日本社会保障制度的历史沿革

三、日本社会保障制度的历史沿革

与欧美各发达国家相比，日本社会保障制度的建立较晚。作为制度体系的创立，一般要追溯到第二次世界大战以后。但是，社会保障的理念和相应的措施则在战前就已经出现，并且产生了一定的效果，为战后日本社会保障制度的建立和完善打下了很好的基础。下面我们在回顾各个时期日本社会保障制度的形成、扩充以及改革情况的基础上，分析日本社会保障制度的特点。

（一）制度的萌芽及初创期（1945年以前）

现代社会保障制度的起源与工业化的发展是紧密相连的。日本现代工业化进程较晚，由工业化所带来的社会问题的显现也迟于欧美各国，因而其社会保障制度萌芽的出现也就比较晚。但是，就社会保障主要内容来看，其社会救济和社会保险的雏形在20世纪40年代初期就已经基本形成。

1.从民间救贫活动到国家救贫立法

早在1874年，明治政府就出台了类似于英国《救贫法》的《恤救规则》，这标志着日本政府介入救贫事业晚于英国200多年。《恤救规则》主要是针对当时因无劳动能力且无抚养者而处于极其贫困状态下的流浪者在一定期限内给予少额现金维持生计，其内容只能说是一种恩惠和家长主义色彩浓烈的有限救助措施，缺乏对救助权利以及政府责任的认识，更没有形成实质性的制度。因此，到20世纪40年代中后期为止，日本的社会救济活动中民间团体和社会活动家的志愿活动占了很大比例。另外，地方政府利用民间志愿活动而创造的各种地方制度也是形成日后日本社会救济制度、社会福利制度的重要基础，其中创立于大阪府的“方面委员”制度就是一例。⁽¹⁵⁾

1918年以前，“方面委员”在日本只是针对本地区低收入者进行救济、救贫的民间草根活动，其财源主要依靠志愿者造访各家各户募捐形成，因而不能形成规模、且资金募集十分困难。随后在有些地方，政府官员、学者以及社会活动家也加入之后，纷纷建立了“方面委员后援会”，并形成了一定的组织网络。1926年11月14日，日本政府正式颁布第398号《方面委员令》，正式将其制度化。究其从事的活动来看，“方面委员”类似于我国的居委会成员。每个“方面委员”负责一个特定区域的居民生活状况调查工作，并且一旦发现将要或已经陷入贫困的对象，则必须对其进行生活指导、帮助其早日自立。在这一过程中，“方面委员”的一项重要工作就是建立和保管“调查登记表”⁽¹⁶⁾，这个表格事实上后来就演变为社会救济制度中的“资产调查表”，而“方面委员”制度经1946年9月1日政府第426号《民生委员令》改为目前依然存在着的“民生委员”制度。

从严格意义上来说，《恤救规则》还不是一部法律，日本真正的救贫法是1929年颁布、1932年实施的《救护法》。在这部法律中明确了国家进行公共救济的义务，并对中央和地方政府在费用负担方面的责任进行了划分。但是，这部法律将救济对象仍然限定在老弱病残等无法劳动者之内，因此，与现代社会的社会救助理念还是有很大距离。作为对《救护法》的补充，1937年日本政府又颁布了《母子救护法》、《军事扶助法》，1941年还颁布了《医疗救护法》。由于当时日本处于侵略战争状态，这些法律不仅没有将社会救济的制度完善，反而使得制度受益对象范围越来越缩小。这也反映了当时日本的社会救济只是对极度贫困者的救济。不过，《救护法》以及相应的一系列法律的颁布，已经孕育了日本社会救济制度的基础萌芽。

2.从医疗保险启动社会保险制度的初创

在社会保险相关的制度中，日本很早就有“恩给制度”。它本来只是明治年间针对官吏和军人实施的退职年金制度，随后民间也仿效开展了类似于相互扶助的共济制度。虽然这种共济制度成为后来日本社会保险制度的先行模式，但当时这一制度还只是企业内的福利措施，作为劳务管理的一种形态，私人色彩十分强烈。

作为日本社会保险相关的另一项制度，即简易生命保险制度也是值得一提的历史渊源之一。它是1916年针对低收入者实施的政府垄断性的生命保险，其特点是小份额、低金额、无须体检，其手续十分简单方便，只要在邮局窗口就可以办理。这项保险制度虽然在二战以后一段期间被中断，但很快又被恢复，并迅速扩大，成为至今仍然存在的日本低收入者可选择的一项重要的保险项目。

