德国社会保障制度的构成体系

二、德国社会保障制度的构成体系

德国社会保障制度的建立以19世纪中后期俾斯麦政府颁布的《疾病保险法》、《工伤事故保险法》、《老年和残障社会保险法》为标志，经过100多年的发展，逐步建立起涵盖社会所有公民生老病死全过程以及失业、养老、教育和住房等在内的健全的社会保障体系。

（一）德国社会保障制度的基本构成

各国社会保障制度在形成过程中都受本国政治、经济、文化制度的制约和影响，因而都各具特色，但也存在诸多共性。日本学者广井良典把政府对市场的干预程度作为一个衡量指标，将世界各国现行的养老保障模式大致划分为以瑞典为代表的普遍主义社会保障模式、以德国为代表的社会保险主义模式以及以美国为代表的市场保障模式三种类型。德国社会保障制度是100多年来伴随着其工业化进程而发展和完善起来的，其核心是“社会公平”和“社会安全”。德国社会市场经济体制要求对那些由于种种客观原因不能参与市场竞争的人提供一定的保护，这就要求国家通过社会保障体制进行收入再分配，同时对因竞争而出现的社会不公和偏差予以合理校正。从构成内容看，德国社会保障制度由社会保险、社会补贴和社会救济三大部分构成，其中，社会保险具体又分为养老保险、医疗保险⁽⁵⁾、母亲保护⁽⁶⁾、就业促进、工伤事故保险以及护理保险，社会补贴包括家庭负担补贴和住房金（具体见表1.1）。

表1.1　德国社会保障制度构成一览

资料来源：根据Joachim Geppert，Handbuch Soziale Sciherung in Frankreich，Deutschland und Luxemburg（Terminologische Untersuchung），Sommer 2004，S.10（MKW GmbH，EUERS-T-SLLR Koordinationsbuero，Ring am Gottwill18，D-66117 Saabruecken）整理。

在德国社会保障体系中，最重要的是社会保险体系，其次是社会补贴和救助体系。德国各项社会保障费用的支出变化具体参见附表2至附表6。从附表2和附表3可以看出，1991年以来，社会保险占社会保障费用总额的比例一直维持在60%以上；社会补贴和救助体系在社会保障费用总额中的比例自1991年以来不断上升，由12.5%上升至2007年的17.6%，上升幅度高达40.8%；由社会补偿、负担平衡、损失补偿和其他补偿构成的补偿体系以及雇主保障体系占社会保障费用总额的比例则逐年下降，2007年时分别为0.5%和7.7%；此外，由农场主养老保险、养老院保险和私人养老保险组成的特别体系以及税收性保障在社会保障总费用中的比例则相对稳定，一直维持在0.8%和5%左右。社会保险体系的主导地位从附表4中也可以体现出来，社会保险体系占德国国内生产总值的比例达到了30%。

社会保险体系中占据主导地位的是养老保险，其次是医疗和护理保险。附表5和附表6显示，养老保险在社会保障费用总额中的比例约为30%，这一比例在1961年以后一直呈上升趋势（如附表3），2007年的比例达到32.6%；1960年的医疗和护理保险在社会保障费用总额中仅占14.51%，从1975年开始逐步增加到2007年的23.1%，其中1995年实行的护理保险基本维持在2.4%左右。总的来说，各类保险在社会保险体系中的比例相对比较稳定，五大支柱保险种类中，除了失业保险波动比较大，养老保险、医疗保险、护理保险和工伤事故保险分别约为32%、20%、2.4%和1.6%。

（二）德国社会保险制度

社会保险制度是社会保障制度的主要内容，是指以国家为主体，通过立法强制手段对国民收入进行分配和再分配，多渠道筹集资金，确保社会成员在遭遇年老、失业、患病、工伤、生育等风险时能够享有基本生活需要的一项社会保障制度。在德国，社会保险⁽⁷⁾制度属于法定义务保险。⁽⁸⁾

