福利制度建构

社会救助体系是社会保障体系的最初形态和最基本的功能。在传统中国，一直都存在着社会救助的身影，只不过这时的救助制度更多地凸显着一种高层执政精英的恩惠色彩，与现代救助体系还相去甚远。随着最低生活保障制度、城乡医疗救助制度的全面铺开，自上个世纪90年代以来，中国的社会救助体系在实施理念、制度设计等方面都产生了很大变革。目前我国已经建立了“以最低生活保障和灾民救助制度为基础，以医疗、教育、住房、司法等专项救助为辅助，以优惠政策相配套，以社会互助为补充的四级社会救助体系”^[32]。但如何在全面惠及救助者的基础上完成有效的制度和层级整合是对中国社会救助体系的一大挑战。可以说，中国目前的社会救助体系还存在很多问题。

从社会救助行政主体的安排上来看，我国目前的救助体系分属于民政、卫生、工会等不同部门，造成了责任划分模糊、各自为政的局面。此外，“社会救助制度是一种多面向的制度安排，生计保障只是这一制度的目标之一，还要通过救助传递社会公正价值，矫正社会成员的社会问题，进而帮助社会成员融入社会”^[33]。而目前以现金和实物为主的救助方式，也忽视了被救助者自身发展能力的提高，无法解决其可持续发展问题。同时，“制度自身存在缺陷，各种专项救助叠加在最低生活保障制度之上，造成享受低保待遇的困难人群与靠近低保线的低收入人群之间的权益严重失衡。这种群体差异必然带来社会救助权益的不平等，从而对社会公平造成损害”^[34]。这就需要大力发展社区、社会慈善组织和自治团体等多渠道的社会救助和福利功能，发挥市场主体的协同功能，并通过灵活多样的制度设计，发现和满足底层群体的多样化需求，建立社会救助对象的主动发现机制，多主体联合改变过去单一、被动的事后应对模式和压力回应型模式，创造多元化的社会救助体系和福利提供模式。

此外，从社会救助的财政支出上看，也是明显不足的。“2001—2004年，我国社会救助资金占GDP的比例不足0.2%，占国家财政支出的比例不到1%，属于世界上社会救助资金投入比例最低的国家之一，甚至低于不少发展中国家。如南非2004/05年度社会救助支出（包括救助资金和社会救助工作所需支出）约占GDP的3%，占财政总支出的比重超过10%。低比例财政投入直接影响着我国救助工作的开展，已成为当前制约社会救助事业快速发展的瓶颈。”^[35]

加快社会救助体系的制度整合和机构整合，建立统一完善的社会救助制度体系已是转型中国的当务之急。在大数据时代，部门之间的信息共享和资源整合已经不存在任何技术难题，而更多地取决于各部门之间的利益整合和责任意识。社会救助体系是庞大社会安全网的最底部一环，在加大社会救助财政支出的同时，还应该努力保障城乡不同居民的基本公民权利，以均等化的救助体系为不同阶层、不同地区的公民创造公平的发展空间。

社会保险制度是整个社会保障体系中最核心、最重要的部分。自1986年开始，中国就拉开了社会保险制度逐步建立和改革的序幕。这一改革的背景是，经济体制向市场经济转轨，国有企业改革造成大量失业人员。这一出发点使得中国的社会保险制度在建立伊始就带有深刻的解决社会转型期所产生的社会冲突，保障基本社会正义的价值和制度导向。老龄化时代的到来，使得养老保险制度成为整个社会保险制度中最引人瞩目的问题。每一次养老保险的改革，都会产生牵一发而动全身的效应。

养老保险实行哪一种形式的资金统筹方式往往与一国的经济发展水平、国家治理能力有莫大的关联。中国的社会保险资金统筹方式一直处于不断探索和调整时期。计划经济时代，国家大包大揽的国家型养老模式给整个社会体系带来了巨大的负担。可以说，部分积累制模式的实行就有着对当下中国整个社会经济发展水平的综合考量，力图通过国家、企业和个人不同责任主体，在公平和效率之间得到最大的平衡。