现代意义上的日本社会保险制度的启动是从1922年公布《健康保险法》开始的。这项以工矿业劳动者为适用对象的法律实施于1927年，其特色有如下几点：第一，强制保险；第二，保险费劳使双方对半负担；第三，无论是否为因工伤病，都给予医疗形式的实物给付。第四，制度的运营采取政府掌管和健康保险组合掌管的双重管理方式。从这些特点可以看出，日本《健康保险法》的实施，已经标志着日本医疗保险制度的基本雏形已经形成。随后，1931年以劳动者灾害补偿为目的的《劳动者灾害扶助责任保险法》出台；1938年以市村町为单位，针对个体经营者、农民为对象的《国民健康保险法》创立；1939年以工薪阶层为对象的职员健康保险以及以船员为对象的船员保险也创立；1941年以规模在10人以上的企业男性劳动者为对象的《劳动者年金保险法》创立，1942年这一法律被修订为《厚生年金保险法》，适用对象也扩大至规模为5人以上的企业的所有劳动者。至此，日本的社会保险制度，除了失业保险以外，社会保险制度的框架基本构成。另外，从行政体制来看，这一时期作为负责保健卫生、社会事业以及劳动关系的行政机构——厚生省也于1938年正式成立，并同时在省外设立了专门管理社会保险业务的保险院。也就是说，虽然各项制度还有许多不够完善之处，但当时日本已经基本具备了社会保障制度建设所需的各种要素，完成了制度建设的初创期。⁽¹⁷⁾

（二）基础制度的完善期（1946—1961年）

现有日本社会保障制度的完整体系建设是在第二次世界大战之后完成的，其间作为战后日本社会保障制度重建的出发点是1946年3月设立的社会保险制度调查会。该组织参照《贝弗里奇报告》的模式，在对日本当时社会民生状况调查的基础上，撰写了《社会保障制度纲要》，就社会保障的基本理念、框架构造和实施办法等方面发表了意见，并提交给当时的厚生大臣。纲要发表的第二年，日本接受了美国社会保障制度调查团的考察，在综合美国考察团《关于社会保障制度的建议书》意见的基础上，1948年正式启动了建立日本社会保障制度的程序。作为制度启动的重要标志是设立了社会保障制度审议会⁽¹⁸⁾以及1950年该机构发表的《社会保障制度建议书》，这项建议书实际上成为日本以社会保险为核心的社会保障制度建设的蓝图设计书。从此，日本社会保障制度进入了基础制度的完善期。

1.以《宪法》第25条的公布为契机，完善社会救助制度，建立社会福利制度

战后日本社会保障是围绕建立国民最低生活保障和安全网而展开的。为了解决当时战后伴随经济社会混乱而生的贫困问题，1946年首先制定了《生活保护法》（旧）。这一法律提出了生活救助的三个原则：第一，最低生活保障原则；第二，明确在生活保护中的国家责任原则；第三，包括在日外国人在内的绝对无差别原则。虽然这一法律没有解决生活保护的权利问题，但是上述三个原则具有历史性意义。

作为权利的社会救助制度的建成标志是1950年颁布的现行《生活保护法》。与旧《生活保护法》相比，新《生活保护法》在理念上发生了根本性变化，其背景是1950年日本颁布了《宪法》第25条。在《宪法》第25条中明确指出所有国民拥有维持最低限度的、健康文明的生活的权利，并且明确了国家有责任建立和运行维持国民这项生存权的制度、有责任提供各项社会福利和公共卫生的措施。至此，社会救济在日本不再仅仅是一项有限范围内的救贫措施，而是作为一项现代社会保障制度真正诞生了。

虽然当时的社会保障制度是以“生活保护”为核心的制度建设过程，但是由于战争给日本人民带来的也是一场灾难，战争遗孤和残疾军人问题成为战后日本的一大社会问题，因此，作为对策，1947年制定了《儿童福祉法》、1949年制定了《身体障碍者福祉法》。这两个法律与《生活保护法》一起被称之为“福利三法”，成为日本社会福利领域制度完善和发展的原点。⁽¹⁹⁾此外，1951年日本还颁布了《社会福利事业法》，为社会福利服务的供给发展提供制度基础。同时，与公共卫生行政、社会福利行政相关的机构设置以及相关人员的资格制度也陆续出台。

2.新建失业保险，完善与劳动相关的社会保险制度

战前日本已有的与社会保险相关的制度中失业保险的内容是缺失的，《工厂法》（相当于劳动保护法）由于适用范围的限制以及监督机构的缺乏也是名存实亡。1946年随着战后国家各项秩序的恢复，日本陆续制定了《劳动组合法》（相当于工会法）、《劳动关系调整法》和《劳动基准法》，并于1947年制定了明确雇主补偿责任的《劳动者灾害补偿保险法》和以失业者收入保障为目的的《失业保险法》。至此，与劳动相关的社会保险制度的基本框架建立起来了。

3.充实医疗健康保险、养老保险制度，实现“国民皆保险”、“国民皆年金”

如前所述，日本医疗健康保险建立较早，1922年就颁布了《健康保险法》，随后在1938年实施了《国民健康保险法》，这两部法律为日本现今医疗健康保险制度打下了良好的基础。尤其是后者，它以市村町为单位任意设立国民健康保险组合，并以此为保险者建立医疗健康保险实际上已经将健康保险普及至日本的农村，使得当时（1943年）日本95％的市村町都建立了健康医疗保险。⁽²⁰⁾但是，这一制度在当时由于财源、资源和人员的缺乏，实际上只是一个制度空壳，在保障国民健康医疗方面并未发挥多大作用。

同样，养老保险方面也在40年代初就创建了《劳动者年金保险法》和《厚生年金保险法》。但当时设立年金制度的目的仅仅是为了防止劳动力的短期流动，鼓励劳动者长期固定就业，以实现保全劳动力、实现生产力的扩充。因此，与其说是作为社会保障制度，不如说是劳动政策。

