三、德国住房保障制度的问题和改革
（一）德国住房保障制度存在的问题
1.东西部住房保障模式的不相容
德国统一时，在东西部分别存在两种不同的住房保障模式，即东部以政府主导的集体建设、福利分配型保障模式以及西部以私人开发建设为主、政府贴息减税型的保障模式。这两种模式在政府职能和私人参与程度上不尽相同，因此，在两德统一时存在制度的相容性问题，需要政府进行相应改革。
2.东西部居民居住状况和收入状况差距较大
在东西部统一时，德国东西部居民家庭的居住状况有天壤之别。其根本原因，在于德国东部自1945年以来执行的政府包建房投资的建房政策、住房实物分配政策以及低租金的住房消费政策。就其中的租金政策而言，1989年每平方米的月冷房租(5)为90分尼，平均5%的家庭收入用于房租支出（在西部为20%）。政府预算每年对住宅的补助为170亿马克，还不包括对新建住宅的投资，而私有住房的出租者则得不到该补贴。故一方面是财政负担的沉重、已有住宅质量的下降，另一方面则是私有投资者缺乏建房的积极性。从住宅产权关系看，德国东部在建立生产资料公有制的过程中，也对大量住宅进行了没收，按照东西部的统一协定，没收的住宅应退还给原来的房屋业主，这部分住宅占700万套住宅的13%左右，但问题是在没收与退还期间由政府增加的投资和维修费用的清算及其产权关系的确定相当复杂。从表6.2也可以看出，在同一收入层次上，东西部家庭的房租负担也相差很大。
表6.2 1993年按收入层次划分的德国东西部家庭的房租负担额（单位：马克，%）
资料来源：姚玲珍著：《中国公共住房政策模式研究》，上海财经大学出版社2003年版，第102页。
3.公共住房的维护和更新受限
如前所述，在东西部合并时德国东部共有住宅700万套，按每套住房的平均修缮成本80 000马克计算，700万套住宅的总修缮成本在5亿马克以上，但到1996年年底，只有25%的住宅得到修缮。在1995—2005年的10年中，对新建住宅的需求为140万套。而由于收入的限制，对新住宅的需求又集中在租赁住宅和一般公寓住宅方面（而不是别墅上，德国西部新建住宅的50%以上是别墅），别墅的建设只有10%左右。
（二）德国住房保障制度的改革
无论从哪一方面看，东西部统一后德国政府面临的一个首要问题，是以西部的住房制度为参照系对东部住房制度进行改革。以私有化为特征的住房制度，就成为东部地区住房政策改革的目标取向。具体地看，德国东部住房保障制度的改革包括以下九方面内容。
1.租金改革政策
在引导私人投资流向住宅市场的过程中，租金政策起着至关重要的作用。但什么水平的租金是合适的，却是一个相当难以决策的问题。如果简单地将西部的租金政策照搬，显然行不通。在东部大量的中小城镇根本不缺住宅。对租金提高的幅度、住房现代化改建的范围，特别是参考租金（如占家庭收入的比例等）的规定是一个相当复杂的体系。
如果将西部的租金标准作为东部调控租金的一个参考系，也行不通。因为东西部经济的发展程度相差悬殊，消费习惯及思维方式也有很大差距。当然，对于东部家庭来说，没有任何改变比租金的变动对他们的影响更大。住房在任何一个国家都是既长期又昂贵的物品。这又使合理的租金政策显得相当重要。
如果比较一下东西部租金，就会发现两者之间存在着巨大差距。1993年东部4口之家的暖房租(6)为其收入的15%，而在西部则为21%。同时，应该注意的是，东部住宅的面积大小与西部相差较大。
另外一个值得注意的现象，是东西部租金在地区上的差别。由于不同的土地价格、社区设施及需求差异，城乡之间的租金必须、而且也一直相差很大。德国西部大城市的租金明显高于小城镇，平均每平方米居住面积租金相差3马克。而在德国东部地区，大小城市间租金差别就小得多。根据德国经济研究所1994年的调查数据，东柏林周围地区2 000人以下城镇每平方米的冷租金为6.79马克，而50万人以上城市的单位租金为6.74马克、10万—50万人城镇的单位租金为6.83马克。也就是说，三者差别不大。此外，东部2 000人以下城镇的房租为西部类似城镇的90%，50万人以上城市的租金只为西部的65%。
