德国社会保障制度的特征

三、　德国社会保障制度的特征

（一）德国社会保障制度的模式归属

社会保障制度按照不同的标准，可以进行相应的模式划分。

根据保障对象来划分，社会保障制度可以分为普遍保障制（即普遍保障模式）和选择保障制（即收入关联模式）。从上文的分析可以看出，德国属于选择保障制，即对工薪者和有收入者实行社会保险，对低收入者实行社会救助，对残疾人等特殊人群实行津贴。被保险对象享受的退休年金或其他保障待遇的标准，与其缴纳保险费的年限和标准有关，基金来源于雇主和雇员缴纳的保险金，政府给予一定的财政补贴，并通过特定的技术机制，使国民收入在代际之间、不同收入人群之间进行再次分配。社会救助以官方机构或指定的调查机构的家庭经济调查为依据，对收入在政府规定的最低收入标准以下者，提供低水平的救济。享受特殊津贴者如残疾人必须符合国家规定的特殊条件，资金主要由政府财政拨款。

根据资金筹集方式来划分，社会保障制度可分为基金预筹制、现收现付制和部分积累制。德国采用的是现收现付制。即政府根据当前一定时期内（通常为一年）社会保障经费支出需要，确定社会保障税（费）率缴纳比例，以支定收，不作节余。资金一般由雇主和雇员缴纳，国家给予一定的补贴。受保人享受的保障标准与其就业年限及工薪水平有关。基金通常以“社会统筹”方式筹集，按“社会互济”原则在社会成员之间进行分配，其实质是“代际赡养”，即养老保险负担代际转嫁，由在职职工负担已退休职工的养老费用。从资金供求关系看，该模式由于不留积累资金，也就是现实缴费负担较轻，也不必担心经济波动、通货膨胀、灾害给基金造成损失。其缺点是人口老龄化会造成冲击，未来退休者赡养负担较重。

根据对受保人提供经济保障的形式，德国社会保障制度兼具收入保障制和实物保障制两种形式。前者是指以给受保人发放补助金的形式提供保障，如养老金、遗属补助金、伤残抚恤等等；后者是指以社会服务的方式给受保人提供保障，如住院治疗、医疗和照顾康复服务等等。而社会救济项目对低收入者则多采取食品券的形式。

（二）德国社会保障管理制度的执行机构

1.德国社会保障管理制度的一般执行机构

根据管理体制，社会保障制度可分为由政府直接管理和由自治性的协会管理两种形式。其中，政府直接管理方式有两种，一是在政府机构内成立一个专门管理社会保障的部门，统一管理全国的社会保障工作；二是由政府有关部门分工管理和监督社会保障项目，如卫生部门分管医疗保险、劳动部门分管职工的工伤和失业保险等。而自治性的协会管理，是指由政府指定若干中央政府部门负责监督，由自治性的各种全国性协会在法律规定范围内管理各项保险业务。如在法国，由国家社会部颁布社会保险法规并进行一般监督，由国家卫生和社会保险部监督失业保险，由全国养老保险基金会管理养老保险业务，由全国疾病保险基金会管理伤残、疾病保险业务等。德国社会保障制度实施的是以政府直接管理为主，以自治性的协会管理为补充的一种管理体制。

（1）政府部门。

德国社会保障制度的管理部门主要有三个，即德国联邦卫生部、劳动社会事务部和劳动（就业）部。其中，卫生部负责医疗和护理保险，职责包括医疗保险政策的制定和业务协调，医疗保险政策涉及公共医疗保险的范围、缴费、服务标准、药品报销目录等内容；劳动社会事务部负责养老和工伤事故保险的政策制定和业务协调；德国联邦劳动（就业）部则负责失业保险。每个部都下设专门的管理办公室或执行委员会负责具体社会保险的业务管理。各州（有的几个州合起来只设一个局）、地方政府也设立相应的局（或办公室）负责执行。

