保障性住房建设对城市发展的影响

居住是城市的重要功能，并成为一种显而易见的社会推动力，改变人们的居住状况，改变城市面貌，居住也改变自我、社会认同、社会关系。⁽¹⁸⁾保障性住房作为居住建设的一个主要部分，对城市发展产生不可忽视的影响。良好的城市保障性住房建设，可形成对城市大量中低收入人口的拉力，推动城市化的进程；反之，低劣的保障性住房建设会成为城市发展的阻力。

（1）对城市经济发展的影响

保障性住房通过利用自身容纳的大量中低收入人群，为社会提供丰富的劳动力资源。那么，如果针对居住群体的这种特点，就近建立一些劳动密集型产业，实现资源利用最大化而达到双赢。保障性住房开发建设的同时，需要创造各种条件以增加就业岗位，必然会对第三产业的配套提出更高的要求，从而带动第三产业发展，改善第三产业内部结构。大量就业岗位的创造，吸纳传统工业中的剩余劳动力，实现劳动力的再次优化组合。在高科技产业迅速发展的压力下，一些功能单一或以传统工业为基础的城市逐渐出现生产过剩、成本过高，大量工人失业的“结构危机”，城市发展停滞或倒退。此时，保障性住房的建设成为调整城市产业结构、复苏城市经济、增加就业的一条出路，社区管理、物业服务的出现也可为当地提供大量直接或间接的工作岗位。⁽¹⁹⁾

然而，由于中低收入人群向城市外围的移动，带来出行时间的增加和工作时间的缩短，城市将需要更多的人口来满足工作岗位要求，或者放弃雇用低收入人群。前者将增加公交系统运送压力或增加中低收入人群数量、就业率下降，后者将使劳动力成本提高。不论哪种选择，都会增加城市成本，不利于城市发展。对于低收入人群来说，居住地远离工作地会使工作机会减少，交通出行成本增加，可支配收入降低。据调查，南京市仅有19.1％的人对经济适用房的位置感到满意；有46.9％的人认为位置太远，会给自己的工作、生活带来很大的不便；其余的人由于位置过于偏远的原因则干脆不考虑购买经济适用房。基于这个问题对人们居住的生活质量带来的巨大影响，致使政府为中、低收入家庭解决住房困难的初衷难以很好的体现。可见，社会保障性住房大量聚集在郊区，劳动者交通时间增加，将有损于城市与中低收入人群双方面的经济利益。⁽²⁰⁾

（2）对城市交通发展的影响

从近几年的实践来看，南京市的保障性住房（以经济适用房为主）大多建设在城市建成区的边缘甚至外围，通常在城市的城郊结合部。例如南湾营（二、三期）、摄山星城（三期）等大型保障性住房小区，规模大而且居住人口多，交付使用后将产生很大的人流量。这种空间格局意味着，当大量中低收入人群向城市外围迁移时，可以为城市中心的高地价、高房价腾出空间。那么，对于整个城市而言，大量的就业机会仍然集中在城市中心地区；在城市的外围，尤其是集中的居住地区，不可能创造出很多的工作岗位。当大量的中低收入人群集中到城郊居住，更加遏制了这些地区新创设就业机会的可能。因此，除少部分人有可能在住宅附近或邻近地区获得就业机会，绝大多数人则很显然需要回到市中心去就业，而他们如果想要获得更好的就业机会也必须回到市中心来，由此对城市交通产生一系列连锁效应。

第一，交通量将大幅上升。一般来说，对于中低收入人群而言，就近居住和就近工作是其最佳的模式，依靠步行、自行车或公共交通是其最主要的外出方式。根据相关调查统计，中低收入者，在经过一段时间的调整适应后，其居住地和就业地之间的距离不会太长。当外界的力量强行把这些中低收入人群迁移到城郊结合处时，出行距离就会大幅度增加。同时，由于城郊结合部的配套服务设施往往相对比较欠缺或滞后，极大地增加了居民的出行次数，而在这种情况下，步行和自行车往往难以适应远离市中心的交通需求，公共交通成为主要的出行工具。大幅增加的城市出行距离和出行时间，带来城市整体交通量的增加。与此同时，当保障性住房集中建设在城市郊区时，不仅加剧了城市中心地区的交通量，而且也导致了交通拥堵的向外扩散。另外，还会产生一种严重的钟摆式的交通现象，交通运输高峰时段与非高峰时段客流量差异较大（尤其是上下班时间）给城市交通运输造成了巨大的压力。

第二，由于中低收入家庭的出行工具主要是公共交通，市中心的公共交通网络比较完善，城郊结合部则相对线路单一、车次少以及服务标准低，这些都会大大降低居民的出行方便度。以位于南京东北部的摄山星城为例，迄今为止已经入住5700多户、17000多人，住区及周边地区共有9条公交线路，只有1条为市区线，其余为郊区线，9条线路都不通往市中心和大型公交枢纽站，居民上下班平均所需交通时间为2～3小时。这里所谓的服务标准低，主要是指由于线路少，其班次就不会太密集，与市中心多线路交织的地区相比较班次间隔就长，尤其是在非高峰时间。然而，中低收入群体可选择的出行工具有限，而收入较高群体有更多的出行方式可以选择。进行对比可以发现，这里存在一个严重的错位：直接依赖公共交通的居民集中的地方往往是公共交通相对较弱的地区，而并不需要依赖公共交通的居民集中的地区往往却是公共交通配置较高的地区。