另外一种在租金改革上的观点是，新建住宅新房租（高房租）、旧房旧租（低房租）。这种观点看似有理，但实际上是不公平的、并会摧毁住宅市场的价格功能。说其不公平，是因为这种租金政策忽视了两个最基本的群体，一是低收入的年轻家庭，他们承担不起昂贵的住宅，二是家庭的巨大流动性。对于那些因工作变动，而必须从一套大面积、低房租的住宅搬入面积小而房租贵的住宅，无疑是一件令人遗憾的事。
为推动居民购房，德国政府大幅度提高了东部地区的住房租金，以协调房屋租售的价格比例。租金政策目标的第一步是提高租金达到成本价，然后逐渐接近西部水平。目前，东部地区的租金水平已提高了10倍以上，部分地区达到原租金的20倍。租金支出占家庭收入比重由统一前的1/10—1/5提高到目前的1/3。从1995年7月1日起，东部地区已开始实施可比租金体系，即通过住房协会和房客联合会的谈判，根据房屋建造年代、设施及地段等因素，在每个社区都制定一个统一的房租价格表，一般相当于市场租金的中等水平。
在提高租金的同时，政府还制定了详细的房租补助办法。低收入家庭房租支出超过家庭收入25%时，可向社会福利局申请补助，补助资金由联邦政府和州政府共同承担。
因此，德国东部房租政策的改革取向为：
第一，国家对房租进行干预，并朝着对贫富家庭均有利的方向发展，即富裕家庭通过投资获利，而贫困家庭则有房屋需求，从而形成一个较有利的住宅市场供求关系。
第二，国家的住房政策必须集中在那些真正需要帮助的家庭上。否则，对所有家庭实行低租金将使国家财政不堪重负。
第三，在大城市中不能由于住宅供需关系的巨大脱节，而实施先放开租金、之后又干预的政策，在这方面可以参考德国西部的做法。在小城镇，可以对政府确定的租金标准规定立刻取消，因为在一个人人可能相互认识的小城镇上，根本不需要参考租金或基准租金。
第四，大量阻碍调控租金向市场租金靠拢的障碍必须清除，如新房租金的最高界限、租赁者对住房进行现代化改建范围的规定等。
第五，80%的公寓属于集体或合作社企业，其租金水平在政府调控规定取消后已经由企业决定。对于这些企业来说，不必追求短期利润的最大化，而应该从长期利益的角度使其租赁者对住房进行安全使用，以降低风险。
2.住房金政策
1965年，联邦德国开始实施“住房金”政策。从1991年起这一政策开始在德国东部地区实行，该政策通过向低收入家庭提供补贴，帮助这部分人群获得合适的住房。在德国，只要满足法定条件，公民都有权享受“住房金”。相关统计显示，近年来，领取“住房金”的家庭，住房负担（包括房租和购房负担）占家庭税后月收入的比例由45%下降到31%。
在现实生活中，很多家庭在居住、医疗、失业等方面需要社会或政府的帮助往往仅持续几个月左右，特别是对那些刚刚踏上工作岗位的人来说，尤其如此。但在德国西部，住房政策、特别是公共住房政策的执行过程中，曾出现过（到目前仍是如此）这样的情况，即短期的需要往往演变成长期的占用。所以，10多年来德国西部对公共住房政策一直是批评大于赞扬，大量的公共住房得不到合理使用，一方面是大量需要帮助的困难群体排队申请公共住房，另一方面是公共住房由那些收入已超过法律规定界限的家庭占用着。所以，在没有公共住房可以提供的前提下，有权住公共住房也成为一句空话。
