民最低生活保障制度，是指由政府出面，对城市中的贫困居民按照最低生活保障线标准给予基本生活保障的制度。它对实际生活水平没有达到最低生活保障线的所有家庭和个人都实行社会救助。对申请社会救助的对象给予救助时，有关部门对申请对象进行家庭经济情况调查，以便确定是否提供和提供多少社会救助。社会救助的责任主体是各级政府，政府通过财政预算支付社会救助资金。政府在对救助对象给予最低生活保障时，还鼓励他们生产自救、自力更生。

（2）城市居民最低生活保障标准的确定。城市居民最低生活保障标准，是指国家为保障城市居民达到最低生活水平而制定的社会救助标准。《城市居民最低生活保障条例》规定，城市居民最低生活保障标准，按照当地维持城市居民基本生活所必需的衣、食、住费用，并适当考虑水、电、燃煤（燃气）费用以及未成年人的义务教育费用来确定。直辖市、区、县城市居民最低生活保障标准，由相关人民政府民政部门会同财政、统计、物价部门制定，报人民政府批准执行。

（3）城市居民最低生活保障对象。按照《城市居民最低生活保障条例》的规定，凡是持有非农业户口的城市居民，其共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本生活物质帮助的权利。当前享受城市居民最低生活保障的对象主要有以下三类人员:一是无生活来源、无劳动能力，又无法定赡养人、扶养人、抚养人的城市居民（简称”三无人员“）；二是领取失业救济金期间及救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后，离退休人员在领取离退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。

（4）城市居民最低生活保障资金的确定。根据国务院1999年颁布的《城市居民最低生活保障条例》规定，实施城市居民最低生活保障制度所需资金，应由地方人民政府列入财政预算，纳入社会救济专项资金支出项目，专项管理，专款专用，各级财政部门按照规定加以落实。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助；所提供的捐赠资助，全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。

（5）城市居民最低生活保障的管理体制。城市居民最低生活保障管理体制，一方面是指城市居民最低生活保障工作规范化程序，另一方面是指在中央政府与地方政府、政府与企业及其他社会组织之间的职能分工。^[3]

城市居民最低生活保障工作的管理体制是地方人民政府负责制，也就是“属地化管理”。即政府领导，民政部门主管，其他有关部门予以配合，街道办事处、社区居民委员会承担具体实施任务。城市居民最低生活保障实行申请与审定制，即居民申报，居委会核实，街道办事处审核，民政部门审定，进行动态管理。享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民家庭人均收入情况发生变化的，应当及时通过居民委员会告知管理审批机关，办理停发、减发或者增发城市居民最低生活保障待遇的手续。管理审批机关应当对享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民的家庭收入情况定期进行核查，并实行社会监督。对经批准享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民，由管理审批机关采取适当形式，以户为单位予以公布，接受群众监督。任何人对不符合法定条件而享受城市居民最低生活保障待遇的，都有权向管理审批机关提出意见；管理审批机关经核查，对情况属实的，应当予以纠正。

在城市居民最低生活保障制度实施过程中，如何妥善处理好政府、社会、企业等各方面的关系，是目前社会救助能否有效实施的关键。按现行的规定，这些关系具体界定为:

其一，中央政府与地方政府的关系。中央政府在社会救助工作中承担宏观决策上的责任，包括颁布社会救助法、制定《城市最低生活保障条例》等；而城市居民最低生活保障工作的具体落实，则由地方政府根据实际情况而定，中央政府给予必要的宏观调控与监督。

其二，政府各部门之间的关系。城市居民最低生活保障工作的主管政府部门是民政部，但民政部必须与财政、经贸、劳动、统计等其他政府部门加强合作，互相配合。如对于城市居民最低生活保障标准的制定，需要与统计部门相配合；对于失业救济，则需要与劳动部门发放救济金的工作相衔接。

其三，政府与企业及其他社会组织之间的关系。在城市居民最低生活保障实施过程中，政府与企业应有明确的分工，即政府负责对实际生活达不到最低生活保障标准的城市居民（包括企业职工）给予基本生活保障；企业通过纳税、上缴社会统筹资金（用于失业、养老、医疗保险）给予最低工资及其他法定保护等等。政府与工会之间也应该有明确的分工，在实施城市居民最低生活保障工作中，工会与妇联等其他社会组织一样，只能起到一种辅助性的作用。因为工会既不能覆盖所有企业，更不能触及全社会。