但地区间经济发展水平的差异使得地方统筹制度下的养老保险在实际运作中表现出了巨大不同。对那些经济发达省份来说，往往可以出现巨大的保险资金盈余，而相对落后地区则会面临着资金缺口依然庞大的困境。在养老基金的管理和经营上，各地区间的独立运营和对市场主体参与经营的排斥，也带来养老保险基金保值和增值的困难。

随着城市化和工业化的不断深入，人员和劳动力的跨区域自由流动已成为必然趋势。地方统筹所带来的地区之间在资金筹集方式、管理方式、使用方式上的碎片化和分散化，却导致了养老保险跨地区整合和不同层级间有序衔接的失效，并构筑起了劳动者个人对养老保险资金自由支取的制度藩篱。

在当前的养老保险制度架构下，我国基本形成了农村、城镇职工和企事业单位三种相互独立的体系。独立的制度设计使得事业单位和公务员系统中养老保险双轨制度长期存在。同时，在城镇体系中，养老保险在统筹方式上实行的是社会统筹和个人账户相结合的统账结合的方式，这让在城镇居民面临着养老风险时，国家担负起了托底的功能。但自我缴费、自我储蓄的传统农村养老保险体制中社会统筹的缺乏，却把养老保险的责任主要推向了农民个人。国家责任的缺失，让产出微小的土地成为主要的养老资源，社会保障功能的发挥严重不足。

近年来农业税的减免，正是从社会汲取的关口上，提高基层劳动者家庭再生产能力的有意尝试。“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的新型农村养老保险的试点和推行，虽然仍维系在一个极低的水平上，但也是以社会基本的公平正义为考量，彰显着对中国最广大低收入群体的价值关怀以及对基本公民权利的认同。转型中国正逐步向着惠及更多人口的普惠型社会福利体系迈进，但由传统向现代逐步过渡的我国农村养老保险制度，还缺乏完善的法律保障，随意性较强。德国、瑞典等国家在建立农村养老保险过程中，都是以法律和制度体系为保障，对保险的各细节都进行了明确的制度化规定。因此，我国应该“尽快出台相关法律，规范我国城乡居民社会养老保险制度，规定人力资源及社会保障部门的责任和义务，明确参保条件，细化投保标准，加强对政府、社保单位和参保人的法律约束，使我国城乡居民社会养老保险的试点和实施更加有法可依，减少执行过程的主观随意性和执行偏差”^[36]。

比较欧美国家的经验我们亦可以发现，企业年金制度以其灵活和透明的特点已经成为这些国家养老保险体系的重要管理模式。企业年金制度赋予企业根据经济效益进行调整的灵活性，使其在初次分配的关口就平衡了公平和效率的问题。在“技术资本主义”的时代，优秀的技术员工已经成为企业面对外部竞争时的核心优势，企业年金制度无疑提高了企业的凝聚力和归属感。

作为我国基本养老体系的第二支柱的年金制度却因为相关税收优惠政策的模糊和不到位以及制度实施上的非强制性严重挫伤了企业在年金制度上的热情。进一步明晰和优化税收制度，这是在社会汲取的源头上对福利制度设计的有效依托。作为发展中国家，中国依然处于全球产业链的低端，核心技术优势的空白使部分企业在全球竞争中依然生存维艰。这一现实背景，也让我国在企业年金的制度化过程中，应该逐步地向强制性的阶段过渡。养老保险只有更加制度化和带有国家强制色彩，才能更大范围地保障社会的公平和正义。

可以说，建立统一的社会保险的筹资方式、使用和分配机制以及风险共担和利益共享机制已经成为重要的举措。健全社会保险体制的制度建设，有效整合养老保险资金的统筹模式，建立各主体之间明晰的责任清单，才能理顺国家、企业和个人的关系，化解社会现代化进程中的风险，保证每一个社会成员公平的发展机会；才能减轻企业负担，释放企业活力。2015年1月14日，国务院正式发布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，这一定程度上意味着对解决由制度的缺陷所引发的一系列社会保障问题的积极探索，严重影响社会公平正义的双轨制的解决拥有了有效的制度保障。

