中国社会福利制度改革

9.4　中国社会福利制度改革^[15]

与西方福利国家实施普遍的社会福利相比，中国目前是一个社会福利薄弱且极不平衡的国家。西方福利国家福利制度改革考虑的重点是如何减轻财政负担，压缩社会福利待遇，避免福利陷阱，促进社会与市场的活力;而中国目前应该着重做的是如何建立和发展社会福利，使更多的人全面迈向小康生活。社会福利制度的再设计是建设和谐社会的重要组成部分，它的成败关系到广大民众切身的根本利益。所以，在当今中国社会条件下，应该把我国建设成一个惠及全体国民的“低福利模式”小康型福利国家，进而转向公共服务和福利型财政，逐步实现基本公共服务的均等化。尤其是在当今社会急剧变化、收入差距拉大的社会转型时期，扩大社会福利有助于消除民众社会心理上的焦虑和不安全感，有助于提高民众的生活质量。

9.4.1　中国社会福利发展的主要问题与面临的挑战

1.中国社会福利发展的主要问题

与社会保险制度构建和社会救助相比，中国的社会福利事业还处于起步阶段，政府的投入偏少，福利供给与城乡居民的福利需求之间存在着巨大的差距。从现实出发，中国社会福利事业发展进程中存在的主要问题如下。

(1)存在“重保险、轻福利”的倾向

由于国家在以往改革中只是将社会保障看成是国有企业改革的配套措施，且社会保障制度的改革也是以养老保险、医疗保险、失业保险等制度的建设为主，社会福利制度被不恰当地放到了较低的、不重要的位置，通常被认为是并非急切需要处理的事情。

同时，人们能够接受国家财政对社会救助投入和补贴社会保险，却很少认为需要加大对社会福利事业的投入，过去将其视为单位的事情，改革后又将其视为单位的负担，政府并未能够及时弥补上来。这种轻视或者忽略社会福利的观念的形成，跟以往在城镇由企业或者单位包办居民福利事务的传统习惯有关，也与经济实力较弱及整个社会保障制度改革滞后有关，但这种“重保险、轻福利”的思想又确实直接影响了整个社会福利制度改革的推进。

(2)缺乏统筹考虑，分割与脱节现象较为严重

尽管与社会福利事业相关的法律、法规、政策性文件不少，但在改革过程中却因部门分割及传统格局的影响，始终未能够对整个社会福利事业进行过统筹规划。民政部门作为福利事务的主管部门，长期以来只关注自己传统的主管业务(如民政办的福利院与福利企业等)，对国有企业改革中的职工福利如何转化为社会化的福利重视不够;而职工福利的改革作为一种单位内部事务，虽有政策指导，却不加区别地走上了企业化的发展道路;即使是多个部委多次颁发政策性文件的社区服务，也对福利性社区服务与可以市场化的社区服务未加区分。

迄今为止，不仅社会福利事业与社会保险、社会救助之间的联动配合不够，如养老保险与老年服务就缺乏统筹规划，而且社会福利事业也从未被看成是一个整体，项目之间甚至同一项目不同举办主体之间也存在着分割与脱节现象。如官办福利机构与民办福利机构实际上是两个彼此独立的系统，公共资源基本上只分配给官办福利机构，民办福利机构多数情形下只能依靠自我发展生存。不能将社会福利事业作为一个整体进行规划，而是采取分割处置的办法来推进改革，是造成这一制度迄今仍然无法从整体上融为一体的根本原因，它直接损害着福利项目的效能，也对福利需求者的利益造成损害。

(3)社会福利事业的法制建设仍然滞后

尽管与社会福利相关的法律与法规相对于社会保险与社会救助而言，在形式上是较为完整的，但法制化的水平仍然很低。一方面，《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》等法律实质上是一种促进法，很少有刚性的约束，从而很难成为推进老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利等的强有力依据。

另一方面，有关儿童福利、福利津贴及相关福利服务等还没有相应的法律或法规，一些制度实际上已经过旧，如妇女福利与劳动保护相关联，实际上将城镇家庭妇女与农村女工等排除在外，只能算是劳动保障范畴。现行有关法规政策在社会福利事务的管理、监督等方面还存在着模糊性。此外，目前的一些规章制度在实践中亦得不到有效实施。如许多社会福利机构和社会福利企业普遍反映没有享受到有关用水、用电、用地等方面的税收优惠等。

