保障性租赁住房南京

（1）2002～2009年南京市保障性住房空间分布情况

在2002～2009年的7年时间，南京市所建的1128.94万平方米保障性住房中，511.93万平方米分布在栖霞区，占总数的45.35％；325.33万平方米分布在雨花台区，占总数的28.82％；94.35万平方米分布在白下区，占总数的8.36％；63.38万平方米分布在玄武区，占总数的5.6％；28.5万平方米分布在下关区，占总数的2.5％；26.8万平方米分布在建邺区，占总数的2.5％；21.19万平方米分布在秦淮区，占总数的2％（图5-2）。

图5-2　南京保障性住房空间分布图

资料来源：作者根据南京市房改办提供数据绘制

（2）以各行政区划为界，保障性住房建设呈不均衡空间分布

2002年，南京开始大规模建设保障性住房，以解决城市低收入居住困难群体的居住问题。景明佳园和兴贤佳园是最早建成的两个保障性住房小区，分别位于雨花台区和栖霞区。此后，栖霞区和雨花台区成为南京保障性住房建设用地的主要来源，历年来两区内保障性住房的建设量都占南京市区总建设量的三分之二以上。尤其是栖霞区，几乎每年都承担了50％左右的保障性住房建设量，如2005年的58.52％、2006年的58.18％、2007年的56.57％以及2008年的58.30％，雨花台区的保障性住房建设量大约占总量的15％～30％不等，而其他区则均没有超过20％，有的甚至不足1％或者为零（表5-3，图5-3）。

表5-3　2002～2009年各年各区保障性住房建设面积占全市建设面积的比例（％）

资料来源：作者根据南京市房改办提供数据绘制

图5-3　各区已建保障性住房面积所占比例

资料来源：作者根据南京市房改办提供数据绘制

以各行政区划为界，南京保障性住房建设空间分布的不均衡状态，不仅表现在总量上，还反映在保障性住房建设项目的数量上。栖霞区内每年开工或竣工的保障性住房项目保持在5～8个，雨花台区内每年开工或竣工的保障性住房项目为3个左右，近两年增加至6～8个，所占比例与栖霞区内建设项目逐渐相当，其他市区则零星地有1～2个项目交替建设。

因此，总体而言，南京市保障性住房在江南八区的分布很不均衡，向栖霞区和雨花台区两区集中的趋势十分明显。特别是在外秦淮河、护城河对岸，以及玄武湖东北岸为界的老城范围内的一些中心城区，如秦淮区等，保障性住房的规划建设明显少于其他区，而鼓楼区则几乎一处也没有（江东新村公寓是鼓楼区唯一一个保障性住房项目，项目规模14.14万平方米）。

保障性住房以各行政区划为界的均衡空间分布主要原因在于南京老城区人口密度过高，建设用地极度稀缺所致。南京老城面积仅40平方公里出头，却集中了超过130万的人口，成为全国人口密度最高的区域之一。也就是说，目前南京老城的面积约占主城的五分之一，人口却占到三分之二。其中，人口密度最大的鼓楼区全区平均密度为2.81万人/平方公里，这也是鼓楼区没有一个保障性住房项目的原因所在。雨花台区和栖霞区则相对人口密度较低，土地供应量充足，因而成为南京市保障性住房建设的重点地区，同时也造成了保障性住房在两个行政区划内的大面积绵延分布。

（3）以市区为界，保障性住房围绕绕城高速沿线呈带状分布

南京市主城区内建成`保障性住房空间分布呈现出保障性住房围绕绕城高速沿线呈带状分布。按照南京市的总体规划，南京的主城区为绕城公路以内的江南八区（2013年以前），而在南京市房产局列出的已建和立项的35个保障性住房项目中，位于主城区范围内的仅有恒盛嘉园、兴贤佳园等6个项目，而这6个项目都位于主城区边缘，位置较为偏僻。长江以南部分，大多数分布在绕城公路一线，靠近宁芜铁路，距离绕城公路在3公里距离内的住区达到了全部的60％以上，形成了明显的保障性住房建设带；其余形成组团分布的状态，如位于和燕路沿线，以及位于仙林新城区边缘的摄山片区；而位于江北的经济适用房分布较零散。这一带是南京市中心城区和新城区之间的隔离带，从城市发展的角度无疑应加以控制，也很难成为城市未来发展的重点区域（图5-4）。