（3）对城市环境发展的影响

保障性住房在开发建设的过程中，将会对城市物质、文化空间环境产生很大影响。对城市物质空间环境的影响主要通过以下两个方面来实现：一是经济适用居住区自身的物质环境建设，在城区边缘或内部塑造一个环境优美、设计出众的新社区，通过改变土地利用方式和创造新的城市空间来局部改变城市面貌。如果保障性住房建造品质不高，对城市形象在一定程度上有所破坏以及建成的住房中社会环境的贫乏等问题都对城市环境产生着一定的负面影响，不利于城市和谐发展。通过对南京已经交付使用的经济适用房小区摄山星城、百水芊城实地调查发现，经济适用房存在着建筑设计陈旧、建筑建造质量略显粗糙、住区景观塑造简陋的现象，导致整个住宅小区的品质降低，不利于塑造整体城市环境。其二是通过对传统产业的改造，逐步实现城区用地由传统工业向第三产业的转化。这是与整个城市产业结构升级相伴随的物质空间环境的调整，它通过各个工厂、企业小规模用地、由点到面地向第三产业转化，逐步改善城市的物质空间环境，改善城市的形态和功能。

在城市文化环境方面，崭新的保障性住房小区对其居住者也提出了较高文化素养的要求，服务行业和管理行业也逐步要求较高的文化知识，劳动生产率的提高、闲暇时间的增多是实现文化发展的前提。每年数以百万的保障性住房建设将对各个层面的文化产生影响，诸如市井文化、社区文化乃至城市文化。南京经济适用房的选址多为城市郊区，开发前为耕地或是绿化带。诸如摄山星城规划经济适用房67公顷用地、莲花村规划的1900亩用地中，耕地或者绿化带占据了很大比例，用地的开发过程就是不断地蚕食城郊绿化带和耕地的过程，最终导致自然的乡村景观逐步被人造的建筑物所代替。不恰当的开发会使人们赖以生存的自然生态环境遭到不同程度的破坏，而且开发过程耗费大量的能源，产生大量的废弃物，进一步加重了城市大气环境的污染。调研发现，已经交付使用的诸多经济适用房居住小区没有关注传统文化和本土风格的保持，缺乏城市文化的延续，进而导致社区缺乏凝聚力。

（4）对城市社会稳定的影响

由于社会背景、历史原因等因素，中低收入人群不易与当地社会环境相融合。聚居区形成一定规模后与外部环境产生一定程度的相互隔离，并且隔离程度会随聚居区规模的增大而加强。有学者认为，低收入人群已形成了一个新的“社会空间”。在这个“空间”里，他们有不同于其他`社会群体的生存方式、行为规则、关系网络乃至观念形态，这些要素在不断地被“再生产”。⁽²¹⁾不熟悉城市生活的规则，因环境变化且难以了解而产生不安感，在试图融入城市社会的尝试中受到挫折等，上述情况在没有适当的引导或抒发时容易引起反社会恶性事件，影响社会稳定。当聚居地在城市中心范围时，由于聚居规模有限同时与外部社会环境相互交流较多，相对容易与城市社会相互融合，同时中心区管理力度大，产生社会问题较少。当聚居区移至城市外围时，充足的住房资源容易形成大规模的低收入家庭聚居区。在城市管理力度相应降低的情况下，这些与社会环境不同的“异质社区”，为违法犯罪活动提供了许多便利条件，往往成为罪犯的“窝藏点”与“滋生地”。高犯罪率与社区异质性进一步导致与社会环境的隔离，如此陷入一个恶性循环：收入低而无法负担房租—外迁并寻找社会认同形成聚居的“异质社区”—与城市社会交流减少管理力度降低—社区环境差犯罪率上升—受到城市社会歧视排挤更难与其融合—“异质”性增强。这种效应将在低收入人口特别是流动人口代际间延续，进一步恶化形成“乱而不败”的边缘化城市区域，给城市形象、社会治安带来负面影响。⁽²²⁾

南京到目前为止还没有由于经济适用房布局而引起社会矛盾的案例发生，这种现象在国外却已有前车之鉴。二战之后，欧洲城市由于遭受战火的损毁，面临严重的房荒。为解决人民的居住问题，各国政府普遍推行大规模建造工业化住宅，并主要面向中低收入阶层租售的住房政策。很短的时间里，一大批低造价、简易型、高密度的住宅区在各城市拔地而起，较快地满足了群众的住房需求。很快人们发现，这种成片建造的廉价住宅不仅在城市景观上形成了单调乏味、简陋粗糙、缺乏绿色和艺术性的不良后果，而且带来预想不到的问题——由于居住在这些廉价住宅中的都是低收入者和中低收入者，高收入者和中高收入者的居住区则在规划布局、建筑设计、服务设施、生活环境等各个方面均大大优于前者，结果人为地形成不同收入阶层在空间上的分化与隔离，从而可能造成社会各阶层之间的对立和冲突，如2005年法国骚乱就是一个令人发指的案例。因此，在城市重建与旧城更新过程中，应该避免大规模集中的建设模式，取而代之的是适应性更广泛的、面向社会各阶层的混合型的居住社区，以体现社会平等与和谐。