（2）公共保险公司和私人保险公司。

德国医疗、护理保险的公共医疗保险公司基本按行业设置，1990年德国有1 200家公共医疗保险公司，现有400家公共医疗保险公司。全国有90%以上的成员在公共医疗保险公司投保。政府规定在保费收入中提取5%作为机构人员经费。由于保险公司多，势必增加管理成本。法定保险的缴费和服务标准必须按照法律规定执行，保险公司不能变动。

2.德国社会保障管理制度的具体执行机构

（1）社会保险制度。

社会保险制度的执行机构包括联邦卫生部下设的联邦保险局（即Bundesversicherungsanstalt fuer Angestellte，简称BfA）和州保险局（即Landesversicherungsanstalt，简称LVA）。医疗保险和生育保险制度执行机构如图1.1，就业促进制度的执行机构如图1.2。养老保险制度由国家养老保险局承办，德国有23个州级的养老保险局（即LVA）承办法定的工人养老保险，而海员、铁路职工、矿工和农民的养老保险按行业分别设置保险机构，联邦养老保险局（即B fA）则承办政府职员的养老保险。工伤事故保险制度由行业保险合作社、工伤事故保险合作社和政府成立的工伤事故保险协会承办。德国失业保险由联邦劳动（就业）部负责。失业保险实行全国统筹，收不抵支时，由联邦劳动（就业）部向联邦政府申请，大区和基层劳动局执行。联邦劳动（就业）部下设10个州（大区）一级的劳动局；州劳动局下设181个市一级劳动局。劳动局不仅负责失业保险金的收取和发放，还负责失业者的职业介绍、职业培训以及就业市场的调查，参与就业市场政策的制定等。护理保险制度由疾病保险机构下属的护理保险机构和医疗服务机构执行。

注：AOK的全称为A llgemeine Ortkrankenkasse，BKK的全称为Betriebskrankenkasse。资料来源：Joachim Geppert，Handbuch SozialeSicherung in F rankreich，Deutschland und Luxemburg（Terminologische Untersuchung），Sommer 2004，S.11（MKW GmbH，EUERS-T-SLLR Koordinationsbuero，Ring am Gottwill 18，D-66117 Saabruecken）.

图1.1　德国医疗保险和生育保险管理机构

资料来源：Joachim Geppert，Handbuch Soziale Sicherung in Frankreich，Deutschland und Luxemburg（Terminologische Untersuchung），Sommer 2004，S.11（MKW GmbH，EUERS-T-SLLR Koordinationsbuero，Ring am Gottwill 18，D-66117 Saabruecken）.

图1.2　德国就业促进管理机构

（2）社会补贴及社会救济制度。

社会补贴制度中的家庭负担补贴由家庭保险机构、财政部、青少年管理局以及州青少年和社会事务管理局负责实施。而住房金则由地方住房金管理办公室负责发放。社会救济则由民政部负责。

（三）德国社会保障制度的特点

德国社会保障制度的主要特点是国家干预强，以综合性社会保障为核心，并逐步走向福利国家。具体地，除社会保障制度的一般特征外，德国社会保障制度还具有如下特点：

1.以促进经济效率为优先原则

社会保障在促进经济效率和维护社会公平两方面发挥重要作用。社会保障措施应有利于市场机制发挥作用，通过实施社会保障的措施，使市场更具活力。为此，德国政府在制定社会保障的政策措施时，特别注意对经济效率的影响。社会保障在收入再分配领域着力于促进社会公平。但收入再分配不能使人们的进取精神减弱，也不能对效率和市场机制的功能产生消极影响。对此，社会市场经济创始人艾哈德（LudwigW ihelm Erthard）曾经指出：“为了全体人民的富裕，不能让富人变穷，而是让穷人变富。”这已成为德国社会保障的座右铭。

2.以高额税收收入为前提

德国社会保障资金主要来源于个人和雇主缴费、财政拨款、投资收益与捐赠。个人和雇主缴费、捐赠是社会力量的贡献；财政拨款是国家功能的体现；而投资收益既包括基金市场所得，也包括按市场价格取得的那部分服务收益，这是市场机制发挥作用的结果。从附表9可以看出，来源于个人和雇主缴纳的社会保障费占社会保障费用总额的比例，西部地区在60%左右，东部地区为40%左右。而体现国家职能的各项拨款，在西部地区逐年下降，但仍占30%以上；而在东部地区则达50%以上。由市场机制发挥作用的那部分收入，尽管西部地区高于东部，但所占比例均非常低。

