社会保障制度的内涵与特征

一、社会保障制度的内涵与特征

（一）社会保障与社会保障制度的内涵

1.社会保障的内涵

在德文文献中，“社会保障”这一概念并没有统一的内涵，经常会出现“社会保障”和“社会安全”⁽¹⁾的不明确使用，两者均可作为英文“Social Security”的翻译。⁽²⁾它是国家依法建立的、具有经济福利性质的国民生活保障系统。在1601年英国颁布《济贫法》时并未形成“社会保障”这一概念，直到1935年美国颁布《社会保障法》之后，“社会保障”一词才正式登上历史舞台。至20世纪末，已有170多个国家和地区建立了全面的社会保障体系。社会保障制度已经成为现代社会不可或缺的社会经济制度，有社会“稳定器”、经济运行“减震器”和实现社会公平“调节器”的美誉。这从社会保障费用占国内生产总值的比例变化和人均社会保障费用的逐年增加，就可见一斑（见附表1）。

从附表1可以看出：第一，19世纪60年代以后，社会保障费用占国内生产总值的比例和人均社会保障费用逐年上升。其中，社会保障费用占国内生产总值的比例在1975年以后基本稳定在30%左右。第二，从纵向看，国内生产总值和人均社会保障费在1960—2000年的40年间增长了近13倍，但同期社会保障费用总额则增长了近20倍。这说明，德国社会保障的经济负担日益沉重。第三，从增长速度来比较，社会保障费用除少数年份（如1982—1990年间）以外的增长速度都高于国内生产总值的增长速度，有些年份甚至为国内生产总值增长速度的两倍，但自2004年以来社会保障费用增速减缓，2004年甚至出现了负增长。

社会保障是一个涉及经济、政治、社会、伦理、法律等领域的多维概念，其内涵和外延在其100多年的发展历程中，随着社会经济的发展和社会形态的更替而不断得到丰富和发展。人们最初对社会保障的理解局限于“慈善”和“救济”等较窄的范围，到了资本主义社会，社会保障才逐步包含养老保险、失业保险、健康医疗保险、社会救济和社会福利等丰富的内涵。国际劳工组织在1942年出版的文献中，称“社会保障是通过一定的组织对这个组织的成员所面临的某种风险提供保障，为公民提供保险金，预防和治疗疾病，失业时资助并帮助他重新找到工作”。国际劳工局社会保障司在1989年出版的《社会保障导论》一书中对“社会保障”一词作了概括，即社会保障“基本上可以解释为：社会通过一系列的公共措施，帮助其社会成员抵御因疾病、生育、工伤、失业、残疾、年老和死亡而丧失收入或收入锐减引起的经济和社会灾难，为其提供医疗保险以及向有子女家庭补贴”⁽³⁾。

德国是最早由国家举办社会保险、为公民提供较为全面保障的国家。德国社会保障遵循特殊性原则，强调个人责任，认为社会保障即社会公正和社会安全，是为因生病、残疾、老年等原因而丧失劳动能力或遭受意外而不能参与市场竞争者及其家人提供的基本生活保障，其目的是通过保障使之重新获得参与竞争的机会。

2.社会保障制度的内涵

所谓社会保障制度，是指以公民的社会安全为目标所颁布的法规、所建立的管理机构和所采取措施的总称，狭义层面可以理解为社会保险制度。⁽⁴⁾也就是说，社会保障制度是国家通过立法对由于年老、疾病、伤残、失业、死亡及其他灾难的发生而使其生存发生困难的社会成员，提供基本生活保障或帮助而建立的一种社会制度。从具体实践看，社会保障制度萌芽于英国1601年颁布的《济贫法》，成形于19世纪80年代的德国。虽然19世纪德国的工业化规模无法与英国同日而语，但其具备了率先实现国家保障的政治条件：一是阶级关系复杂、政治流派繁多；二是无产阶级组织的力量相当强大，新兴的资产阶级则相对软弱，全国的政治统一也没有实现。为此，俾斯麦执政期间采取“大棒加糖果”的做法，希望通过社会保障立法拉拢工人队伍，借此赢得工人阶级对国家政权的支持，阻止工人运动的进一步发展。为此，德国议会相继颁布了一系列法令，即1883年的《疾病社会保险法》、1884年的《工伤事故保险法》以及1889年颁布的《老年和残障社会保险法》。这标志着当时世界上第一套最完整的、以社会保险为主体的新型工人社会保险体系的建立，社会保险制度由此诞生；同时，也标志着社会保障制度走向以社会保险制度为主导的时代。

（二）社会保障制度的特征

由于政治制度、经济发展、社会背景、文化传统、历史条件、价值取向等差异，世界各国都是根据国情与需要制定社会和经济政策，逐步建立和发展社会保障制度的，对社会保障的理解和解释也有差异，但都具有以下共同特征。

1.社会性

现代社会保障制度是现代国家和文明社会的标志，是社会化大生产和工业革命的产物，是人类社会向工业化、现代化和文明化演变的结果。产业革命以后商品经济的发展，打破了以家庭为生产单位的传统，带来了劳动方式、分配方式、消费方式的转变，同时社会结构、产业结构和家庭结构也发生了变化。家庭的保障弱化，社会成员遭受风险的可能性增加，工伤、失业、职业病、疾病、退休、遗属生活等问题超出了家庭范围，需要由社会提供保障。现代社会保障制度的社会性表现在社会保障管理的社会性和社会保障资金来源的社会性。一方面，社会保障管理的主体是政府或国家授权的社会保障机构；另一方面，社会保障资金来源于国家、企业和个人以及社会捐助等多种渠道，从而体现社会性原则。