20世纪50年代前后，随着新宪法的颁布，作为保障“生存权”的人权理念不断深入人心，加之日本政治体制的变化催生了许多共济组合的诞生。因而，过去未设立保险制度的领域也纷纷建立以自身行业为界线范围的保险制度，即各种职域社会保险，也称之为共济组合（见表1.7）。

表1.7　20世纪40年代末至60年代初日本各职域保险制度的建立情况

资料来源：根据广井良典、山崎泰彦：《社会保障论》，米乃路书房2007年版，第25页改编。

从表1.7可以看出这段时期日本社会保险制度明显的扩充趋势，但同时也看出，日本社会保险制度建立初期的不统一性。事实上这个时期以职域为单位建立的社会保险制度一方面从面上大幅度地解决了制度的覆盖范围问题，但另一方面也遗留下了制度间不均衡的长期隐患。不过，真正实现日本社会保险全覆盖的标志是1958年制定的《国民健康保险法》（新）和1959年制定的《国民年金法》。

20世纪50年代末，日本经济得到了快速恢复，生产力水平得以迅速提高，整个经济正在跨入高速增长轨道。经济的高速增长一方面需要社会的稳定和产业发展所必需的劳动力供给的稳定，另一方面经济高速增长所带来的国民生活水平的提高，也促使社会保障制度得以了快速发展。1958年日本修订了以未加入被雇佣者医疗保险的个体营业者为对象的“国民健康法”，创立了上述《国民健康保险法》（新），并且制定了以个体营业者、无业者等为对象的《国民年金法》。1961年上述两法正式实施，表明日本真正实现了“国民皆保险、国民皆年金”，也标志着日本社会保障的基础制度建设基本完成。因此，1961年在日本社会保障制度发展史上具有划时代的意义。

（三）制度的发展、充实期（1962—1975年）

这是日本经济高度增长达到鼎盛的时期，也是社会保险制度顺利扩展、不断充实的时期。这段时期日本社会保障制度主要是朝着扩充内容、提高给付水平以及制度间整合的方向发展，也就是说，社会保障制度建设从量的扩展转变为质的提高。

1.各种保险的给付内容增多、给付水平大大提高

20世纪40年代后期到50年代的十几年期间，日本社会保障制度体系基本建成，但是各项制度的内容还比较单薄，给付水平还很低，但60年代以后经济增长带来的国民收入水平的提高为解决这些问题提供了物质基础。因此，这一时期各项社会保障制度、尤其是各项保险制度的给付内容、给付水平的修改法律频频出台。就给付内容来看，影响比较大的有1965年劳灾保险中导入长期年金给付、1973年的劳灾保险中创立通勤灾害保险制度、1974年以《雇佣保险法》替代《失业法》来扩大雇佣保险的范围等；就给付水平来看，厚生年金从1965年的1万日元到1969年的2万日元再到1973年的5万日元年金，并于1973年导入了年金物价联动制；医疗给付方面，1968年国民健康保险实现了70％的给付水平、⁽²¹⁾1973年实现了“老人免费医疗制度”医疗保险中被保险者家属医疗费的70％给付并导入了高额疗养费制度。⁽²²⁾

2.各项社会福利法律相继创立，《福利六法》体制基本确立

20世纪六七十年代是日本社会福利制度进展速度最快的时期。这期间新颁布的与社会福利相关法律有1960年的《精神薄弱者福利法》、1962年的《儿童抚养津贴法》、1963年的《老人福利法》、1964年的《母子福利法》和《重度精神薄弱儿童抚养津贴法》、1965年的《母子保健法》、1966年的《特别儿童抚养津贴法等支付法》以及1971年的《儿童津贴法》，其中《精神薄弱者福利法》、《老人福利法》、《母子福利法》和这段时期以前制定的《生活保护法》、《儿童福利法》、《身体障碍者福利法》共同构成了日本社会福利制度的核心，即《福利小六法》体制。通过这一系列法律明确了针对生活困难者提供社会福利服务的内容、提供方式以及供给者资格等规定，并确立了以收入保障为目的的日本社会福利制度的体制。

总的来说，20世纪六七十年代中期是日本社会保障水平提高最快的时期，尤其是1973年各项制度给付水平的大幅度提高、内容的不断充实使这一年具有日本“福利元年”之称。

（四）制度改革的探讨期（1975—1989年）

1973—1974年世界爆发了石油危机。以石油价格高涨为主要原因而引起的经济不景气，一方面使得日本各界认识到改变产业结构的必要性，另一方面也使得日本经济从此离开了高增长的轨道，进入了低增长期。经济不景气和经济增长的减速造成国家税收收入大幅度下降、中央财政赤字逐渐扩大，政府开支对国债的依存度增加；与此同时，欧美各国同样也面临着经济衰退带来的失业增加、税收减少，以及人口老龄化带来的社会保障的财政负担过重等问题，加之当时美、英推行“小政府”的风潮席卷整个西方社会，欧美各国都面临着“福利国家的危机”。在这样的国际、国内政治、经济形势下，七八十年代日本政府不得不进行大规模的行政、财政制度改革，其中社会保障制度的改革就成为焦点之一。这一时期的改革主要体现在以下两个方面：