这种现象不能在德国东部重复，也就是说，在解决低收入家庭、多子女家庭等困难群体的居住问题上，应该是住房金起主导作用。同时，住房金的确定也必须考虑由于促进住房现代化和国家提高房租等因素带来的房租的提高，比如在德国西部住房金的高低是以冷房租为基础确定的，而在德国东部则以暖房租为确定依据。另外，在公共住房的管理与分配上，也必须考虑市场因素的作用，如在公共住房供求关系紧张的大城市或市中心地区，政府在分配公共住房时既要考虑租金收取的风险因素，又要为租赁者所接受。当公共住房扩展到中等收入家庭时，中等收入家庭范围的确定就是一个关键。另外，多子女家庭在租房时经常碰到困难，也需要地方政府的直接干预。
3.采取措施降低房租辅助成本
除暖房租外，住房租赁人还必须承担租房的辅助费用，这部分费用在最近几年一直呈上升趋势。这些辅助费用包括土地税、自来水费、污水处理费、垃圾清理费、街道清洁费和烟囱清扫费。其中，垃圾清理费用一直在大幅度上升。实际上，通过自来水价格的改革，即由原来的高补助、低价格调整为以成本为基准的价格，已使自来水的消费大大降低了。但问题是，房租辅助成本部分的改革或市场化，往往得不到居民家庭的理解。
在德国西部，以1985年为基数（即1985=100），在1985—1995年的10年间，自来水价格上涨了51%，污水处理费上涨了96%，垃圾清理费上涨了138%，街道清洁费上涨了41%，烟囱清扫费上升了43%。而在同一时期，所有家庭的生活费用指数仅仅上涨了23.5%。
在德国东部缺乏类似的数据，但一些共同费用在这几年也上涨很快，如1992年和1993年比上年分别增长了47%和16%。这些共同费用中，包括游泳池、文化设施和坟墓的使用费用。1994年与上年相比，垃圾清理费上升了13%，污水处理费上升了12%，自来水价格上涨了16.5%，街道清洁费用上升了10%，烟囱清洁费上升了8%。而同一时期生活费用只上升了3.5%，房租上升了9.8%。
而拥有并管理这些共同费用发生的资产的镇政府在这些领域占有垄断地位，根本不会去考虑成本的节约问题，所以节约成本的生产在这些行业是不存在的。从一些集体企业私有化的情况看，私有化往往使成本降低、社会资源节约和居民受益。
过高的房租辅助成本实际上是一个住房政策问题，既使住房建造的获利程度降低，也使房屋租赁者的负担上升。所以，对于德国东部来说，如何使住房政策、特别是与房租辅助成本有关的政策朝着有利于住宅市场的方向发展，还是一个重要的课题。
4.建设公共住房政策
在德国东部，联邦或州政府建造公共住房的目的，是对低收入家庭提供价廉物美的低租金住房。但由于各种原因，使公共资源的这种运用形式并没有达到其预定的目的。
首先，按照规定标准建造的公共住宅的价格非常高。在柏林，公共住宅每平方米居住面积的月“成本租金”已经达到了40马克，但租房者每月只需支付8马克，其中的差额、即每月每平方米居住面积32马克，实际上由纳税人承担。对于一套100m2的公共住宅来说，每年38 400马克的补助将持续30年。而这些公共住房的所有权一般属私人房地产公司。如果在公共住房的建设中引入竞争机制的话，建筑成本可降低30%左右。
其次，如果将用于公共住房建设的资金转向促进私有产权房或税收优惠房的建设，其作用将是成倍的。
难以理解的是，尽管长期以来对公共住房的争议很大，但几乎所有的政党对其都非常偏爱，其理由在于，政治家们都将公共住房建设作为一种特别的社会行为和作为赢得民心进行竞选的一种手段。
近年来，在“社会住房”的资助框架内，政府还资助私人投资者和地方房地产公司，帮助他们为在市场上难以获得住房的家庭提供质优价廉的租用房。政府还资助房地产开发商对现有住房翻新改造，供低收入家庭居住。在德国许多地区，开发商如果提供适合老年人和残疾人居住的房屋，还可以得到政府的补贴。
据介绍，柏林有大约22.5万套“社会住房”，专供低收入者租住。要想租住“社会住房”，必须申请获得居住资格证明。在柏林，个人年收入低于1.7万欧元，两口之家年收入低于2.5万欧元，都可以向所在区政府部门申请居住资格证明。通常单身申请者可以获得一居室居住资格证明，允许居住面积不超过50平方米。两口之家可以获得两居室居住资格证明，允许居住面积不超过60平方米。