社会保险制度的保障对象主要是全体劳动者，其资金来源主要是雇主和雇员缴纳的保费，政府给予资助并承担最终责任。社会保险实行权利和义务相对应的原则，劳动者只有履行了缴费义务，才能获得相应的收入补偿权利。由于造成劳动者失去工资收入的风险是多种多样的，因而收入补偿形式即社会保险项目也是多样的。社会保险制度的实质是一种为丧失劳动能力、暂时失去劳动岗位或因健康原因造成损失的社会成员提供收入或补偿的一种社会经济制度。它是由法律规定的，强制某一群体将其收入的一部分作为社会保险税（费）形成社会保险基金，在满足一定条件的情况下，被保险人可从基金获得固定的收入或损失的补偿，它是一种再分配制度，其目标是保证物质及劳动力的再生产和社会的稳定。德国社会保险体系包括医疗保险、养老保险、生育保障、护理保险、工伤事故保险以及就业促进。其中，生育保障⁽⁹⁾具有较大的特殊性。

1.养老保险制度

养老保险是对老年人和伤残者的保护。作为社会保障制度主要项目的养老保险制度，是指劳动者在达到法定退休年龄退休后，从政府和社会得到一定的物质帮助和服务的一项社会保障制度。养老保障制度是现代工业文明的产物。19世纪以来，伴随着工业化革命和社会化大生产的推进，企业迅速取代家庭成为基本生产单位，家庭的经济功能和社会保障能力削弱。以工资为生的劳动者在各种风险加大的情况下，无力单独承担赡养老人的重担。1889年，在工人阶级斗争的强大压力下，德国颁布《老年和残障社会保障法》，标志着现代养老保险制度的诞生。

德国养老保险制度由法定养老保险、企业补充养老保险和私人养老保险等多种形式构成。其中，法定养老保险是养老保险制度的支柱，后两者则被称为“补充养老保险”。

法定养老保险的对象包括所有雇佣劳动者及独立经营者（主要为领航员、艺术家、家庭手工业者、助产士等）等，约占从业人员的90%。法定养老保险的内涵比较丰富，既包括一般的养老金，又包括职业康复待遇、职业能力或就业能力丧失养老金等。2007年，法定养老保险的缴费率为雇员毛收入的19.9%，由雇员和雇主各支付50%。

补充养老保险主要包括企业养老保险和私人养老保险，属于自愿性保险。目前，世界各国对企业养老保险一般采取企业年金制度，它是指以员工薪酬为基础，个人和企业分别按比例提取一定金额统放在个人账户下，由金融机构托管，并指定专业投资机构管理的补充养老保险制度。企业年金制度的主体是企业，可以是各种类型的企业，也可以是事业单位；客体是年金。所谓年金，是指一系列按照等时间间隔支付的款项，根据不同的标准，可以分为即期年金和延期年金、定期年金和终身年金、确定年金和变额年金等等，这里指的是养老金，属于延期年金的范畴。2007年，德国从业人员中有1/3的人员可以获得领取企业补充养老保险的资格。

私人养老保险的对象是被称为“自由职业者”的人员，如医生、牙医、药剂师、律师等。除此以外，依法属于解除投保义务的人员，也可以自愿投保。自愿投保者和自主经营者如果参加保险，保险费由本人全额承担。在德国，约有90%的公民参保法定养老保险，约9.5%的公民参保补充养老保险，大约只有0.5%的公民没有养老保险。

德国养老保险制度采取“现收现付”和“代际协调原则”。前者是指本期的社会保障税金专门用于本期的养老金支付；后者是指由当期劳动者缴纳的养老保险金支付已退休人员的养老金。随着德国人口老龄化问题的日益突出，政府的养老负担也在逐步增加，代际协调原则难以为继。德国政府在维持法定养老保险主导地位的同时，也采取措施鼓励人们更多地参加补充养老保险。

2.医疗保险制度

顾名思义，医疗保险制度的对象是疾病保险，它为被保险者提供法定的物质和货币保障。⁽¹⁰⁾具体地，医疗保险制度是指由国家立法，通过强制性社会保障原则和方法筹集医疗资金，为补偿劳动者因疾病风险造成的经济损失而建立的一项社会保险制度。该制度的目的之一，是为了保障劳动者身心健康，减轻其经济负担。也就是说，它使患病的劳动者从社会获得必要的物质帮助，尽快恢复身体健康，重新从事劳动，取得经济收入，从而有效地帮助他们从“因病致贫”、“因贫致病”的困境中解脱出来。医疗保险制度的执行者是政府设立的疾病医疗保险机构（又称为医疗储蓄金管理机构）。