在保障资金的筹措方面，德国政府重视社会职能的发挥，首先让社会保障的受益者及企业来承担大部分的重任，政府则承担第二位的责任，具体数额和比例参见附表7和附表8，由雇主和被保险人缴费构成的社会缴费占德国社会保障资金来源的60%左右。其中雇主和雇员缴费是主要的资金来源方，1991年其比例超过60%，虽然雇主缴费比例有下降趋势，但2007年这一比例也达到了54.5%。国家补贴的比例逐年增加，自2003年一直保持在38%以上。由于德国的筹资模式基本上是现收现付制度，因此投放在市场上的资金量不大。尽管如此，完备的社会保障制度需要高额的税收收入为前提。德国社会保障税由五个独立的部分组成，即养老金保险、健康保险、失业保险、工伤保险，以及1995年开始实施的长期护理保险。社会保障税是德国税收的最大来源，约占整个税收的40%，并被纳入国家预算管理范围，税收水平位于世界前列。

3.以完善的法规为保障

德国十分注重社会保障的法规建设，先后颁布了一系列社会保障法规，形成了一个完整的社会保障法规体系，使德国社会保障的发展有章可循、有法可依。同时，也十分注重社会保障法规的执行，违背法律、法规者都要负法律责任，受到经济处罚、行政处罚和刑事处罚。

4.政府发挥主导作用，社会力量共同参与

德国社会保障制度的完善与政府的社会经济政策紧密联系，德国政府组织、规划、推动社会保障事业的发展，为社会保障的发展提供强有力的支持，根据社会经济的变化制定和调整社会保障政策，统一规划社会保障发展。德国的社会保险机构基本上实行自我管理，有很强的自治性，政府主要进行监督和调解。各社会保险机构由管理委员会进行管理，管理委员会由被保险人、雇主共同参加。失业保险机构则由被保险人、雇主及政府共同组成。

（四）德国社会保障制度的不足

1.国家财政支出压力增大

德国最近3年公共赤字超过欧盟稳定和增长公约的规定，其主要原因就是在经济不景气的情况下，财政收入减少，但养老保障、失业保障等社会福利支出却大幅增加。附表1表明，社会保障费用占国内生产总值的比例为30%左右，也即德国国内生产总值近三分之一的部分都用于社会保障支出。同时可以看出，与1960年相比，2007年德国国内生产总值增长了15.66倍，但社会保障费用却增加了21.89倍，社会保障费用增长速度远远高于国内生产总值的增长速度，由此可见国家财政支出的压力越来越大。

2.职工负担日益加重

德国正在进入老龄化社会。据统计，2000年，德国4个半职工负担1个退休者；到2040年，将由2个职工负担1个退休者。退休者的增加以及生产者的减少，使社会保险费率逐年上升，职工收入相对减少，负担日益加重，对劳动者的热情和消费起到了抑制作用。

3.优厚的社会福利造成社会资源的浪费

由于德国社会保障的层次较高，涉及领域广泛，一名失业工人可以得到原工资53%—67%不等的失业救济。加上住房、小孩抚养等补助以及免交税款，一些失业工人的社会福利待遇甚至超过低收入者的劳动收入，致使部分失业者宁可在家闲着，也不愿从事低收入的工作，造成社会劳动力资源和社会保障资金的巨大浪费。德国社会保障费用占国内生产总值的比例以及人均社会保障费用的变化见附表1。从附表1可以看出，1960年以后德国社会保障费用占国内生产总值的比例逐年提高，在1975年以后基本稳定在30%左右。东西部合并后，为了使东部的社会保障水平尽快赶上西部地区，1991年以后东部地区社会保障费用占东部国内生产总值的比例一直在45%以上。