5.退租保护政策
在民主德国期间，为保护无房户和租房户的消费权益，政府颁布了具有一定强制性的法则，即房主不得随意中途违约收回房屋或提高租金；房屋如自然损毁，房主需及时负责维修；房屋不能影响房客安全健康和正常休息；房屋在签约期间若出现明显损毁和缺陷，房客有权要求降低租金；房主不得以任何借口向房客勒索罚款；租房户主一旦死亡，家人有权续租和退租。《房屋租赁法》还有一条特别社会条款，为了防止房主强行驱赶房客，给社会造成困难，在租户主与家庭成员出现意外和严重困难时，房客可以拒绝搬出。也就是说，租赁者享有住房长期的居住权和完全的退租保护。这种权利甚至可以传给子女。在这种情况下，租赁者与出租者的权利与义务是不对等的。与所有权相类似的长期居住权实际上就相当于对出租人所有权的剥夺。在承租人拥有长期居住权期间，出租人除了享有收益权外，所有权其他方面的体现如使用权、占有权、处分权实际上就丧失了。
住房租赁市场健康发展的前提，是出租人与承租人的权利与义务都得到规范。在德国东部大量存在住房空置以来，已经出现了一个范围较广的退租保护。而出租人之间竞争的加剧，也提高了承租人的地位。但是在承租人没有履行其合同规定的义务时，出租人应该也拥有终止租赁关系的权利。而对于承租人利益的保护，则可以通过规定一个过渡期来实现，以使他们有足够的时间另外寻找住房。
此外，如果出租人的权利不加以保护的话，也会对住房租赁市场的投资与经营产生不利影响。在德国东部已经出现了宁愿让住房空着，也不愿将住房出租的情况，特别是当出租人有可能使用该住房时尤其如此，从而使国家对这一部分住房的补助难以真正发挥作用。
目前，德国《房屋租赁法》已经非常完善。凡出租房屋必须依法由房主、房客双方签订书面合同，租价和各种条件需由双方谈判商定。但政府未规定统一租金，其价格随不同城市、供求、房地产地段与质量差别而异。除上述对承租人权益的保护之外，德国有关房租法规中也有维护房主合法权益的条款，即如果房客长期不交或拒交房租、对房主造成污辱伤害、故意毁坏房屋结构与设备，或不遵守居住区内合法制度，房主可据此辞退房客。房客如中途中止合同，必须提前3个月书面通知对方，否则必须承担2—3月的房租。此外，法律还规定，房客负有义务定期粉刷房内墙壁。房客退房时，一定要将墙壁粉刷干净后，才可正式移交房主。
6.存量公共住房的私有化政策
统一后的联邦政府在东部地区推行了以西部地区住房制度为蓝本的、以私有化为特征的改革措施，其主要方式是出售原国有住房。第一步是撤销原行政性质的房屋管理机构，成立以政府为股东的有限责任公司，统一经营管理国有住房。第二步是把国有住房进行归还和出售。
向原房产主归还房产是东部地区私有化过程中独特的做法。目前，仅西部地区就有200万人对东部地区的住房提出了产权要求，而且经常出现房屋产权纠纷，致使约70%的住房原产权难以确定，影响了私有化进程。所以，该政策并不成功。
东部地区住房的出售政策有两种方式，一是按市场价格出售，基本上无优惠折扣；二是既可向原住户出售，也可在楼内70%住户同意的条件下，整幢向私人公司或住宅合作社出售。而且，可享受政府鼓励住房私有化的税收优惠，即8年内先还贷、后纳税的规定。这种方式使平均每户每月的所得税减免可达700德国马克。另外，只要对购买的房屋进行了必要的维修，则出租后租金收入的50%可免征所得税。
针对东部地区居民收入相对较低和住宅公司存在大量债务负担的现实，德国政府规定，东部地区居民购买公房，每户可享受一次性购房补助7 000马克和按每户人口数提供每人1 000马克的补助。为解决住宅公司的巨额债务问题，德国住房协会通过与政府财政部门协商，在总额约500亿马克的债务中，由这些住宅公司承担约每平方米150马克债务，其余绝大部分由国家支付。同时，为鼓励向私人家庭出售公房，政府还规定，如住宅公司能将其管理公房的15%出售给私人，则住宅公司所承担的债务可以免去。由上可知，为推进住宅私有化改革，德国政府付出了巨额资金，但大部分德国人仍相信这种资金支出比采取原体制更为经济。