其四，充分发挥基层组织的作用。经过六十多年的建设，全国城市已形成了有效运作的基层组织系统，它包括城市基层组织机构（如街道办事处）和基层群众自治组织（如居委会）。城市基层组织最密切、最广泛地联系着广大城市居民。由此，由基层组织继续对救助对象实施管理，是目前城市居民最低生活保障工作社会化最为便利的一种方式。现在各地都在采取措施，为居委会和街道办事处做好具体工作提供方便。比如，上海市的做法是，在城市居民最低生活保障工作中，形成“两级政府、三级管理、四级服务”的网络，实行体制、机制、法制“三位一体”，管理重心下移，实行“一口上下”（即最低生活保障对象一个口子向上、保障款物一个口子向下）的运行机制，大力加强基层组织的力量。实践证明，充分发挥基层组织的作用，一方面可以综合运用街规民约、社会舆论和民主管理的力量，发扬我国家庭、亲友和邻里之间互助互济的优良传统；另一方面，可以采取切实有效的措施，帮助救助对象脱贫致富。

（二）农村贫困救助制度

农村贫困救助，是指国家和集体对农村中无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人和因病、灾、缺少劳动能力等造成生活困难的贫困对象，采取物质帮助、扶持生产等多种形式，保障他们的基本生活。农村贫困救助是农村社会保障的重要组成部分。

新中国成立时，经过多年战争危害和沉重苛捐杂税压迫的广大农民，贫困不堪，到处是贫民。在对城市的治理和改造中，大量的流民和失业人员等被疏遣回农村安置，使农村的贫困对象大量增加。据1949年底的统计，全国农村贫困对象达4 000万人。为了解决农村贫困对象的生活困难问题，国家开展了大规模的救济工作，向农村贫困对象发放了大量的救济粮款。1950—1953年的三年间，国家共发放农村救济款近10亿元，使农村贫困对象的基本生活得到了保障。土地改革运动以后，农民分得了土地和其他生产资料，逐步解决了温饱问题，生活得到了全面改善，贫困对象逐步减少。对一部分仍处于贫困状态的农民，政府主要通过采取两方面的措施加以解决:一是动员社会力量开展捐献活动；二是减免农业税，对农村的贫困对象和灾民减免公粮。建国初，政府开展的大规模救济工作，对解决旧中国遗留下来的贫困和饥饿问题、维持社会的安定和发展起到了重要作用。

农业生产合作化的兴起和发展，使农业生产由个体经济转变为集体经济，从而开辟了解决农村贫困问题的新途径。采取的救助方法主要是由集体公益金给予困难补助。补助形式主要有三种:一是年初评定补助工分，记入《劳动手册》，年终分配兑现；二是根据年终分配收入情况，适当补助工分或粮食；三是从集体公益金中提取补助费，补助贫困对象。对那些由于集体经济薄弱而无法给予补助的贫困对象，由国家给予适当救助。据统计，1954—1978年的25年间，国家累计发放农村救济款22亿元。通过这一时期的实践，初步形成了国家与集体相结合的农村贫困救助制度。1958—1978年，由于人民公社运动和“文化大革命”运动的展开，使农村贫困救助工作受到很大的影响。

20世纪80年代，农村进行经济体制改革以后，农村经济得到迅速发展，农村贫困救助工作也有了发展。农村救助工作采取救济与扶持生产相结合的方式，帮助有劳动能力的贫困对象发展生产，增加收入，摆脱贫困，取得了显著效果。其主要措施是坚持国家救助与集体补助相结合，增加了农村贫困救助的力量；国家救助与社会互助互济相结合，促进了农村贫困救助社会化的发展；救助与扶持生产相结合，拓宽了贫困救助的内涵，为扶持贫困对象生产自救创造了良好的环境；贫困救助与以工代赈相结合，使贫困对象通过参加国家的工程建设解决生活困难，既减轻了社会救助负担，又支援了国家建设，成为农村社会救助的有效方式。