图5-4　沿绕城高速外侧带状分布

资料来源：东南大学课题组

在沿绕城公路带状分布的同时，现有保障性住房的分布还同时呈现组团聚集的特征。形成了春江新城、百水芊城（南湾营）、仙鹤门、尧化门、孙家洼等多个经济适用房小区组团。每个保障性住房小区组团由3～4个甚至更多的项目组成，整体建设量巨大，呈规模化趋势。如一些项目出现规模化集中建设的趋势，以春江新城现有规划建设的四期工程，总用地规模达到100公顷，建设总面积达到107万平方米。摄山星城仅两期工程，总建设规模就达到了100万平方米。（图5-5）

图5-5　多个住区积聚成团

资料来源：东南大学课题组

另外，保障性住房的选址大多远离规划中的快速交通线路（地铁），除了建邺区有少数项目接近规划中快速交通线路的末端外，其他地区基本上远离规划中的快速交通线路，交通可达性差。

A．主城边缘的带状分布不利于低收入人群的就业

南京的第二产业中缺乏具有活力的劳动密集型中小企业，这就使得本身教育水平和职业培训有限的低收入人群难以跨入工厂的大门。也就是说，虽然工业用地不断地从南京的主城区内疏散至新城区甚至更远的郊区，在新城区和近郊区，能够提供给低收入人群的工作岗位依然是非常有限的，并且也很难随着城市经济的发展有所增长。这和整个中国的产业升级的过程也是相一致的。而第三产业的发展和集聚趋势在未来一段时间内不会改变，甚至有加速的特征。和逐步向高新科技升级的第二产业相比，第三产业的发展创造出了大量的就业岗位，其中一部分服务性行业对从业人员的教育水平和职业培训要求有限，可以为低收入人群提供一定的就业岗位。然而这种类型的就业岗位不断在主城区中心区域集聚，未能将就业和居住同时疏散于新城区或者主城区边缘。

对于低收入人群而言，主城区中心区依旧是南京市最为重要的就业中心，并且这种就业集聚状况在未来有进一步加剧的趋势。而从城市交通角度来看，主城区边缘一带恰恰是交通条件最为不利的。从南京的城市空间结构布局来看，南京的单核结构模型明显。即便河西副中心在近年来有了较快发展，也远未能取代主城中心。而江宁、仙林、浦口三个新城区更加难以在短期内和老城中心抗衡。在第三产业就业集聚加剧的趋势下，在短期内南京就业机会（特别是低收入人群的就业机会）在老城中心集聚是必然的趋势。

B．主城边缘以过境交通道路为主，交通可达性不佳

沿绕城高速带状分布的低收入人群集聚带距离市中心的距离多为15～20公里，这一距离已经是步行和自行车难以到达的了。公共交通，尤其是地铁无疑是最佳的选择，在没有地铁线路的情况下，公交车是最为重要的日常交通工具。

从地图上看，主城边缘一带高等级公路较多，看似交通便利，实则不然。绕城公路是南京重要的城市外环线，为快速道路，基本上采用高架的形式，车辆限速为100公里。周边的其他道路（如省道和国道）从功能上来说也多为过境道路，绕城公路无疑对其沿线的低收入住宅居民出行贡献不大。按照南京市的规定，高速公路不能通行普通的公交车，车辆不允许超载，绕城公路作为高速路自然也没有设置非机动车道，对于普遍不能负担私家小汽车的低收入居民而言价值不大。与此同时，绕城公路沿线也和宁芜铁路走线重合，高速路、铁路共同加剧了城市交通的割裂，这一区域近端路多，服务城市内部交通的道路路网密度小。已经投入使用的地铁线路和低收入人群居住带的交叉仅为点状，能够享受地铁便利的居民数量不多。

低收入人口的交通出行以公交车、地铁等低价公共交通工具为主。从这样的角度来看以大规模，快速的公共交通主导的郊区、新城发展——TOD模式主导的经济适用房开发是更为合理和现实的。令人欣慰的是，管理部门也意识到这一问题，如已经完成建设的河西莲花村地块就紧邻地铁二号线汪家村站，交通便利，可以较好地解决这部分低收入人群的出行问题。