1.对老人医疗制度等进行改革，适当增加患者医疗费负担

20世纪70年代末80年代初日本社会保障制度的改革是从医疗保障制度入手的。首先，是针对不断增加的老人医疗费以及应对即将到来的老龄社会，设立了“老人医疗制度”，将65岁以上老人的医疗保险独立出来，其财源大部分由各职域保险制度和国民健康保险制度中转移支付构成。这一根据老人的特点创立的医疗保险制度是其他各国所没有的、独具特色的制度。其次，是取消老人免费医疗的制度，引入老人医疗费部分患者自付的制度。再次，是在健康保险制度中导入了10％医疗费被保险者负担制度，而在此之前被保险者的医疗则完全是免费的，只有被保险者家属的医疗费自付30％。总之，制度改革的总的方向是适当增加患者医疗费负担，并且将老人医疗独立成单独制度。有关老人医疗制度的介绍，我们将在第二、八章中进行。

2.整合各个“养老保险”制度，引入基础年金，形成“两层次”的年金制度

日本战后出现过两次“婴儿潮”，而1974年第二次“婴儿潮”达到了顶点后出生人数骤减，从1974年的203万人下降至1988年的131万人。⁽²³⁾伴随着“婴儿潮”结束而至的出生率低下，大大加速了日本社会老龄化的速度。针对这种情况，日本养老保险在1985年进行了一次大改革。第一是将原来并列存在的个体营业者加入的国民年金、被雇佣者加入的厚生年金保险等年金制度进行合并，建立全国统一的、以全国国民为对象的基础年金，即国民年金。第二，将原来任意加入的专业家庭主妇、学生变为义务加入者。第三，对于被雇佣者的年金，除了第一层次的“基础年金”以外，建立与收入挂钩的“第二层次”的比例年金。这样日本养老保险制度基本形成了现有的由基础年金、厚生年金两部分构成的“两层次年金”的年金制度（如果加上企业年金，则是三层次的年金制度，这部分内容后面将详细介绍）。最后，作为应对人口老龄化的措施，老龄年金给付的开始年龄由原来的60岁提高到了65岁（1994年开始实施）。

3.社会福利、雇佣保险等方面逐步充实各项应对老龄化社会的内容

由于这个时期人口老龄化的趋势已经显现，因此，这段时间的社会福利制度改革以及其他社会保障措施的改革大都围绕这一问题展开的。在社会福利方面，开始逐步提供临时托老服务、日间托老服务以及向非低收入者家庭派遣护理服务等各项针对老龄人的福利服务措施。在雇佣保险方面，制定了高龄者雇佣安定法，并针对女性就业问题，制定了男女雇佣机会均等法以及劳动者派遣法，以促进雇佣形式的多样化和工作方式的灵活性。

（五）新制度的构筑期（1990—2008年）

1990年以后，日本“泡沫经济”破灭、经济增长持续低迷、人口老龄化程度进一步加深，这使得一方面政府财政收入状况不佳，另一方面社会各项支出却又不断增加、财政收支情况不断恶化。因此，20世纪90年代之后，日本社会保障制度的进一步改革是伴随着“财政再建”一同展开的。其核心内容是针对社会福祉的基础构造进行改革，以应对老龄社会的来临，解决社会保障给付与负担之间不对应的问题，构筑可持续发展的社会保障制度。社会保障的构造改革包含了以下几项内容：第一，经济发展与社会保障之间的协调发展；第二，支援个人的自立；第三，明确公私的职责范围，放松管制以促进地方政府和民间活力的发挥；第四，平衡社会保障财政资源的配置，努力实现社会保障制度的可持续发展。具体来看：

一是建立与“经济大国”相对应的社会保障制度的同时，平衡社会保障给付与负担之间的关系，减轻社会保障对经济增长的负面影响。

与其他发达国家相比，日本至20世纪90年代为止的社会保障制度，尤其是针对老龄者的福利服务制度还是相对落后的，这与其“经济大国”的地位极不相称。为此，从20世纪80年代末期起至今，日本多次制定了“推进老龄者福利服务的中长期计划”（1989年、1994年和2000年），并于2000年成立了护理保险制度，将长期以来被称之为“护理地狱”的家庭老年护理活动社会化。此举，一方面减少了由老龄者的长期住院引起的巨额医疗费，同时也通过护理费用的多方承担机制（本人、保险和政府）减轻了政府财政的负担，从而减轻了当代年轻劳动者的负担。至此，日本的社会保险制度由劳灾保险、雇佣保险、年金保险、医疗保险和介护保险五根支柱构成的体系得以完成。