医疗保险制度起源于欧洲，主要通过一个行业或地区组成的各种基金会、互助救济组织等民间形式，由工人自身共同筹集保险基金，为其会员偿付医疗费，并对贫困工人提供生活补助费，国家和企业并不提供资金支持。以法律形式确立医疗保障制度的历史，可以追溯到德国俾斯麦政府颁布的《疾病社会保险法》，该法规定：劳动者缴纳医疗保险费，可享受免费医疗。

与英国、瑞典和加拿大等实行政府医疗保险制度的国家不同，德国实行社会医疗保险制度，即由国家通过立法形式强制实施，由雇主和个人按一定比例缴纳保障费，建立社会医疗保障基金，支付雇员或其家属医疗费用的一种保险制度。主要由法定医疗保险制度、私人医疗保险制度、法定护理保险和特殊人群医疗福利计划构成，几乎覆盖了所有德国公民。具体保险项目包括门诊手术、牙医手术、补牙、药物与包扎、住院手术、家庭医疗护理、生病补助、恢复健康的药物保障、药物早期诊断、死亡金、护理患病儿童的补助费及护理患病儿童假期补助、往来医院交通费等项目（见表1.1）。不同的医疗保障制度覆盖的人群、缴纳的费率以及管理体制均有所差异。平均来看，医疗保障缴费率平均为雇员毛收入的14. 3%，由雇主和雇员各交纳50%；义务投保的自主经营者和大学生，独立承担自己的保险费；失业者的医疗保险，由联邦劳动局缴纳。

德国医疗保险的社会保障税税率和养老保险一样是随着经济的发展而变化的。但与养老金不同的是，医疗保障制度的再分配作用更明显，儿童及配偶无须再交纳医疗保险费用就可以享受医疗保险的全部福利。

3.生育保障制度

生育保障制度是国家通过立法，对怀孕、分娩的女职工给予生活保障和物质帮助的一项社会保障制度。其宗旨在于通过向职业妇女提供生育津贴、医疗服务和产假，帮助其恢复劳动能力，重返工作岗位。生育保障制度提供的生活保障和物质帮助通常由现金补助和实物供给两部分组成，前者主要是指对生育妇女发放的生育津贴；后者主要是指提供必要的医疗保健、医疗服务以及孕妇、婴儿需要的生活用品等。在德国医疗保险制度中，生育保险是其不可分割的组成部分。德国生育保险包括孕期金、孕期保护工资、医疗护理与咨询、保护期、生育金、辞退保护金等内容（见表1.1）。生育保险的本质是母亲保护，其内容是《劳动法》中对女性保护的核心之一。根据现行法律，母亲保护主要是对在职妇女从申报怀孕到分娩后这一时期内实施的一系列保护措施，包括不得解雇从申报怀孕到分娩后4个月的妇女；分娩后共有6个月的休假期，假期内可享受一定量的现金补贴。

生育保障制度是德国社会补贴制度的主要构成内容⁽¹¹⁾，于1938年首次立法，现在实行的是一种普通保障制度，资金来源主要是政府的财政拨款。

4.就业促进制度⁽¹²⁾

失业是一种社会现象，也是市场经济运行过程中不可避免的产物。失业不仅中断了劳动者的正常收入，使其本人和家庭的基本生活受到影响，而且减少了劳动者参与社会生活、实现个人价值的机会。也就是说，失业会对社会和经济发展带来巨大的影响和损失。为了使失业者回归社会，不仅需要对其失业期间的生活予以保障，更需要提升其就业的能力。从这个层面理解，以“就业促进制度”代替“失业保险制度”更合适，制度设计也更具有积极意义。德国的就业促进制度，是指为了保证较高的就业水平、改善就业结构、进而促进经济增长，而采取的所有措施。⁽¹³⁾其资金来源于雇员和雇主缴纳的保费以及国家的补助，具体包括失业津贴、失业救济金、就业措施补助、短期劳动者津贴、破产补助以及生存基本保护补贴等（见表1.1）。