社会保障体系是一个包含众多部门和组织，涉及众多利益的社会政策领域。不同的社会团体和利益集团总是试图使社会政策朝着有利于自己的一面发展。只有将包含福利在内的社会政策的设计中有效容纳各集团的利益，才能达到有效的社会整合，避免社会冲突的产生。社会保险制度在世界范围内的建立，正是民族国家以强制留存的形式，在国家、企业和个人，以责任共担的形式在不同的社会体系和代际之间形成了稳固、有效的社会契约，构建起一张张应对市场张力的社会网络。

在社会福利制度设计上的社会共识的缺乏，导致了中国社会保障体系的碎片化和统一与整合的困难。一个本该由财政、税收、人力资源与社会保障等各个方面共同编织的大网，本该顾及了生产效率、初次分配、再分配等环节，本该既顾及了社会再生产又顾及了社会公平和社会整合等方面，却因为几个大部门的定位不同和面临的潜在压力不同而变得职能分离、责权不匹配，并造成了行政资源的巨大浪费。精英群体及其外围组织具有分配权和优先表达权，能够在二次分配中分得大部分福利，这使得他们没有动力去改变初次分配中的不平等和不同职业、不同阶层之间的巨大福利差异。这就需要进一步调整社会保障体系和社会保险体系，用再次分配辅助社会整合。

社会福利制度的有序运转包含着福利制度的实施主体、福利资金的筹集以及对福利范围的界定这样三个层次，政府、企业、家庭和个人都承担着不同的职能。在老龄化不断加剧，公民诉求日趋多元的背景下，积极构建普惠型的福利制度已经十分必要。这就要转变先发展后福利的思维，在经济发展的同时，创造福利同步增长的有效路径。长期以来，明晰的制度体系的缺乏，导致了中央和地方以及市场机制和政府职能的错位，使得把原本由政府负担的福利职能推向了市场和家庭。财权和事权的不匹配也使得把原本应由中央政府统一安排和实施的部分福利职能推向了地方政府。

教育、医疗等社会公共支出方面的表现深刻影响着基层政府的执政合法性。“财政分权导致地方公共品提供的分散化和小型化。在许多地方，医疗、养老、失业和城市低保只能统筹到区县一级。”^[37]同时，地区之间资源禀赋和地理优势的差异，也使得作为社会公共支出提供主体的地方政府在不同区域间表现出了巨大差异，地方政府不得不直面诸多来自基层的压力和冲突。这就需要在保证中央政府充分税收来源的同时，进一步明确中央和地方政府之间的职责，保障社会福利职能的有效落实。

此外，在充分落实政府职责的同时，也要积极引入市场机制，发挥私营企业在资源配置上的效率，大力发展社会福利提供领域的社会组织，缓解政府压力，提高福利供给的质量。在改变传统上将福利的责任推向家庭和个人的做法的同时，也要通过多种社会力量，发挥家庭在社会福利提供中的积极作用，构建社会基本的伦理和价值基石。“在政府给予更为完善的政策支持的同时，充分发挥市场、社区和社会组织的潜在作用，共同支持家庭、强化家庭功能，从补缺型的家庭政策向发展型的多元家庭政策体系过渡，通过各方主体的互为支持来共同达到满足家庭成员需求的目标。”^[38]在福利多元主义者那里，福利的主体除了一般意义上的国家和市场之间的简单划分外，也包括家庭在内的其他社会力量。在西方福利制度的发展历史上，家庭始终扮演着一个主要的角色。同时，在部分福利国家普遍面临严重危机的背景下，不同形态的福利国家体制也正在以多元化的手段找回家庭的部分福利职能。

纵观整个中国的社会保障制度的发展和变迁，我们可以发现，在机制调整和面向城镇企事业、困难群体的制度建设方面取得了突出成就的同时，制度化的保障体系还未真正成熟，整个社会保障政策的构建仍处于不断摸索和实验的时期。“目前面临的问题主要是社会保障主体各方的责任划分模糊，需要社会保障重点援助的困难群体规模偏大，以及制度自身的残漏和地区发展不平衡等诸多因素的制约。中国需要一个没有漏洞和使人在遭遇生活困境时免于绝望的社会保障安全网，应该通过立法来明晰主体各方的社会保障责任，建立综合性的城市社会救助系统，迅速、全面地推进社会保险制度建设，进一步完善社会保障责任共担机制，分类分层地保障农民工等流动人口的权益，积极推进农村社会保障制度建设。”^[39]