（5）对房地产市场发展的影响

随着经济发展，工业化和城市化的不断推进，城市需不断地向外扩张。城市的扩张主要有三种方式：建设新城（卫星城），“摊大饼”式蔓延，城市再开发。“摊大饼”是很多城市的发展和扩张所表现出来的一种常见现象。主要因为这种方式是城市扩张中最为经济的方法，城市为新开发区配套基础设施的平均成本最低。经济适用房一般建于郊区、土地价格相对便宜的区域，但它在短时间内可以在空间上集聚大量的人口。人口的繁多，增加了商业、零售业等各种第三产业的机会，各种商业设施和公建配套为此兴建，而迅速增值的土地吸引大量的地产开发商，结果又引发新一轮的建设。经过一系列的连锁反应，城市的扩张将在一定程度上倾斜于此方向。如南京城南春江新城居住区的开发，为旧城更新改造提供人口转移的空间，缓解城市中心区的居住压力，同时引导企业用地的外迁，拉动边缘地区房地产经济。

保障性住房是房地产市场的重要调节器。南京市保障性住房体系的不断完善对抑制投资增幅、防止经济过热等市场问题的解决起到了一定的积极作用。保障性住房的陆续上市，不但增加了楼市供应的总量，而且有望降低人们对楼市价格继续猛涨的预期，从而抑制房价涨幅。目前，当经济适用房的供应量占到整个房地产市场供应量的25％～30％时，对房地产市场的稳定作用很有效果。2009年，南京市政府出台了《关于支持自住和改善型住房消费，促进房地产市场平稳健康发展的意见》，主要内容概括为“三个保一个压和三个加强”：保保障性住房、保自住型需求、保改善型需求；压投资和投机型需求；加强保障性住房建设、加强供需平衡、加强市场秩序规范。同年南京市经济适用房和中低价商品房的供应量约占整个市场供应量的30％，这对南京市房价的稳定起到了较好的调控作用。

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(1) 南京市住房制度改革办公室《南京市经济适用住房建设巡礼》。

(2) 数据来源：江苏省统计局．江苏省统计年鉴2002—2005［M］．北京：中国统计出版社；南京市房产局提供的数据资料。

(3) 数据来源为2009-11-20《南京日报》。

(4) 南京市规划局、南京市城市规划编制中心《2005年度土地招标拍卖规划汇总分析》。

(5) 《南京市“十一五”住房建设规划纲要》。

(6) 南京市政府办公厅发布《关于加强我市住房保障和供应体系建设的意见》。

(7) 据南京统计局网站（http://www.njtj.gov.cn/）数据整理。

(8) 李军．中国城市反贫困论纲［M］．北京：经济科学出版社，2004：111-113.

(9) 俞巧云．南京配套就业机制吸引高校毕业生［N］．新华日报，2015-04-05.

(10) 南京为了吸引人才，对大学毕业生采取了很宽松的户籍管理制度。学生毕业后在宁工作，无论就业单位规模，均可将户口落在各区的人才市场。

(11) 董淑芬，殷京生．城市新移民——南京市流动人口研究报告［M］．南京：南京大学出版社，2003：6.

(12) 焦怡雪．城市居住弱势群体住房保障的规划问题研究［R］．北京：北京大学环境学院，2007.

(13) 康少邦，张宁．城市社会学［M］．杭州：浙江人民出版社，1986：94.

(14) 张越．城市化背景下的住宅空间分异研究——以南京市为例［D］．南京：南京大学，2004.

(15) 杨上广．中国大城市社会空间的演化［M］．上海：华东理工大学出版社，2006：30.

(16) 吴启焰．大城市居住空间分异研究的理论与实践［M］．北京：科学出版社，2001：65.

(17) 杨上广，王春兰．上海城市居住空间分异的社会学研究［J］．社会，2006（6）：21.

(18) 唐晓岚．城市居住分化现象研究——对南京城市居住社区的社会学分析［M］．南京：东南大学出版社，2007：43.

(19) 张鹏．城市大型经济适用居住区规划选址问题研究——以西安大型经济适用居住区为例［D］．西安：西安建筑科技大学，2006.

(20) 王瑞林．杭州城市中、低收入家庭住房空间布点研究［D］．杭州：浙江大学建筑工程学院，2008.

(21) 项飚．传统与新社会空间的生成——一个中国流动人口聚居区的历史［J］．战略与管理，1996（6）：33-37.

(22) 朝阳检察院“未成年人犯罪审控组”2005年12月13日发布了该组对未成年人犯罪做的调查结果：“外来人口二代犯罪呈现出来京时间越短，犯罪率越高的趋势”。