目前，农村贫困救助的方式主要有两种:一是定期救助，二是建立农村最低生活保障制度。

1.定期救助

自1956年《高级农业生产合作社示范章程》颁布后，农村贫困救助就分为临时救助和定期救助两种形式。临时救助的对象主要是家庭人口多、劳力少或平时依靠劳动自谋生活，因突发事故或种种原因（如自然灾害、疾病、生育、季节性困难等）临时发生生活困难而影响基本生活，需要给予救济的对象。定期救助对象主要是“五保户”^[4]。长期以来，国家对农村的贫困救助主要是采取临时救助的形式，这种方式具有一定的随意性。20世纪80年代以后，逐步扩大了农村定期救助的规模，在民政部门的有关会议和文件中，将推行农村定期救助作为农村贫困救助改革的重要内容。定期救助不仅包括原有的“五保户”对象，而且包括基本生活水平处于贫困状态的贫困户。据统计，1994年国家和集体发放农村定期救济和困难补助费共计8亿多元，使三百多万贫困对象得到了定期救助，既有效防止了挤占、挪用救济费的问题，又提高了对贫困对象的保障水平。

2.农村最低生活保障制度

1994年起在全国建立的城市居民最低生活保障制度，为农村建立居民最低生活保障制度提供了经验。少数有条件的地方率先进行了建立农村最低生活保障制度的试点工作，取得了初步的经验。自党的十六大报告提出在有条件的地区探索建立农村最低生活保障制度以来，东部经济发达地区依靠自身财力，逐步探索建立农村低保制度。2004年，《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确提出:“对丧失劳动能力的特困人口，要实行社会救济，适当提高救济标准；有条件的地方要探索建立农民最低生活保障制度。”2006年，《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》要求进一步完善农村“五保户”供养、特困户生活救助、灾民补助等社会救助体系；有条件的地方，要积极探索建立农村最低生活保障制度；中西部一些省份根据实际情况，考虑自身财政负担能力，也积极推进建立农村低保制度；未建立农村低保制度的地区，坚持“政府救济、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则，全部建立农村特困户生活救助制度。

到2007年3月，我国已在25个省、市、自治区的2 133个县建立了农村低保制度，受益的低保对象达到15 093人。在中央支持下，全国农村最低生活保障制度在2007年上半年全面建立起来。

（1）保障对象。在建立农村居民最低生活保障制度的地区，家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，都有权利申请最低生活保障，主要包括“五保户”、特困户、家庭生活困难的农村居民。

（2）保障标准。低标准起步，重在制度建设，是制定农村居民最低生活保障标准所遵循的原则。在具体制定保障标准时，主要参考以下几点:维持农民基本生活的物质需要、当地经济水平和财政承受能力、当地物价水平、农民的自我保障能力。一般由县（市）区政府确定一个保障标准的幅度，各乡、镇再根据当地情况确定本地区标准，并随当地情况的变化不断调整；有些地方由县人民政府统一制定保障标准，各乡镇按统一标准实施。

（3）保障资金。农村居民最低生活保障资金，通常由地方财政和乡（镇）村集体共同负担。市、县、乡、村四级按一定比例承担，比例为2∶3∶3∶2；市、县、乡三级分担，比例为3∶2∶5、5∶3∶2或4∶4∶2；县乡两级分担，比例为5∶5或6∶4。分担比例主要根据当地具体情况而定。

（4）保障方式。目前农村低保实施的方式主要有两种:一是以现金和实物救助相结合，二是经济条件比较好的地方全部发放现金。现金一般由乡、镇通过村发放，实物则由村来发放。一些地方对农村低保户还实施了优惠政策，如对低保对象家庭减免提留款、统筹款和各种集资款，减免医疗费、子女学杂费等。有些地方普遍开展了社会互助，通过亲帮亲、邻帮邻、户帮户、富帮穷、单位和个人与保障对象“结对子”等多种形式进行帮扶。

（三）自然灾害救助

自然灾害是指因自然因素发生异常、环境遭到破坏而危及人类生存的灾害。一般分为四种类型:气象灾害，指由于大气的各种物理现象和运动引起的灾害，如干旱、洪涝、台风等；地表灾害，指构成地表形态的各种自然物运动变化造成的灾害，如雪崩、滑坡、泥石流等；地质构造灾害，指地壳内部巨大能量的急剧释放对人类造成的危害，如火山爆发、地震、山崩等；生物灾害，指自然界中有害生物或其毒素的大量繁殖扩散形成的灾害，如病虫害、畜疫、烈性传染病的爆发等。这些自然灾害的存在，给人类生活造成了巨大危害和损失。