从社会保障和社会福利两者的概念来看，在西方的视野下，通过前文的论述我们可以发现，其实社会保障制度是随着现代国家的出现而由萌芽并不断走向完善的，是一个历史性的概念。当俾斯麦以强制保险的形式，率先在德国发展起社会保险制度时，现代意义上的民族国家正悄然形成。而社会福利却有着更加多元和动态的内涵和外延。当国家不断以积极的社会政策追求广大民众的福祉以及实现社会平等和美好的生活状态时，现代国家就向着福利社会迈进了。马歇尔指出：“英国1970年代时以消除贫困为主要目标和主要服务最低社会经济层次人群的社会保障已退居次要地位，而关注所有人、而不单单是穷人和低下阶层福利状况的社会福利则处于主导地位。”^[40]在中国，在社会福利的内涵和外延问题上一直存在巨大争议。执政精英和大部分学者更倾向于从狭义的视角来理解社会福利，将社会福利置于社会保障的框架之下。按照学者景天魁的说法：“这一理念就使得中国的社会福利具有了包含为弱势群体提供的福利即特殊福利、由民政部门提供的福利即民政福利、居于社会保障体系最高层次的福利这样三个层次的‘小福利’的色彩。”^[41]

当前部分发达西方国家所呈现出来的生产效率下滑、竞争能力不足等一系列问题，特别是希腊危机所引发大规模的社会震荡使得“从摇篮到坟墓”的福利国家制度一时间成为千夫所指，对其的批评和改革也成为学界的热点问题。不改革福利制度仿佛没有出路，但改革往往会引发大规模的社会抗议，这仿佛使得福利国家走进了无解的死胡同。在这一宏观背景下，中国等后发国家在福利制度的设计方面显得格外谨慎，力图避免过度福利对经济发展产生的障碍。其实这背后有着诸多的误解。仅仅看到“高税收、高福利”的福利国家所面对的危机，我们就无法解释上文中所提及的问题：为什么瑞典、挪威等国家能够实行高福利的社会政策而继续保持较高的创新和经济增长能力？在种种福利表象的背后似乎隐藏着促成它们的动力机制及其各异的发生机制。这提示人们：问题是哪种福利分配模式可以给生产以正向的反馈，从而提供维系这种福利模式实施的物质基础。这是唯物主义的视角，是考察表面格局背后的动力系统及支持系统的视角。从这个意义上说，福利不仅是一种财富、资源以及机会的分配过程，更是一种生产结构的延伸。

除了福利制度所存在的问题外，或许还有着这些国家经济结构、发展战略等一些原因。转型期的中国需要通过一系列良好的福利制度设计，构建出不断增进社会平等、关怀个体能力发展和责任意识，发挥其对生产的正向效益，促进经济增长的具有中国特色的积极福利体系。

我们必须认识到，具有综合性和系统性性质的福利对社会的整合、公平正义的建构以及对生产体系的积极作用是税收、社会保障等一系列的制度所塑造的结构，而不是单纯的社会保障体系所能涵盖的。

人们必须面对的一个事实是：国家官僚系统本身并不能直接创造任何财富。系统性福利从来离不开社会汲取，不论是从家庭中直接汲取还是从企业赋税中汲取。除了常规的开支以外，国家的政治精英需要达到“政治生存”就需要更多的资源维系其自身的组织体系。另一方面，税收作为正式的初次分配体系，它不具备讨价还价平衡机制，这个环节不存在组织化的平衡力量，分散化的个体也没有集体行动的能力。

正如上文所指出的，中国在个人所得税的征收上并不考虑个人的家庭供养情况，这同社会救助提供时对家庭的严格资格审查有着明显不同。这种与英国等补缺型福利国家在对家庭进行救济时的严格家计审查相类似的制度，也带来了社会福利的污名化，同时也使得在出发点上带有强烈调节社会贫富差距性质的带有“罗宾汉税”色彩的税种并未发挥应用的税收调节功能。