德国社会保障资金的来源见附表11。从附表11可以看出：（1）德国社会保障费用中雇主和被保险人的缴费比例较高。原联邦德国或统一后的德国西部，雇主和被保险人缴费占社会保障费总额的比例一直在50%以上，东部地区则在40%左右。这也体现了德国社会保障制度设计中的“个人责任”。（2）政府的社会保障主导作用非常明显。无论是东部还是西部，地方政府和公营企业拨款占社会保障费用的比例一直较高，一般均超过30%，个别年份甚至超过40%。特别是东西部统一后，为了迅速提高东部地区的社会保障水平，政府采取了“专项转移支付”的方式，这一拨款占东部地区社会保障费用总额的比例达20%左右，1992年和1993年超过26%。（3）德国西部社会保障资金来源中，还有2%左右来源于利息和其他财产经营性收入，但这一比例在东部却在0.5%以下。

2.保障性

社会保障制度的内涵决定了其所具有的保障性特征，或者说社会保障制度的实质是社会安全制度。这种保障性就是建立一张社会化的安全网，来消除市场机制运行中产生的不安定因素及其所引起的社会震荡。

德国社会保障制度的保障程度可以从政府在社会保障资金来源中的主导作用得以体现。如附表10所示，联邦、州和镇三级政府占社会保障资金的比例基本稳定在40%左右，西部地区略高于东部地区；企业的社会保障费用则逐年下降，西部地区2000年的比例相对于1960年下降幅度接近20%，东部地区在从1991年至2000年10年时间内下降幅度也达到15%；而个人资金在社会保障中的作用越来越大，西部地区从1960年的20%上升至2000年的27%，增长35%，东部地区的个人资金比例在经历1994年至1998年的高峰期之后下降至1991年的水平。这一方面是德国缓解沉重社会保障负担的结果之一，另一方面也体现了个人责任在社会保障中的作用。

从附表11可以看出：（1）德国各级政府在社会保障中承担责任的差异，具体表现为联邦、州和镇政府依次降低。联邦政府承担拨款的主要责任，一般达到50%左右。东西部合并后，联邦政府对东部地区社会保障的财政性拨款有的年份甚至接近60%。（2）从时间序列看，镇政府的拨款比例增长较快。与1960年相比，2000年联邦和州政府的社会保障拨款增长了13倍，但镇政府的社会保障拨款增长了29.74倍。（3）东西部统一后，东部地区社会保障中的政府拨款额要远远高于西部地区。以1991年为基数，2000年西部地区政府拨款总额和各级政府拨款额的增长率在1.6倍左右，但东部地区则增长了2倍以上。

3.强制性

社会保障保障制度从其建立伊始，就是政府通过立法积极干预社会经济生活的产物，具有明显的政府行为，带有强制性。其强制性具体表现在：第一，只要符合社会保障有关法律的规定，社会成员无论个人意愿如何，都必须参加；第二，社会成员对参加社会保障项目、待遇等没有自由选择权，社会保障机构也无权拒绝社会成员享受其权利的要求；第三，社会保障资金的筹集都以立法形式保证，凡符合缴纳条件的个人和团体，都必须按要求缴纳社会保险税费。

4.普惠性

社会保障具有普遍适应和共同受惠的特征。首先，保障范围具有普遍性，不分城市和乡村，不分部门和行业，也不分所有制性质；其次，适用对象具有普遍性，即社会保障制度原则上应以全体国民为对象。对于社会成员，只要生存发生困难，都应普遍地、无例外地给予基本生活的物质保障。

5.公平性

社会保障作为国民收入再分配的一种手段，实现公平分配是其追求的主要目标。公平性并非指保障资金分配的绝对平均，而是指任何社会成员在其基本生存发生困难时，都可以平等地获得社会保障的机会和权利。而且每个社会成员从社会保障制度中获得的物质帮助和社会服务是大致均等的。另外，社会保障通过法律手段，强制向社会征集保障基金，再分配给低收入或丧失收入来源的社会成员。这在一定程度上弥补了国民收入初次分配时个人收入分配的不平等，从而促进整个社会分配趋于公平。

6.互助性

社会保障是一种有效的经济补偿手段，通过所有成员的互助互济实现对少数遭受风险成员的收入损失补偿。社会保障的资金来源于多种渠道，而享受某些保障待遇的往往是一部分特定的对象。如失业保险基金来源于所有企业及其雇员缴纳的保险费，但只有失业的雇员才能享受保险待遇。

7.储存性

社会保障的资金无论来源于国民收入初次分配，还是再分配，都需要先行扣除、缴纳和储存，然后进行分配和使用。社会将劳动者在就业时期所创造的一部分财富逐年逐月进行强制性扣除和上缴，进行积累，再根据实际需要进行分配和使用。这就是社会保障的储蓄性。这也体现了社会保障基金“取之于民，用之于民”的本质。