自然灾害救助是社会救助的重要内容之一。国家和社会为遭受自然灾害袭击而生活无着落的公民提供紧急救助，以保证公民维持最低的生活水平。主要工作是抢救被灾害威胁、损害的国家和公民的财产，恢复灾区的生活秩序，解决灾害对公民造成的生产、生活困难，动员社会力量支援灾区，帮助灾民重建家园。自然灾害救助工作有两大特点:一是必须在公民遭受自然灾害袭击而生活无着落时进行救助；二是救灾所提供的资金和物质必须是急需的和能维持灾民最低生活水平的。自然灾害所造成的困难一般来说是短期的又是必须紧急处理解决的，所以，以最快的速度向灾民进行救助，以维持灾后重建时期灾民的最低生活水平，甚至维持简单再生产，就成为自然灾害救助工作的重要内容。

中国的自然灾害救助工作的方针是:“依靠集体，生产自救，互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持。”推行救灾扶贫相结合、发放救灾款无偿有偿相结合和“有灾救灾，无灾扶贫”的办法，调动灾民生产自救的积极性，增强群众的抗灾防灾能力。在救助灾民方面，中国政府还动员各政府部门、社会团体和企业出力予以支援。同时，中国政府还动员基层社区救助，并接受国际组织和个人的捐助。

（四）特殊对象救助

这里主要介绍农村“五保”供养制度和城市流浪乞讨人员救助管理制度。

1.农村“五保”供养制度

我国从1956年开始对农村无法定抚养义务人、无劳动能力、无生活来源的鳏寡孤独残疾人员给予吃、穿、住、年幼的受到教育和年老的死后安葬等五个方面的保障，简称为“五保”。实行家庭联产承包责任制后，“五保”供养的内容衍变为保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保教）这五个方面。享受这种照顾的人员或家庭被称为“五保户”，有关制度被称为“五保”制度。

“五保”制度从1956年起经历了半个多世纪的实施，对农村鳏寡孤独残疾人的生活给予了基本保障。但是，现在“五保”制度的实施也面临很多问题:一是“五保”对象增多；二是随着农村税费改革的推进，过去由村提留、乡统筹解决“五保”供养的经费被取消，因而“五保”经费的保证存在事实上的困难。面对这些新问题，全国各地都在积极探索有效的农村新“五保”供养制度。如广东、浙江、上海等六省市创造了中国发达地区面对全体居民实施最低生活保障制度的模式，即“低保模式”；湖北、广西等省计划实施“集中供养模式”；安徽、湖南等省实行“拨款模式”等。

“五保”制度在未来将融入面对全体居民的最低生活保障制度，对“三无”的“五保”人员或家庭的救助，将由集体福利向国家福利与社会救助过渡，也是由集体责任向国家责任的过渡。今后农村“五保”供养的制度建设，将采取以“低保”为主，辅以养保、医保、教育救助、社会福利等多种救助与保障办法综合性地实施救助。

根据农村税费改革后“五保”工作面临的新形势，2004年8月，民政部联合财政部发展改革委员会下发了《关于进一步做好农村“五保”供养工作的通知》，明确要求各地采取有效措施，确保“五保”供养资金及时、足额地发放。2006年3月1日，国务院新修订的《农村“五保”供养工作条例》（以下简称《“五保”供养条例》）开始实施。《“五保”供养条例》将农村“五保”供养纳入了公共财政的保障范围，标志着适应社会主义市场经济体制的新型农村“五保”供养制度的建立。《“五保”供养条例》的主要特点是:建立以财政为主的资金渠道，实现经费投入的稳定化；建立以人为本的服务管理措施，实现供养服务的人性化；建立适时调整的标准增长机制，实现供养水平提高的正常化；建立严格规范的申请审批制度，实现对象管理的动态化；建立政府主导的投资体制，实现供养服务机构建设的制度化；建立权责明确的监管制度，实现供养工作的法治化。

2.城市流浪乞讨人员救助管理制度

2003年，国务院颁布实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，标志着我国城市流浪乞讨人员收容遣送制度的废除，以及新型社会救助管理制度的开始。