作为社会保障制度的项目之一，失业保险制度最早出现于法国。与养老保险制度、工伤事故保险制度等相比，失业保险制度在世界范围内的发展比较缓慢。失业保险制度大体可以分为强制性失业保险制度、非完全强制性失业保险制度、救济性失业保险制度以及救济性与强制性失业保险制度相结合的双轨制。1911年英国颁布《国民保障法》，开创了强制性失业保障制度的历史，后来发展为世界上失业保障制度的主流类型。在强制性失业保障制度下，立法适用对象是否参加失业保障，并不取决于个人意愿，而是由法律规定所强制。目前，中国、日本、美国等国家都实行这种强制性失业保障制度。非完全强制性失业保障制度是一种采取个人选择权和法律强制性相结合的制度，即人们一旦参加失业保险，就必须根据法律规定接受管理，包括享受相应的权利和承担一定的义务。目前只有丹麦一个国家实行这种制度，它不是由政府管理，而是由工会自愿建立的失业基金会管理，政府通常给予大量补贴。救济性失业保障制度与社会救济相似，由国家出资，对经过收入调查后所确定的贫困失业者提供必要的救济。目前，只有澳大利亚、新西兰、匈牙利等少数国家实行这种制度。而德国实施的是救济性与强制性失业保障制度相结合的双轨制，该制度既有强制性失业保障制度的特征，又有政府提供资金、以经济状况调查为依据的失业救济特色。

从表1.1可以看出，德国的就业促进制度包含的内容既有对失业者及其家属提供生活费的保障，如失业津贴、失业救济金和生存基本保护津贴等；又包括为了提高失业者就业能力或寻找工作的相关措施保障，诸如就业措施补助、工作转移补助以及培训津贴等。此外，对于因客观原因造成的工作中止也给予保障，如破产补助和冬季补助。需要特别指出的是，德国就业保障制度的促进性质还体现在对短期就业的鼓励，包括发放短期劳动者津贴和老年人部分时间工作补助等。

5.工伤事故保险制度

自1884年德国颁布《工伤事故保险法》以来，工伤事故保险制度已经成为世界上实施范围最广泛的社会保障项目之一。所谓工伤事故保险制度，是指劳动者由于工作原因并在工作过程或者往来工作场所的路途中遭受意外伤害，或因接触粉尘、放射线、有毒有害物质等职业危害因素引起职业病后，由国家或社会给负伤、致残者以及遗属提供必要物质帮助的一项社会保障制度。不同于其他社会保障制度，工伤事故保险所需要的资金完全是由雇主缴纳。1971年以来，大学生、中学生和儿童也要参加此种保险。投保者因劳动事故受伤或死亡以及在患职业病时，可以得到保险公司支付的补助金。

德国工伤事故保险制度的具体构成内容见表1.1，包括的子项目有10项，既有对工伤事故者本人在受伤、致残、患职业病时提供的医疗手术、伤残补助、伤残养老金、职业生涯缩减保障以及护理补助等，又有对其亲属提供的生活补助，如共同生活能力降低保障等。此外，在被保险者死亡时，还有死亡金、遗属养老金和孤寡养老金等。承担工伤事故保险的机构是行业工伤事故保险联合会和政府工伤事故保险机构。

6.护理保险制度

德国是世界上最早建立护理保险制度的国家。由于老龄化问题加剧，社会保险危机重重，在改革医疗保险制度、养老保险制度的同时，德国政府推出了护理保险制度。德国于1994年颁布《护理保险法》，1995年正式引入护理保险制度，以缓解由人口寿命延长及家庭结构变化而带来的养老问题，目的在于保障老年人和病残人员生病后的护理需求权利。护理保险的保险费约为雇员月收入的1.7%，由雇主和雇员平均分摊。与医疗保险一样，当家庭中参加工作的人员投保以后，取得受保者权益的子女和无收入或低收入的配偶及子女也可享受护理保险。其目的是为了缓解私人家庭对护理费用的沉重负担，保险范围主要包括门诊护理、住院护理、部分住院护理、假期代理护理以及短期护理等。其中，门诊护理、住院护理、部分住院护理的保险补偿额根据医疗机构确定的护理级别计算。

（三）德国社会补贴制度

社会补贴制度，也可称为社会促进制度。根据德国《社会法典》（Sozialgesetzbuch）的规定，社会补贴制度的宗旨是为了“实现机会均等”。除就业补贴和培训补贴外，该制度还包括家庭负担补贴、住房金以及儿童救助和青年救助。按照使用目的，就业与培训补贴、儿童与青年救助可包括在家庭负担补贴和住房金制度中。