(4)社会福利事业总量供给不足

中国的社会福利事业仍然严重滞后于社会和经济的发展与城乡居民的需求，社会福利机构数量匮乏，社会福利服务设施短缺。以收养性社会福利单位为例，2007年全国仅有床位251.3万张，而全国现有65岁及以上的老年人口超过1亿人，有调查显示，39.6%的人顾虑自己当前或今后的养老照料。^[16]2004年的抽样调查显示，53.7%的农村老人因子女外出务工而无人照料或照料不周。^[17]城市中空巢老人已经占老年人的30%，个别大城市达到50%。同时，人们的观念也在发生变化，养儿不再为防老。据2005年一份对上海市老年人生活状况的调查，有17%的65岁及以上的老年人愿意入住养老院，其中在65～69岁阶段的比例高达22.6%。^[18]60岁及以上老人生活能否自理的抽样调查如表9-2所示。

表9-2　60岁及以上老人生活能否自理的抽样调查

续表

资料来源:国家统计局编:《中国人口统计年鉴2004》，中国统计出版社，2004年。

由表9-2可见，老年人的护理需求是随着人均预期寿命的延长而不断增长的，在人口老龄化进程持续加快的背景下，老年人的福利需求尤其是社会服务需求无疑在持续增长。一些地区曾经发生过老年人因缺乏照顾而自杀的个案，表明养老机构与老年服务不能满足老年人的需求是一个客观事实。

再以残疾人为例，服务供给与残疾人的需求之间也存在着巨大的差距。2006年第二次全国残疾人抽样调查数据显示，残疾人主要需求的比例都要明显高于曾接受扶助和服务的比例。在医疗服务与救助、贫困残疾人救助与扶持、康复训练与服务、辅助器具等四项最主要的需求与服务供给关系中，供需之间的缺口较大。此外，在残疾人法律援助与服务、文化服务、信息无障碍服务等方面，需求能够得到满足的情形同样很有限。因此，社会福利事业落后导致无法满足人们的需求是必须正视的客观事实，这种局面急切需要改变。

不仅社会福利机构数量少，服务供给严重不足，而且现有社会福利服务设施的利用率还不高。例如，2007年全国收养性单位的床位仅有251.3万张，而收养的老年人仅200万人，这并非是老年人没有需求，而是未能够充分有效地匹配。近年来，尽管社区服务得到了重视，但社会福利事业还多集中在机构的收养服务上，就近便利的社区康复、家政和上门服务等福利服务还严重缺乏。

(5)对民办福利事业缺乏实质支持

从发达国家或地区的福利事业发展经验来看，福利社会化主要体现在福利事业由民营机构来经办，只有调动了民间力量与社会资源，社会福利事业才能获得大发展并实现持续发展。而在中国，虽然现行福利政策并不排斥民办福利事业的发展，但制约民办福利机构发展的因素太多。一方面，政府对民办福利机构的成立控制太严，要求民办福利机构必须有挂靠单位，这不仅从政策上束缚了民办福利机构的发展，而且造成了民办福利机构的僵化。另一方面，民办福利机构事实上受到歧视，一些民办福利机构承担着与政府举办的福利机构同样的职责，收养的也是孤老残幼，却不能与政府举办的福利院同样分享政府的公共福利资源，也不能为收养的孤儿、弃婴上户口，严重地挫伤了民间力量兴办福利事业的积极性。同时，在社区服务方面，政府的就业政策对此亦缺乏有力的扶持，这些都表明国家对民办福利事业还缺乏实质支持，这恰恰是社会福利社会化的最大障碍。

2.中国社会福利事业面临的挑战

①人口老龄化与高龄化的加速推进。中国人口基数大，随着人口老龄化进程的加速，老年人口的规模也在持续扩大。2007年，全国60岁及以上人口为1.49亿，65岁及以上人口为1.05亿。人口学家预测，到2050年时全国60岁及以上人口将达4亿，占总人口的比重将达到25%。据介绍，在世界上，从成年型转变为老年型国家，法国用了115年，瑞士用了85年，美国用了60年，英国用了45年，日本用了26年，中国内地仅用了18年。^[19]不仅如此，人均预期寿命还在持续延长，自改革开放以来，中国人口人均预期寿命已经从68岁提高到现在的73岁，达到了中等发达国家水平。^[20]伴随着人口老龄化到来的还有高龄化现象，即80岁以上的老年人数量增长速度要大大快于60岁以上的老年人增长速度。可见，人口老龄化、高龄化与家庭规模小型化，是中国社会福利事业需要妥善应对的重大挑战。