新型救助管理工作的社会功能包括两个层次:一是直接的社会功能，即保障城市生活无着的流浪乞讨人员的基本生活权益；二是间接的社会功能，即维护城市社会秩序，促进社会稳定。

《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的实施，表明救助管理制度完成了以下几个方面的改革:一是从强制收容到自愿受助的改变，二是从有偿收容到无偿救助的改变，三是从封闭运行到开放管理的改变。

城市救助管理站主要承担了对城市流浪乞讨人员的社会救助工作。应该说这只是一项临时性的社会救助措施，与城市最低生活保障和其他社会保障制度在救助内容和方式上都有重大区别。救助管理站主要解决救助对象临时的生活困难，并使其返回家庭或单位。这一临时性救助制度必须与家庭保障和其他社会保障制度相衔接。但目前实际情况和政策规定之间还存在较大差距。对于城市流浪乞讨人员的救助管理，必须通过一系列社会保障措施的配套建设，建立城乡一体的社会救助体系，才能真正有效地预防和控制流浪乞讨的现象，从而维护社会的稳定并促进社会的协调发展。

（五）其他社会救助形式

在城市居民最低生活保障建设的同时，医疗救助、教育救助、住房救助、法律援助等专项救助制度也在积极构建之中。

1.医疗救助

医疗救助，专指政府和社会对贫困人口中因病而无经济能力进行治疗的人实施专项帮助和支持的行为。它是社会救助体系的重要组成部分。

（1）医疗救助对象。医疗救助对象的确定必须具备三个条件:一是必须是贫困人口或重点优抚对象；二是必须为贫困人口中的病患者；三是上述人员在实施了医疗保险等医疗保障之后不能支付医疗费用的，才能纳入医疗救助的范围。医疗救助的对象可统称为贫困人口或优抚对象中的疾患者。

（2）医疗救助方式。医疗救助在实行中，各地根据经济社会发展水平、财政收入状况等采取了多种方式。主要有医疗减免、临时救济、专项补助、医疗救助基金、团体医疗互助、慈善救助等。

（3）医疗救助的基本标准。医疗救助的基本标准一般以政府财力可承担的医疗救助费用表示。各地社会经济发展水平不同，医疗救助的基本标准也不相同。以上海为例，制订的医疗标准有四条:其一，凡是向民政部门申请医疗救助的人员应承担一定比例的医疗费用；其二，属于民政部门定期定量救济的“三无”人员和各类特殊救济对象的基本医疗费用，酌情给予大部分或全部补助；其三，享受城镇居民最低生活保障家庭中丧失劳动能力的无业人员以及虽有医疗保险，但因大病重病承担医药费仍有困难者；其四，因大病重病，经互助帮困，个人自负医疗费用仍有困难且影响家庭基本生活的医保对象，可适当给予医疗补助。

医疗救助必须经过一定的申请、审核、审批程序。各地也要相应制订医疗救助管理办法，地方财政要把医疗救助金纳入预算，及时足额到位，同时对其实行专账专项管理，建立报销制度，加强监督，保证真正需要医疗救助的人得到及时帮助。2003年11月，民政部、卫生部、财政部联合下发了《关于实施农村医疗救助的意见》，要求在全国建立农村医疗救助制度。2005年3月，国务院办公厅转发了民政部、卫生部、劳动保障部、财政部《关于建立城市医疗救助制度试点工作意见》，至此，全国医疗救助工作得到进一步发展。2009年6月，民政部下发了《关于进一步完善城乡医疗救助制度的意见》，标志着我国医疗救助制度的框架已基本建立。

2.教育救助

教育救助的对象，一般来说是指贫困家庭子弟，在他们不同的学习阶段给予一定的经济资助。教育救助是对教育投资不足的一种补充，是我国普及初等教育不可或缺的重要环节。当政府把教育救助列为社会救助的重要内容，并把其纳入国家的法规、政策体系，作为政府的职责，就形成了教育救助制度。