德国东部在二战之后所建的300万套住宅，在1989年东西部统一时，可谓债务沉重，平均每平方米居住面积尚有150马克。根据《旧债务保护法》，如果拥有这些住房的房地产企业在11年内将其中15%的住房私有化的话，其债务就可以免除。在存量住房的私有化过程中，该住房的租赁户有优先购买权。由于这种住房购买的条件相当优惠，联邦政府也给予一定的补助，在萨克森和图林根州更有利率较低的信贷，从而使大量中等收入家庭购买了其所租住的住房。
现租住户购买公有住宅的积极性如何，很大程度上取决于房租的预期变化。在承租人购买公有住宅时，他们不可避免地会进行购买房屋所支付的利息、贷款以及房屋使用过程中的维修与管理费用、土地税等的支出，与预期增长的租金负担进行比较。如果租金放开、并将逐步上涨，则无疑刺激租房人购买现有住房。同时，公房私有化后的再上市，也会刺激现有公房的私有化。
但土地权限的不清，使公房的购买者无法进行房屋产权的登记，因为房屋产权往往是与土地连在一体的。在1989年东西部统一之前，东部实施的是土地公有制。对于70%的集体所有的住宅公司来说，直到1994年底仍然缺乏土地所有权的具体规定，从而影响了这部分住宅的产权登记，自然也就阻碍了住宅的私有化进程。
两德合并后，联邦政府坚决地推行了住房市场化。住房私有化工作也由托管局负责。托管局则专门成立一家房地产信托公司，来处理包括住宅在内的私有化过程中的房地产问题。出售公有房屋，既卖给个人、也卖给公司，既卖给租用人、也卖给非租用人。同时，住房私有化也不是强制性的，也就是说，鼓励购买公房，但也允许继续租用。为推动住房私有化进程，德国政府制定了一系列相关政策，如对购房者以减免税收、低息贷款方式，这样可使购房者节省20%的资金，而价格仍按市场确定，优惠体现在减免而不是制定低价策略；若居民在购房后10年内出售，则要缴纳投机税。到目前为止，统一后的德国有48万套住房需要私有化，其中80%的住房卖给私人，其余的卖给中间商，由其确保维修后再出售。联邦政府并没有将出售所得价款收缴财政，或用作他处，而是将这笔钱全部用于东部公有房屋的维修改造。住房私有化工作，就财政而言，基本持平。
7.通过新建提高住房的私有产权
（1）住房私有化的优点。
现有公房的私有化无疑将提高住房的私有化程度。1989年底的700万套住宅中，290万套是公有的（现属于集体所有的住宅公司），120万套是住宅合作社所有。如果290万套公有住宅通过出售给现租住者而全部实现私有化的话，德国东部私有住宅占全部住房的比例可提高到29%，当然这仍然落后于德国西部41%、英国67%和法国54%的私有化比例。
住宅私有化，不仅对住宅经济、财政政策有利，也对社会稳定有利。私人家庭拥有实物财产可以使政局稳定，并使该财产不受通货膨胀的影响。按照德国《遗产法》的新规定，以住房形式的实物资产在继承时是免税的。这也是促进住房私有化的一个原因。另外，值得注意的是，拥有私有房产的动力往往与节俭连在一起。如租房者平均只将其可支配收入的7.5%用于储蓄，而拥有住房者的储蓄率则在15%以上。这对于需要巨额资本发展经济的德国东部来说，具有特别重要的意义。
住房私有化对家庭政策的执行或人口增长也有好处。1989年底德国东部700万套住房（包括老建筑和别墅）的平均面积为65 m2，其中两室户住房的平均面积为47m2，三室户住房的平均面积为62 m2。由于住房紧张和居住环境恶劣，孩子的出生率大大降低。因此，从人口增长的角度考虑，建议降低青年夫妇拥有住宅的门槛。这同样也适用于德国西部。目前德国西部拥有自有住房的平均年龄为38岁。因此，从政策上降低拥有住房的年龄，无疑对提高孩子的出生率有利。