二是社会福利理念变革，从“保护弱者”转变为“支援所有人自立”，目标是建设相互支撑、全民努力、共同发展的社会福利制度。

过去，日本社会福利制度的重点是放在对老、弱、残等人群的保护措施上，而这一时期日本的社会福利的理念发生了重大变革。以人为本，尊重老、弱、残等人群的自我意识，帮助其自立、让这些特殊人群与正常人群共同生活，即被称之normalization（无障碍）化的理念得以普及。随之在社会福利制度的设计上，也发生了重大变化。其变化表现在三个方面。第一，1990年对老人福利法等有关福利的大法进行改革，将福利行政下放至市村町的基层政府，为就近提供福利事业打造基础；第二，通过护理保险制度的建立，将老人福利事业由单方面的行政措施转变为社会保险方式的双向选择的契约制福利提供；第三，2000年对社会福利服务事业法进行全面改革，在障碍者福利领域也实行从行政措施转变为重视利用者选择的利用制度。2005年还将身体障碍者、智力障碍者、精神障碍者等分离的制度统一为“推进障碍者自立支援法”以促进无障碍化理念的具体实施。

三是随着社会福利从行政措施向保险方式的契约型选择服务的转变，社会福利服务的提供者也向民间开放，社区服务、民间非营利组织在社会福利事业中的作用日趋明显。

利用社区作为纽带，建立以社会保障制度作为基础、由家庭和企业共同参与的新型社会保障体系是近年来日本出现的一个新的趋势。而在其中，各种形式非营利组织所发挥的作用日益明显。

与欧美国家不同，长期以来日本的非营利组织的发育不够成熟，但1998年12月《特定非营利活动促进法》（NPO法）创立以后，非营利组织发展十分迅速，而其活动最为旺盛的领域就是社会福利服务。近年来，尤其是在老年护理方面，非营利组织成为各项服务重要的提供者。在这一领域中的非营利组织有两种基本类型，一是经营性的机构，二是自愿性的组织。前者通过政府（护理保险）补贴和利用者收费作为经营成本，向需要护理的老人提供有偿服务；而后者主要是依靠自愿者服务以及老人们的自我组织，展开一些针对老年人的娱乐活动，提供精神慰藉，提高老年人的生活质量。

四是健全社会保障财政，厘清社会保障收益和负担关系，力图建立代际公平、可持续的社会保障制度。

1990年以后，尤其是进入21世纪以来，二次大战后“婴儿潮”中出生的老人进入了退休年龄，这给日本社会保障制度带了巨大的支付压力，给处于不景气的经济进一步蒙上了阴影，同时，老年人剧增的人口结构也给社会保障财政带来了危机。社会保障费用的增大趋势已经不可逆转，因此，对社会保障制度的建设更注重社会保障负担的公平问题，即由谁、以什么方式负担社会保障费的问题。从本质上看，就是要通过适当降低目前老年人的收益来减轻当代年轻人的负担，实现社社保障制度的代际公平。具有典型意义的改革有：1994年和2000年的养老保险制度改革将年金支付年龄提高，2004年的固定将来保险费率，并明确从2008年4月起把基础年金的国库负担比例由1/3提高至1/2等等。这些改革的用意都是建立一个由全社会、而不只是年轻人负担的社会保障制度。

为了建立可持续的社会保障制度，日本近年来还注意采取改变人口结构的政策措施。因此，作为社会保障制度的配套措施，在鼓励生育、改善育儿环境等方面也建立了许多新的制度。也就是说，20世纪90年代以后，日本的社会保障制度的建设目标是针对少子、高龄社会设计一个可持续的社会保障制度。

（六）制度建设的最新动向

如前所述，日本现有社会保障制度的框架构建于20世纪60年代。50多年来，日本社会经济形势发生了非常大的变化。其中以下几个方面的变化对既有的社会保障影响最为深刻。（1）支撑日本劳动市场的传统——终身雇佣制和年功序列制遭到了挑战，非正式雇佣者的大量增加改变了劳动力市场的雇佣模式；（2）地区、家庭以及企业等制度外的安全网功能逐渐弱化；（3）在人口构造方面，年轻人急剧减少的同时，老年人寿命不断延长，造成日本社会人口老龄化、少子化现象加剧，社会保障相关费用大幅增长；（4）经济长期低迷，通货紧缩一直蔓延，国家财政状况日益严峻。20世纪90年代起，日本学者和政策制定者就关注到人口老龄化趋势给社会保障制度带来的代际不公平问题，因此，90年代后期至2008年日本社会保障制度改革的焦点一直是通过厘清代际间受益负担关系来改善社会保障制度的代际公平性问题。随着劳动力雇佣市场构造的变化、日本人口的减少以及经济的长期低迷，迫使日本不得不从根本上对社会保障制度的基本原则进行重新思考。但是近年来日本政局更迭频繁，社会保障发展方向的定位也随之摇摆，直到2010年年底执政党民主党和各野党才基本达成共识，定出了今后社会保障制度改革的基调。2011年3月11日，日本发生了震惊世界的东日本大地震，巨大的海啸以及随之带来的核辐射危机不仅给日本经济造成历史上最为严重的灾难，而且对日本整个社会的价值观、生活方式等各个方面都产生极大的影响。在这样的背景下，2011年6月30日，以执政党——民主党为核心的政府社会保障改革研究总部⁽²⁴⁾在2010年12月14日内阁《关于社会保障制度改革》决议的基础上，发表了有关社会保障改革的最新方案，即《社会保障·税一体改革成案》，其核心内容主要有以下几个方面：