②传统家庭养老观念与家庭结构小型化的冲突。一方面，家庭养老在中国是一种根深蒂固的传统观念，老年人喜欢与家属住在一起，与下一代享受天伦之乐，恋家情绪深厚，而社会也往往难以接受到机构养老的现象，这是在发达国家机构养老事业十分发达而在中国却难以发展起来的重要原因。然而，随着社会的发展与计划生育政策的实施，中国家庭结构小型化趋势十分明显，户均人口指标在持续下降。根据《中国人口统计年鉴》，中国户均人口已经从改革开放初期的户均4.51人降到2005年3.13人，这意味着家庭保障功能在持续大幅度弱化。这种现实冲突还将随着人口老龄化进程加快和家庭结构进一步小型化及多样化而更加突出地显露出来，它不仅带来观念与现实的强烈冲突，也必定对老年福利事业产生重要的影响。

此外，不同制度之间的整合与资源的配置，以及对社会福利事业的监督管理与经办，都面临着诸多体制性、机制性障碍，要促使社会福利事业健康、持续发展，还必须妥善处理好不同制度之间的整合，合理调配资源，同时理顺监管体制与经办机制。

9.4.2　中国社会福利制度改革:从补救型福利走向普惠型福利

在国际上，社会福利模式分为两种:一种是重在解决社会失常现象的补救性模式;另一种是被视为正常和第一线的危机预防系统、优先解决普遍性社会问题的普惠性模式。目前，中国的社会福利制度主要是以经济收入水平低和生活无人照顾的老年人、残疾人和孤儿等特殊社会群体为对象，为他们提供生活供养、基本康复和文化教育等福利，是传统的补救式社会福利制度。

现阶段，中国正处于一个特殊的经济社会转型时期，从农业社会走向成熟的工业社会将是一个持续的过程，但工业化与城市化的趋势在明显加快。市场经济体制的确立，使社会保险制度的建设变得至关重要;而贫困问题的存在尤其是新贫困人口的增长，又需要国家重视并完善社会救助系统。因此，国家重视社会保险制度建设与社会救助制度建设，并为此承担相应的财政责任是非常必要的。然而，这并不意味着可以忽略社会福利事业的发展，并不意味着可以不承担支持社会福利事业发展的责任。因为人的社会化、人口老龄化与家庭规模小型化的客观事实，以及社会发展进步必然同步带来的对社会公平的价值追求，必然促使城乡居民对社会化福利需求的持续增长，这种时代背景决定了各种社会福利事业亦应当成为中国特色社会保障体系的重要组成部分。国家在推进社会保险制度建设、完善社会救助系统的同时，需要不失时机地促进各项社会福利事业的健康发展。

1.中国社会福利事业的发展目标

社会福利制度改革与发展的目标，是克服传统的补救型福利制度的内在缺陷，矫正职业福利的异化，使社会福利能够适应发展变化了的现实社会，并沿着体系规范、水平较高、社会化实施、多层次发展的道路实现自我良性发展。最终建立能够满足城乡居民不断增长的社会福利需求的普惠型社会福利体系。

第一，在体系建设目标方面，新型的社会福利制度应当符合社会成员的群体需求，福利事业的发展应具有中国特色。从传统模式下的板块状、封闭式和奇特的混合结构转变为融洽式、开放式、关系清晰、结构合理的完整体系。它应当以社区服务为基础，以各种社会化福利(包括老年人福利、残疾人福利、儿童福利、妇女福利、公共医疗卫生福利、教育福利、住房福利、公共设施福利等)为主体，以职业福利为补充。与传统福利体系相比较，新型社会福利体系将产生如下变化:一是三个层次(国家、集体、个人)取代了层次不分。二是摒弃了传统福利项目设置不规范，考虑了福利项目的分工与内在规律性，并适应了群体对象的需求，如将教育福利纳入新的社会福利体系，将职业福利界定为由企业或用人单位自主开办，以及设置老年人福利、残疾人福利、儿童福利、妇女福利等项目以适应老年人、残疾人、儿童、妇女等社会群体对社会福利的需求，等等，从而体现了福利项目设置的规范性。三是使福利项目的地位由主次颠倒走向合理，即职业福利项目被严格界定为由企业或用人单位自主开办，社会成员将主要依靠社会化的福利项目和社区服务来获取社会福利保障，将来是由国家和社会而不再是由企业或用人单位来承担向社会成员提供基本福利及服务的责任。四是项目体系由不完整走向完整，三个层次及所属若干具体项目，共同构成了中国特色社会保障体系中的一个完整的社会福利系统。因此，社会福利体系结构的创新并走向规范、定型，是其最终走向健康发展的基本依据，使社会福利制度能够从整体上加以推进并得到协调发展。