个人所得税直接连接起了家庭、国家和社会，连接起了生产和分配。有人把个人所得税的现有征缴方式归结为征收效率考量和公民的纳税意识以及个人素质，但这并没有有力的证据支撑。即使人的素质和意识有差异，也是制度塑造的结果，不能陷入因果倒置的局面。如果以家庭为单位征税，其社会效应不仅仅是家庭关怀，更是社会生产活动补偿和鼓励，是人力资本更新，会极大地增加福利的正效应，并把福利的生产性体现出来。以家庭为分析单位和分析视角的研究，较之宏观分析更加具有指向性和真实性，比个体分析更加具有代表性。家庭也是完整和基本的社会细胞与社会单位，承载了劳动力的更新和再生产，承担了社会救助、社会稳定、社会伦理转化、社会储蓄、最终消费决策等功能，是一切社会活动的最终落脚单位，是一切社会政策的承接和实验点，是社会结构的组成单位。这就需要调整个人所得税收缴办法和整个税收体系，用初次分配的公平性保护家庭。

税收的社会调节功能只要体现在“个人所得税的按能负担”上，这不但顾及了社会公平而且保全了家庭这一最重要的内部救助组织，比之再分配对家庭的帮扶，这在效率上损失也最小。既然在客观上我国的个人所得税占整个税收的比例很低，那么在这个环节按家庭计税，国家在财政收入上并不会有大的损失。但对于主要以工薪阶层为主要纳税主体的个人所得税而言，却会对家庭产生巨大的正效应。

如果说在税的征收环节进行家庭计税和资格审查不如单位扣缴来的有效率，那么在保证这个效率的同时仍然可以通过退税的形式完成对家庭负担的评估和补助，从而达到税收在社会公平和社会调解方面的效用，从而从根本上促进社会整合。这既没有破坏“代际之间的福利帮扶和传递平衡”，又没有从根本上触及既得利益群体，不会产生大的阻碍。

中国目前的税收制度缺乏对生产效率和底层生产群体的考虑。可以说，强调中国系统性福利中促进生产的功能和促进资源利用效率的功能都是全局性的考量。因此，在企业层面，根据它们的市场表现和经营能力考虑对其实施帮扶与政策倾斜才是应有之意。进而，提高与生产相关的群体的福利，给他们适当的机遇才是国家能够长远发展的制度要求。因此，变革中间环节中的制度性耗损，减少非生产性环节的福利及资源分配才是保证整个国家繁荣与稳定的结构基石。当下中国极高的税收遵从成本，给企业带来了许多无形的资源损耗，这就使得在制度设计上把税收的关口前移，将税收征管层级进行有效的统一和整合，减少企业在纳税过程中所产生的附加成本成为必要。营业税改增值税尽管可以进一步减轻企业的税负，但笔者以为提高直接税在税收收入中的比重才是税制改革的重点。直接税以其对个人和企业收入的直接课税而带有了透明公开的特点，避免了税收过程的权力寻租和对消费和投资的挤出效应，并减少了企业在商品流通和竞争中的制度成本。同时，在税收制度上加大对中小企业的扶持，反而可以广开税源，提高社会福利支出的资金来源，并对社会分配的格局发挥着重要的调节作用。

“谁得到什么？何时？如何得到？”^[42]也许会是政治生活的永恒主题。各个利益集团之间围绕着社会分配的博弈将永不会结束，在这个意义上，或许很难发现某种帕累托最优。基于权力和身份导向的福利分配所产生的不同身份和职业间的巨大福利差异阻碍着个人身份和职业的自由转换，成为现代中国实现公平正义的社会愿景和为公民创造平等的竞争环境时的体制束缚。福利作为一种制度安排关系着为谁生产，为谁分配，关系着哪些群体、企业和个人可以从福利体系中获益。优良的福利体系和制度安排，对于达成稳定的社会契约和群体认同，在社会的公平正义和经济发展中齐头并进，发挥着重要作用。按照《古代法》作者梅因的看法，现代社会是由身份到契约的转变。^[43]在中国这样一个国家，在税收汲取方面有着“硬约束”和无限的推动力，在公平分配和社会整合方面却没有像样的约束。破除中国福利改革的制度阻力就需要进一步打破身份和权力的堡垒，进一步加快立法体系的建设和民主制度的不断完善，把福利作为社会的基本公民权利予以制度和立法的保障，使整个分配机制更加阳光和透明。