1.明确日本社会保障制度改革的总体目标和基本原则

日本社会保障制度整体框架建立于20世纪六七十年代经济高速增长期，GDP以及国民收入的大幅增长给当时制度设计带来非常好的物质基础，但同时也留下了一定的隐患，加之自民党政权一党统治结束后的党派之争等政治因素，造成了日本社会保障制度设计一直不能随社会经济形势的变化而变化，同时制度的僵硬化、管理的官僚化所引起信息不透明、运营效率低下等问题也不断动摇着国民对日本社会保障制度的信心。到了90年代后期，尤其是进入21世纪之后，面对日益高涨的社会保障费用支出和越来越膨胀的财政赤字，日本政府不得不跨越政党之争，去重新审视社会保障制度功能的基本定位。为此，2010年10月日本正式成立了以首相菅直人为部长、由学者以及政府官员等多方人士参加、名为“政府·与党社会保障改革检讨本部”的社会保障改革委员会，对日本社会保障制度改革的方向性问题进行集中讨论、汇总，形成了上述《社会保障·税一体改革成案》。在这个方案中明确把日本社会保障制度的基本功能定位于：构建一个维持国民自立、安心生活的社会基础。

根据上述对社会保障功能定位的再认识，在2011年6月的改革方案中，日本提出了其今后社会保障制度设计的总体目标是：建立中等规模、高功能的社会保障制度。所谓中等规模是指日本社会保障总体水平与实行高福利的北欧等国家相比，将保持中等程度；高功能是指通过对社会保障项目轻重缓急的顺序安排和制度设计来强化社会保障制度对于维持国民自立、安心生活的功能。

《社会保障·税一体改革成案》还提出了今后日本社会保障制度改革的五项基本原则：全世代原则、全民参与原则、多元性原则、完整性原则、安定财源原则。全世代原则是指改变过去社会保障制度过分强调高龄化社会的福利、将保障重点过于放在老年人群的制度设计，明确社会保障制度的保障对象应该是所有世代，必须让老年人有安心感、让年轻人有受益感；全民参加原则是指制度的适用面和服务利用必须覆盖全体国民（居民），并且做到制度的设计、实施等各个过程都由全民参与；多元性原则是指社会保障中的实物保障，即各种服务措施的提供需要采取分权方式，发挥各地方政府的特色和积极性，并鼓励民间机构参与；完整性原则指的是必须站在被服务、被支援者的立场全方位地提供无缝对接保障措施；安定财源原则是指社会保障制度设计不能脱离财力做空中楼阁，尤其不能将当代人的社会保障负担留给后代。

2.明确措施来强化社会保障制度的安全网功能，建立一个自助、共助和公助相结合的综合体系

安全网是社会保障制度的一个基本功能，但是，由于过去日本劳动力雇佣市场盛行的终身雇佣制，整个社会失业率一直保持在非常低的水平，因此其社会保障制度的安全网功能主要是针对失去劳动能力的残障人士和老年人群。近年来，随着雇佣形态多样化趋势的发展，终身雇佣制也逐步被契约雇佣制所替代，由此劳动者、尤其是年轻劳动者的就业状态不稳定，甚至就业难的问题日渐严重，而且不少年轻人在失业救济金的期限结束之后仍然无法就业，甚至无力接受再就业的培训，最后成为被救济对象。这种本来应该是社会保障制度中流砥柱的年轻人反而成为社会救济对象的现象暴露出现有社会保障制度的脆弱性和安全网功能的破绽。针对这种情况，日本社会保障制度改革案提出了“有韧性的安全网”“第二安全网”的概念。具体来说，就是与雇佣保险相匹配，设立“求职者支援制度”，通过免费提供职业训练以及为生活极其困难的受培训者提供住宿、生活费等措施构建第二安全网。之所以被称之为“第二安全网”，是因为在社会保障制度中，雇佣保险是保障就业和生活安定的第一道防线，社会救济是最后的安全网，“求职者支援制度”是介于两者之间的一种补充制度，它的目的在于为失业者不落入被救济境地而提前设置的反弹安全垫，希望失业者通过这一制度回归工作岗位，以自己的收入实现自立、自强。

进入21世纪以来，长期经济低迷和老龄、少子化趋势早已让人们担心试图包揽一切的社会保障制度的可持续性，因此，日本社会保障制度改革的基轴放在了如何帮助人们自立、自助、自强上，新方案十分强调关爱下一代的教育，以提高他们的就业能力、创造均等的就业机会，通过增加家庭相关支出来确保所有世代人所有人的安全感。在新改革方案中尤其强调通过以下措施来构建公平、公正的社会保障体系。

（1）致力于自助、共助、公助的平衡。三者之间的关系是通过国民之间的共助与连带机制支援个人的尊严保持和自立自助；在此基础上，公助的功能是避免收入差距、贫困以及被社会排斥，让国民每个人都能发挥其最大的能力，并都拥有积极参与社会的机会。