第二，在福利制度的保障目标方面，社会福利应当以不断改善和提高社会成员的生活质量为追求目标。换言之，社会福利在发展中要与社会救助、社会保险等社会保障子系统相区别，它提供的不是社会成员的生存保障，也不是基本的生活水平保障，而是侧重于满足社会成员较高水平或较高层次的社会保障需求，包括服务需求和精神文化方面的需求等。与此相适应，社会福利事业就不能只是无偿提供，也应包括有偿服务或低收费服务。当然，有偿与收费不能以营利为目的。

第三，在实施方式方面，社会福利应当社会化。一是各种社会福利设施都应当走出板块状的自我封闭，对整个社会开放，并采取社会化的手段来发展社会福利事业;二是福利机构应当社会化，即社会福利既不能由官方包办，也不能由企业或用人单位包办，而是必须通过广泛的社会公共组织或社团机构来具体实施。因此，应当逐步缩小官办福利的规模，通过加快各种社会公共组织(或社团机构)的建设及其规范化管理、运作，促使其承担起实施各种社会福利事务的主要职责。社会福利机构的公共化、非官方化，应当成为中国社会福利事业实施方式的发展方向。

第四，在服务水平结构方面，社会福利应当实现多层次化。即应当根据社会成员的不同需求和不同的生活水平，实现社会福利结构的多层次化，以便满足不同层次的社会成员对社会福利的多方面的、多层次的需求。同时，给家庭、社区留有空间，以充分发扬中华民族的传统美德。如目前一些有退休金保障即有经济承受能力的老年人即使有进福利院的欲望，也往往因为现有福利院的条件较差而止步。这就需要改变传统观念，根据老年人的需要和经济承受能力等来建设有差别的福利设施，否则，官办福利院就永远只能是无依无靠、无生活来源的孤寡老人福利院，而不可能变成真正意义上的社会福利院。

第五，在建设新型社会福利制度的进程中，传统福利制度的某些特色，如物质保障与服务保障相结合、国家扶持与群众互助相结合、发展社会福利与巩固家庭保障相结合等，仍然应当得到体现。

2.发展普惠型社会福利事业的主要措施

发展新型的社会福利事业，需要采取合理的改革措施。在沿着上述发展道路推进社会福利制度的改革、发展进程中，尤其需要通过改造政府福利、将就业与福利分离、进一步促进福利社会化等措施来实现社会福利制度改革、发展的目标。

第一，需要改造政府福利。一方面，对政府举办的现有福利项目进行改造，使之与新型福利项目接轨。如保留残疾人福利项目，以原有的社会收养和相关福利待遇为基础，分别转化成老年人福利、儿童福利、妇女福利等项目，将财政性价格补贴转化为社会津贴项目，将教育福利纳入统一的社会福利体系等，以促使整个福利体系的转型;另一方面，打破封闭，将政府举办的各项福利设施向全社会开放，使之真正成为社会性的福利，以适应社会成员对福利的普遍性需求。如政府举办的福利院或养老院以往只面向孤寡老人，从发展的角度出发，则可以转化为官办民营或者官助民办，作为老年人福利的一个组成部分，面向所有需要进入养老院养老的老年人，等等。通过类似改造，政府举办的现行福利设施通过发展壮大，即会逐渐转化为与市场经济体制相适应的社会化福利。

第二，实现社会福利与劳动就业分离。作为传统福利制度主体内容的职业福利，在市场经济条件下已经遭到削弱，最终的职业福利只能是由企业或单位自主开办的员工福利，它仅仅作为方便职工并提高其工作效率的一种激励措施，从而只是企业或用人单位的内部福利机制，不可能再像计划经济时代的职业福利一样承担着国家与社会的福利责任。因此，中国社会福利改革与发展的一个重要取向，就是继续促使社会福利与劳动就业相分离，即遵从市场经济的一般规律，将劳动者与企业或用人单位的关系简化为较为单纯的劳动工资与职业福利关系，将国有单位原有的实质上承担着社会福利责任的福利设施或相关福利项目，改由社会公益事业团体或社会机构具体承办，使之成为社会化的福利设施和福利项目。这样，职工在付出劳动的同时，只从企业或用人单位获取相应的工资报酬并享受相应的职业福利，其对福利服务方面的需求主要通过社会化的福利设施或项目获得满足。社会福利与劳动就业的分离，将使企业或机关办社会的传统弊端从根本上得到根治，它不仅能极大地推动企业改革和机关改革，而且将使市场经济所要求的通过劳动力市场合理配置劳动力资源的目标变成现实。