提高住房私有化比例的另外一个优点，是缓解目前日益沉重的养老负担。无论是在德国还是在其他国家，人口老化是一种普遍趋势，而住房由于其保值增值的功能，越来越成为人们作为投资养老的手段。另外，从整个国民经济的角度看，也是居住在自有住房的养老成本要远远低于住租赁房的费用。
目前，在德国东部还缺乏足够的连体别墅和产权住房的供给。调查表明，与德国西部一样，在东部也有80%的家庭希望拥有自己的住宅。2006年德国东部已经拥有住房的家庭比例约为30%，还有24%的家庭已有具体的购房计划，其中1/5的家庭已经拥有土地，这些拥有自有住房的人中有50%超过60岁，有2/3的家庭净月收入为3 200欧元或以上。对于这些家庭来说，实现拥有住房的梦想应该说并不遥远。另外小部分家庭虽然也希望拥有自有住宅，但尚没有足够的自有资本。
因此，政府对于促进住房私有产权的形成也给予相当高的评价，住房建设的促进政策“应该最大限度地为住房私有产权、特别是自用住房产权的形成服务”。应该说，国家的住宅政策目标与私人家庭拥有住房的愿望是一致的。但从政策角度看，对租赁房的促进成本要高于对自用产权房的促进。同时，私有产权房的形成，也使得其原先的租赁房可用于满足更需要政府帮助的家庭。
（2）通过新建提高住房私有产权的具体措施。
由于德国东部家庭的收入明显低于西部，如何使极大部分中等收入家庭拥有一套属于自己的住房，也是德国政府面临的一个新问题。政府在以下方面提供帮助：
第一，自有资本形成方面的帮助。拥有足够的自有资本对住房产权的形成相当重要。自有资本的数额不应低于建筑成本的25%，否则，利率上升、疾病、失业等这些不可预见因素的发生都会加大原有投资或影响还款计划的实施。因此，政府对自有资本的形成进行帮助也是必要的。
首先是住房储蓄奖励。在德国，住房储蓄是唯一能得到国家奖励的一种储蓄形式。1996年开始实行的、经过改进的新政策使更多的家庭能享受到政府的这项优惠政策，从而帮助更多的家庭实现购买个人住房的梦想。德国政府的住房储蓄奖励政策主要有三大项：一是住房储蓄奖金。家庭年收入不超过一定数额，可得到其每年住房储蓄存款10%的奖励，另外，储户在存款期满7年以上者，不购买住房也可以得到政府的住房储蓄奖励。二是雇员资金积累款。每个职工都可以让他的雇主把雇员资金积累款直接存入职工的住房储蓄账户中，这是职工工资以外的住房补助，但7年之后才能使用。三是对雇主储蓄奖励。国家对企业主每月自愿付给雇员的住房储蓄补助，同样给予10%的奖励。
其次，政府除了对参加住房储蓄的居民给予奖励，同时对购建住房者也给予补助。私人建房可得到建房支出的10%的奖励，条件是年净收入低于3万欧元（夫妇净收入低于6万欧元），最高奖励不超过5 000欧元（夫妻不超过1万欧元），16岁以上孩子也可得到建房奖励。
但是近年来，政府用于住房储蓄奖励的费用有所下降，用于税收刺激的费用则呈现上升趋势。而从这种税收优惠政策中受惠最大的是高收入家庭。
所有德国东部的各个州都通过一定期限内低利率的建筑信贷、购房贷款或补助促使中低收入家庭购房或建房。对于集体所有或合作社所有的住房的购买，现租住户可从联邦政府那里得到房价20%的补助，而利率优惠是有期限的，10—16年后利率将与资本市场利率持平。所以，如果购建房时的自有资本较低的话，在10—16年后的利率支出将是家庭预算中一个很大的负担。
第二，建房用地取得方面的帮助。没有价格优惠的建筑用地的供给，住房政策的实施将是一句空话。对于建房用地方面的支出，对大部分家庭来说都是第一位的，也是一个沉重的负担。在德国东部，最近几年建筑用地价格的上涨也相当快。1994年底每平方米建筑用地的平均价格为81马克，是1993年的两倍。在许多大城市以及柏林周围地区，地价甚至超过西部的同类地区。土地成本经常达到住宅建设总成本的40%，有时甚至达到50%。