（2）充实必要的功能、在实行给付重点化的同时提高制度运营的效率。为了能在财源有限的情况下实现社会保障功能的改善，日本近年来对社会保障支出项目进行了梳理，在坚持国民皆保险、国民皆年金的基础上，平衡负担受益关系，将公助重点定位于保障人们在包括育儿在内的生活方式和工作方式选择的中立性、通过雇佣保障促进人们参与社会保障制度、通过所得保障和服务保障能够让老年人在家庭有尊严地迎接生命终结。在对社会保障支出项目重点化的同时，从两个方面提高社会保障制度运营的效率也是改革的一项重要内容。一方面是提高制度的透明度和国民的参与度，另一方面通过对保险事务与行政机构脱钩的方式治理过去制度运行中存在的官僚主义。

（3）在给付和负担两方面做到不仅世代之间且世代内部的公平。由于长期以来在日本社会保障制度相关支出中比例最高的年金支出和医疗费支出都是老人受益，因此，老年人与年轻人之间的代际公平一直是人们关注的问题；但是，近年来同代人之间公平问题也受到越来越多的关注。这是因为在年金制度中第二层年金给付与缴费有关，而缴费率又与在职期间的工资高低有关。在职期间工资越高，其缴费（包括单位缴费）就越高，因此退休后同代人之间的年金水平也有很大区别。为了适当改变这种状况，本次年金改革中对标准报酬⁽²⁵⁾的上限进行了调整。同时为了增强人们对社会保障制度的信赖程度，对于像年金这样成本受益关系比较容易确定的制度，采取定期告知将来收益率的方式进行信息公开。

（4）关注社会保障与财政以及宏观经济之间的相互关系，努力实现社会保障制度改革与财政健全化同步、社会保障制度改革与经济增长之间的良性循环。社会保障制度对于财政所造成的负担是众所周知的，但其实在社会保障领域也同时存在着巨大潜在需求，如何将这种潜在需求转化为现实需求并促进产业化是这次改革案的另一重要内容。其目的是通过政策导向，促进与社会保障领域相关产业的发展以创造就业、发展经济、增加财政收入，从而实现社会保障制度完善与经济增长、改善财政状况多方共赢的目的。

（5）充分发挥地方政府的自主性和特色，以国民的视角，对包括地方性措施在内的社会保障给付进行综合整理，提供符合地区特性以及与居民需求对接的优质服务，并努力实现各种服务的“一站式”提供。社会保障曾经作为福利国家的标志性制度，在西方主要发达国家各项服务均有中央政府提供，日本长期以来也是如此。这种集权式的社会保障服务提供体制不仅造成了运营效率低下，而且容易造成政府服务供给与居民需求相脱离。为此，新改革案提出分权、多元的概念，并配合近年来日本政府财政关系的“三位一体”改革，将一部分财源移交给地方政府，鼓励地方政府根据中央政策自主配套一些适合本地的措施，尤其是医疗、福利和看护等方面。另外，强调构建地区性的综合供给体制。

3.将社会保障制度改革与税制改革相结合，努力实现社会保障财源结构的合理化和明确化，以维持社会保障制度的信任度和可持续性

一般来说，社会保障制度的财源有两种，即保险费（包括运营收入）和税收，且税收又分一般税收和目的性很强的专项税收。20世纪90年代之前，保险费及其运营收入是日本社会保障制度的主要财源，而税收则是基本上采取转移支付的方式，每年通过国库补贴转入社会保障预算。90年代初期日本首次引入消费税，将其作为社会保障的专项财源，并在90年代末期将消费税税率提高至5％。但是，这种财源结构受经济增长状况和人口结构变化的影响非常大，也是当今日本巨额财政赤字的重要原因。因此，在新方案中如何将消费税作为社会保障制度的主要税源并相应进行税制改革也是一项不可或缺的内容，其中包括：

（1）确立以消费税作为社会保障的稳定财源，与之相呼应充实社会保障制度的内容。

用消费税作为社会保障的财源需要解决法律上依据的问题以及国民公平受益问题。现阶段消费税（包括中央和地方）的税收主要用于年金、医疗和看护三项，即所谓的“老龄化三经费”。这次改革案中在维持原来基本制度的基础上，加上针对“少子化”的项目，以体现税源来自全体民众，而受益者也必须是全体国民的原则。

（2）确保新增消费税的用途，强化社会保障制度的可持续性。为了确保新增消费税收入全部还原于民、用于社会保障措施本身而非用于制度本身所产生的行政费用，新方案提出了不仅在法律、预算项目上作出相应的规定，而且需要在会计制度上进行相应的改革，以确保消费税成为社会保障制度可持续性的稳定财源。

（3）理顺中央与地方之间的税制关系，确保社会保障支出项目在中央和地方之间配置所需要的稳定财源。如果采用消费税作为社会保障主要财源，就必须做到制度受益的公平性，也就是说社会保障服务体系必须做到让每一个国民都能无缝对接利用，因此，社会保障服务的各项措施需要由最接近居民身边的地方政府来提供。由此，日本社会保障制度改革同时伴随着中央与地方之间财政分权改革，其基本方针就是在社会保障服务职能下移的同时，将税源也同时下放，具体来说就是将地方消费税税收收入的地方留存比例提高，以保障地方政府实行独特措施时的财政来源。