第三，采取多种措施扩大社会福利资金的来源。资金短缺是困扰中国社会福利事业发展的关键因素之一，扩充社会福利资金的来源应当成为发展福利事业的努力方向。它主要包括政府投入增长、扩大彩票发行规模、鼓励民间捐献与投资、实行低收费补贴等四个途径。一方面，政府对福利事业的拨款应当随着国民经济的发展与国家财力的大幅度增长而不断增长，目前投入不足甚至不投入的局面应当尽快得到扭转。另一方面，应当充分挖掘社会与民间资源。据统计，中国社会每年存款和现金余额从1991年到2006年按21.7%的速度增长，到2007年9月已达到39.3万亿元，^[21]这无疑显示了民间财力的日益雄厚。因此，国家应当重视开辟民间福利资金的来源，包括扩大彩票发行规模，采取各种优惠政策来刺激社会力量或者民间兴办福利事业的积极性，充分利用志愿力量，以社区为本位推进社区服务，通过社区服务中心提供各种免费或低费服务，社会成员之间的互助实际上亦是福利事业力量的壮大。此外，还可以通过低收费的途径对福利资金的不足给予补贴，如区别对象对现有福利设施采取低收费制，所得收入用以弥补其发展;向全社会开放福利设施，提高福利设施的利用效率等。所有这些，均可以扩充社会福利资金的来源，为社会福利事业的持续健康发展奠定日益丰厚的物质基础。

第四，重视社会福利的法制建设。社会福利法制的系统化、专门化，是新型社会福利获得全面、健康发展的基本保证。目前，中国已经形成了一个以《中华人民共和国宪法》为依据，由《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国妇女权益保障法》、《中华人民共和国残疾人保障法》、《中华人民共和国未成年人保护法》、《中华人民共和国收养法》及《残疾人就业条例》、《残疾人教育条例》等多部相关法律及法规组成的保护老年人、残疾人、孤儿、弃婴等群体合法权益的法律制度体系，但目前的立法还存在着一些问题，包括缺乏社会福利基本法，现行立法缺乏刚性约束条款，许多具体的社会福利项目还缺乏相应的可供操作的法律、法规规范。因此，在发展新型社会福利体系时，应当先对已有的法律、法规、政策进行改造，通过法律制度明确社会成员的福利权益和国家、社会的责任，明确各社会福利项目的实施、管理和监督机制等，为各项社会福利事业的发展提供基本的法律依据。同时，根据需要制定新的法律、法规，保证各项社会福利事业运行在法制规范的轨道上。

第五，努力推进社会福利社会化。社会福利社会化是社会福利制度持续发展的必由之路，社会福利资源的社会化与福利设施的社会化，不仅能够扩充社会福利的物质基础，也能够促进福利设施的快速发展，并可以促进福利设施的功能得到更为全面的发挥。因此，特别需要鼓励社会公益事业组织的建设与发展，使之成为主要的社会福利实施网络;特别需要引导并扶持社区服务发展，实现社区服务的网络化和普遍化。在强化社会福利网络建设的同时，还需要加强社会福利队伍的专业化建设。建设一支高素质、专业化的社会福利队伍，是提升社会福利服务质量的前提条件。目前，中国已建立了养老护理员和孤残儿童护理员的职业资格制度，也建立了社会工作者职业资格考试制度，应当尽快促进这些职业资格制度走向完善，使社会福利服务队伍的专业化水平得到切实提高。此外，志愿者服务的制度化、规范化，也应当成为社会福利服务队伍专业化建设的一个重要方面，应当大力倡导志愿者服务，加强志愿者服务队伍建设。

总之，建设健全的社会保障体系，让人人享有社会保障的发展目标，离不开发达的社会福利事业。目前，各级政府对民生的高度关注，已经为社会福利事业的发展提供了相应的政治支持;高速增长的经济与快速上升的国家财力，以及日益丰厚的社会与民间资源，为中国社会福利事业的发展奠定了相应的经济基础;而经济成分、利益主体、社会组织和社会生活方式的多样化发展，亦为推进社会福利社会化提供了良好的条件;人口老龄化趋势和8000多万残疾人的需求，既给社会福利事业的发展带来了日益严峻的挑战，也为社会福利事业发展带来了良好的机遇。在这样的条件下，中国社会福利事业必将得到大发展，建设一个能够满足城乡居民多种社会福利需求的普惠型社会福利制度，一定会在不远的将来变为现实。