所以，如何降低房价中的土地成本，应该成为政府解决东部住房问题的又一个话题。首先是批租，即对联邦、州、镇各级政府以及教堂所有的土地进行批租。假如按一定的利率进行长期批租的话（如年限99年，利率为土地价值的4%），则可使大部分家庭能够承担。
在批租后建房者拥有类似于所有权的土地使用权，他可以将该房屋转让或继承。受让人、购买人或继承人再履行批租合同。在合同到期后，房屋的拥有者或者购买该土地、或者续订批租合同或者将房屋在扣除折旧后转让给土地所有者。对于土地所有者来说，他放弃的或出让的仅仅是一定期限土地的使用权而已，土地的价值增值部分则由其所得，正如房屋价值的增值由房屋的拥有者所得一样。
土地价格大幅度上涨的原因在于供求关系的失调，即随着土地需求的大幅度上升，供给没有增加。该责任由联邦政府或州政府各自承担。其中，联邦政府应承担主要责任，因为随着二战后土地公有制的实施，东部政府曾是土地的最大拥有者和使用者。
因此，土地价格高，对缓解政府的财政困难来说似乎有利，但不利于住宅市场的发展，特别是对于中等收入家庭来说，似乎根本没有机会实现拥有自己住房的梦想。在这方面，镇政府可以做一定的努力，对不同类型的住宅建设确定相应的土地价格。
其次，联邦政府可将其拥有的大量土地以较优惠的价格提供给私人家庭。也可以通过税收或信贷优惠政策对地方政府开发土地方面进行资助。
第三，降低居民建造成本。与西欧及北欧其他国家相比，德国的住宅建造价格畸高，其原因在于德国的建筑法、建筑条例、建筑标准和住房标准的规定。每幢房屋下面地下室的建造无疑大大提高了建筑成本；建筑师和工程师的费用按建筑面积计算，也使他们忽视建筑成本的节约；建筑工人的从业规定也使房屋建造的人工费用上升。要使东部中等收入的家庭拥有住房的梦想成真，必须对有关规定进行改变。
8.税收刺激政策
通过税收政策对东部住宅投资进行刺激同样是必要的。实际上没有政府的补助、没有利率优惠的信贷和没有税收减免的制度，在过去几年中德国的住宅经济根本不可能正常运转。在住房减免税和其他奖励措施方面，联邦所得税法规定了以下几项优惠：一是建房费用可在最初使用住宅的12年内折旧50%（后又改为在最初8年内折旧40%），从而降低房主应纳税的收入；二是申请建房的贷款也可从应纳税的收入中扣除；三是免征10年地产税，并在购买建房地产时免征地产转移税。此外，财政还给予收入较低的购房人不同程度的购房补贴，绝大部分的德国人都可以享有不同额度的补贴。
9.清除投资障碍
住宅投资的正常运行，在很大程度上取决于数十年的国家社会主义初级阶段政策的实施和各个相关部门的工作。德国东部一个普遍的现象是，由于在土地管理、建筑管理等部门专业人才的缺乏，工作效率相当低。建筑许可证的取得往往需要数个月甚至一年的时间。因此，转变观念、提高政府的办事效率，清除住宅投资中的行政干预障碍，也相当必要。
通过以上措施的实施，德国住房保障制度在东西部逐步融合，并最终形成统一的住房市场秩序和住房保障制度。
【注释】
(1)周叔莲、杨沫著：《国外产业政策研究》，经济管理出版社1988年版，第117页。
(2)在德国，公共住房被称为社会住房。在本书中，为了理解的方便，我们都使用公共住房或公共住宅这个概念。
(3)Hamm，W.，“Zwischen Zwangswirtschaft und Markt：W ohnungspolitik fuer Ostdeutschland”，1995年，内部资料，第24页。
(4)周叔莲、杨沫著：《国外产业政策研究》，经济管理出版社1998年版，第135页。
(5)冷房租，即房租不包括水、电及煤气的使用费。
(6)暖房租，即房租内包括使用水、电及煤气的有关费用。
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