（4）阶段性提高消费税税率，并且进行税制的综合改革，将社会保障制度改革与财政健全化同时进行。早在20世纪70年代日本政府就曾试图导入消费税，但总因政治压力而失败。日本90年代才引入的消费型增值税，随后围绕消费税是否应该导入以及消费税率是否应该提高的问题一直在政治上争论不休，这也是各个党派在选举时一个不可避免的话题。随着老龄少子化以及经济低迷所造成的巨额债务日益威胁着日本国家财政安全，加之“3.11”东日本大地震所引起的史无前例的灾难，所以，消费税税率继续提高已经基本形成共识，只是选择时机和政治判断的问题。与此同时，新改革方案还提出了与个人所得税、法人税、资产税等相关的税制全面改革的措施。这些内容已经超出介绍社会保障制度的范围，因此，在这里就不再赘述。但是，从这里我们也可以看出，社会保障制度与税制之间密不可分的重要关联性。

从以上介绍我们看到，日本社会保障制度的萌芽期相当长，作为制度建设的起步是在战后，即20世纪20年代后期（昭和20年代），制度的体系化是三四十年代。为了帮助读者对日本社会保障制度发展演变过程有整体印象，下面我们将日本厚生劳动省对日本社会保障制度历史演变概况所做的介绍附于本章的最后，以结束第一章的内容。⁽²⁶⁾

注：以上分类出自于1950年及1962年的社会保障制度审议会所建议的分类。

图1.14　社会保障制度

图1.15　社会保障制度的变迁

【注释】

(1)ILO从1949年开始对各国社会保障费用进行了19次调查，并将各国提供的数据，以“The Cost of Social Security”的项目登载在其网站上。具体请参见http://www.ilo.org/public/english/protection/socsec/publ/css/cssindex.htm。

(2)在日本社会救济制度中被称之为“扶助”，具体请见第八章。

(3)相当于我国养老保险的制度在日本大部分被包含在年金保险中，但又不完全一致。如日本的年金制度中不仅仅包括退休人员的养老金制度，还包括遗属年金、身体障碍者年金等。本书中不特别注明时的年金制度一般指养老保险制度。

(4)西村健一郎：《社会保障法入门》，有斐阁2008年版，第21页。

(5)这项制度近年来变动十分大，具体请见第二章。

(6)如菊池馨实：《社会保障法的理念》，有斐阁2000年版。

(7)参照西村健一郎：《社会保障法》，有斐阁2003年版，第16、17页。

(8)参照广井良典、山崎泰彦：《社会保障论》，米乃路书房2007年版，第50、51页。

(9)具体请参见日本社会保险厅官方网站介绍，http://www.sia.go.jp/top/kaikaku/index.htm。

(10)数据来源：厚生劳动省·援护局《福祉事务所现状调$》，厚生劳动省官方网站，http://www.mhlw.go.jp/bunya/seikatsuhogo/fukusijimusyo.html。

(11)数据来源：厚生劳动省官方网站。http://www.mhlw.go.jp/bunya/seikatsuhogo/minseii-in01/01.html。

(12)例如1994年世界银行发表的“Averting the Old Age Crisis”就对积累制极其推从，而ILO、ISSA（International Social Security Association）等机构则对此极力反对。

(13)如八田達夫·小口登良：《年金改革论》，日本经济新闻社1999年版。

(14)请参见駒村康平：《年金会怎样》，岩波书店2003年版；高山宪之：《信赖与安心的养老金改革》，东洋经济新报社2004年版；小％隆士：《社会保障的经济学》，日本评论社2005年版。

(15)详情请参见玉井金五：《防貧の創造》，啓文社1992年版，第1章。

(16)请见第一节中有关日本福利制度中行政管理体制内容的介绍。

(17)参考广井良典、山崎泰彦：《社会保障论》，米乃路书房2007年版，第22—23页。

(18)“审议会”制度是日本作为除了议会以外另一种国民参政议政的补充形式，各级行政机构都有相应的审议会。中央各机构设置的审议会是根据其组织法设置的总理府的附属机构，承担各领域政策制定时的意见收集、政策立案和审议等工作。2001年以后，日本行政改革后，将过去分散在各领域的审议会综合为两个审议会，即“基本政策型审议会”和“法律实施型审议会”，并归属内阁府。社会保障审议会归并为前者的“经济财政咨询会议”。

(19)参照久塚纯一、山田省三：《社会保障法解体新书》，法律文化社2007年版，第18页。

(20)参照広井良典：《日本的社会保障》，岩波書店1999年版，第40页。

(21)即被保险者个人负担30％。

(22)高额疗养费制度是指在一定期限内个人负担的医疗费超过一定数额时，超过部分日后返还制度。详细内容请参照第二章内容。

(23)参照厚生劳动省：《厚生劳动白皮书》（2006年版），行政出版社2006年版，第56页。

(24)日语正式名称为“政府·与党社会保障改革检讨本部”。

(25)即计算缴费金额的标准工资金额。

(26)下面几张图的原版均出自日本厚生劳动省的官网网页，具体请参照http://www.mhlw.go.jp/seisaku/21.html。