1.家庭负担补贴制度

家庭负担补贴制度是指政府必须承担对家庭的特殊保护，其目的是降低抚养孩子成长的家庭经济负担，并使家庭实现其对孩子的教育和保护功能。该制度具体内容包括儿童金（即儿童补贴）、儿童免税抵扣额、教育金以及父母产假补贴等。由联邦劳动部在各州建立的家庭保险机构实施该制度，免税扣除额由财政部统一办理。

2.住房补贴制度

住房补贴的目的，也是为了降低家庭的过重经济负担，所以住房补贴制度可以定义为：政府对居住负担进行补贴的一系列政策安排，⁽¹⁴⁾具体包括负担补贴（即购建房抵押贷款补贴）和租金补助。该制度由县、市、镇的住房补贴管理机构执行。

需要指出的是，就解决住房问题而言，住房金只是德国住房保障制度的一小部分。德国解决中低收入家庭住房问题的制度非常健全，包括制度性手段和效益性手段。前者主要通过立法的方式来规范住房市场的运行，明确划分各级政府在解决中低收入阶层、特别是低收入家庭居住问题中的责任和义务，保证困难群体的居住权利。效益性手段则包括通过税收优惠对公共住房建设和消费所采取的间接促进措施，以及对客体和主体的直接促进措施。对客体的促进措施，无论是对存量公共住房的修缮和改扩建、还是公共住房的新建，也无论是政府直接投资兴建公共住房、还是通过各种方式促进公共住房的建设，都是为了增加公共住房的供应。而对主体的促进措施，则直接针对中低收入家庭，其目的是提高这些家庭的住房消费能力，即住房补贴制度。所以，本书将住房保障单独作为一章，对德国住房保障体系进行详细阐述。

（四）德国社会救助制度

社会救助制度亦称社会救济制度，是指当公民在因各种原因无法维持最低生活水平时，由国家和社会按法定标准向其提供满足最低生活需要的无偿救济制度。社会救济是最早产生的一种社会保障，也是保障社会安全的“最后一道防线”。

社会救济制度是基础的、最低层次的社会保障制度，其目的是保障公民最低的生活水平，给付标准低于社会保险。救济的对象有三类：一是无依无靠、没有劳动能力、又没有生活来源的人，主要包括孤儿、残疾人以及没有参加社会保险且无子女的老人；二是有收入来源、但生活水平低于法定最低标准的人；三是有劳动能力和收入来源，但由于意外的自然灾害或社会灾害而一时无法维持生活的人。社会救济资金主要来源于国家财政预算拨款，同时国家鼓励和提倡社会捐助和社会成员之间的相互救助。社会救济一般包括自然灾害救助、战争灾害、失业救助、孤寡病残救助和城乡困难户救助等。

社会救济的目的，是为了使那些处于特殊困境的人们通过接受救济，能够维持一种符合人的尊严的基本生活。德国社会救济的对象主要是针对有特殊困难的人，包括收入或养老金不足以维持最低生活标准的人，或者是遇到特殊需要的人，如需要专人照料或长期特殊护理的残疾人和老年人。社会救济的目的是为了“避免或降低贫困”⁽¹⁵⁾，其资金来源于政府的税收，由德国最低一级行政机构（即城镇）负责管理，无偿发放。社会救济主要分日常生活补助和特殊状况照顾两类。前者主要是向贫困线水平以下者提供的生活补助，即生活费救济。后者是对公民特殊情况下出现的困难提供救济，即特殊生活阶段救济，具体包括确保基本生活的救助、教育救助、卫生预防救助、医疗救助、生育救助、家庭计划救助等。

从以上分析可以看出，与社会保险制度不同，社会救济制度与保险义务和保费缴纳无关，它是政府为了对处于特殊困难境地的社会成员维持基本生活需要而制定的一系列政策。⁽¹⁶⁾

（五）德国社会赡养和赔偿制度

社会赡养和赔偿是政府对抚恤战争的受害者或是为因暴力行为而受损害者进行赔偿而采取的一系列措施。该制度在特殊时期也是社会保障体系的构成部分。在第一次世界大战和第二次世界大战中，身体受到损害的人有权利得到赡养，供养资金从税收资金中支付。救济署是战争损害的赔偿机构。另外，自1975年5月15日起，战争损害赔偿法对因暴力行为受损害者及其家庭给予救济。受损害者的福利待遇与战争致损害供养范围一样，但是财产损失不予赔偿。