为了加快教育救助事业的发展，我国政府十分重视教育救助工作，采取了许多重要措施。首先，政府在财政预算之内列入贫困地区教育专项拨款，本着“统筹规划、保证重点、扶持贫困、奖励先进”的原则，根据各地财力状况和教育事业发展的实际需要，有计划、有重点地解决一些突出问题；其次，各地设立了慈善基金会以及社团组织，开展教育救助行动，如中国青少年基金会实施的义务教育希望工程，中华慈善总会实施以帮助贫困教师为目的的“烛光工程”计划等，都对包括贫困地区在内的教育事业提供了很大的支持；再次，政府在税收政策方面对校办企业给予优惠，鼓励学生勤工俭学，进行自我救助，也为教育事业提供了帮助。通过多层次教育救助工作的开展，贫困地区和贫困家庭的教育状况有所改善，教育救助资金也有所增加。

《中华人民共和国义务教育法》明确规定了适龄人口接受义务教育的权利，并明确了贫困学生在实现自己权利时如遇到经济方面的障碍，有权获得资金和物质等方面的救助。学生在接受高等有偿教育阶段，为了实现教育机会的均等，也有权通过多种渠道获得资金方面的救助，并将偿付教育的学费延长到工作后经济独立时支付，或者享受学费减免的待遇。教育救助事业是社会救助制度的重要组成部分，实施教育救助的政府和社会各方，应将推进教育救助事业真正作为应尽的义务。因此，逐步制定和完善教育救助法律法规，建立救助评估管理的日常机构，支持民间教育救助团体的发展，建立高效有序的运行机制等，都是教育救助制度建设所面临的重要任务。

3.住房救助

在目前的住房保障框架下，住房救助的主要形式是廉租住房。即政府向最低收入家庭和其他需要保障的特殊家庭，提供租金补贴或以低廉租金配租的具有社会救助性质的普通住房。我国目前城镇廉租住房制度的建设，都是按照国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》和建设部《城镇廉租住房管理办法》的要求，根据各地实际情况而开展的。廉租住房的救助对象，基本上是领取城市最低生活保障金的家庭、人均居住面积在当地住房困难标准以下的家庭及一些特殊对象。救助方式主要有租金补贴、实物配租、租金减免等三种形式。救助资金以各级政府财政预算安排的资金为主，其他来源作为补充，多渠道筹措，如财政专项拨款、住房公积金增值收益提成、社会福利债券提取、社会捐助等。

城镇廉租住房制度是建立我国住房保障制度的重要环节，各地在建立和完善城镇廉租住房制度方面都进行了有益的探索。但从实践来看，城镇廉租住房制度在救助的标准、方式、目标、措施等方面还需要不断修正。如从宏观方面来看，应充分考虑本地区财政的支付能力，充分研究本地区住房发展阶段、住房供求关系状况，也要充分发挥市场机制的作用；在实施原则方面，还要坚持低标准、广覆盖的原则，既实现住房救助目标，又能控制在财政支付能力的范围之内；城镇廉租住房的申报、审核、公示等制度也需要不断完善。

4.法律援助

法律援助制度是世界各国普遍采用的一项司法救助制度，其对象一般是指法律援助制度中规定的有权或者有资格申请，并可以获得减免法律服务费用的当事人。一般来说，法律援助的具体形式包括法律咨询、代拟法律文书、提供法律意见、刑事辩护、刑事代理、民事诉讼代理、行政诉讼代理、非诉讼法律事务代理、公证证明等。

《中华人民共和国刑事诉讼法》、《中华人民共和国律师法》对刑事、民事诉讼的法律援助范围都作了规定，如在刑事法律援助方面，主要是针对公诉案件的被告人、盲聋哑残疾人、未成年人、可能被判死刑的被告人；在民事法律援助方面，仅限于在赡养、工伤、请求国家赔偿和请求依法发给抚恤金方面需要获得律师帮助而又无力支付律师费用的公民。

由于我国经济社会发展水平的限制，目前法律援助所保障的水平也相对较低，但随着我国法律制度建设和政治民主化进程的加快，我国法律援助所保障的水平也将得到提高。

《我国国民经济和社会发展十二五规划纲要》提出了要加强社会救助体系建设。具体来说，要完善城乡最低生活保障制度，规范管理，分类施保，实现应保尽保；健全低保标准动态调整机制，合理提高低保标准和补助水平；加强城乡低保与最低工资、失业保险和扶贫开发等政策的衔接；提高农村“五保”供养水平，做好自然灾害救助工作；完善临时救助制度，保障低保边缘群体的基本生活。

随着最低生活保障制度、各类救助制度及管理体制的逐步探索，我国的社会救助体系将不断深入和完善。