德国住房保障制度的运行机制

德国住房保障制度的运行机制_德国社会保障制度

二、德国住房保障制度的运行机制

在上文中，我们对德国住房保障政策发展历程进行了介绍。可以看出，在不同历史时期，其住房保障制度和政策取向是有区别的。也就是说，我们必须分析住房保障政策背后所隐藏的根本原因。在下文中将从制度模式和政策体系两个方面对德国住房保障作简要分析。

德国是世界上最早开始建立社会保障体系的国家，与其他国家相比，德国住房保障有许多特点，但其最根本的特点体现在两方面：一是在社会市场经济模式下，实行保守合作主义福利国家的住房保障制度；二是建立全面而完善的住房保障政策体系。

（一）德国住房保障制度的基本模式

德国的住房制度在二战后曾出现了东西部两种不同的发展方向。一种是联邦德国从一开始就推行的私人住宅、出租房及住宅合作社三者结合的住宅建设体系；另一种是民主德国实行的福利型住房制度。但无论哪一种模式，在住房制度的设计方面，都认为住房政策是政府调控市场和促进社会福利的一个重要手段。因此，从1949年开始，德国政府就一直把建设公共住房作为住房保障政策的一个重要手段来看待。

1.联邦德国住房保障的制度模式

联邦德国的住房建设，主要分为私人开发商建房和居民自建住房，其中私人开发商也曾是公共住房的主要供给者。开发商主要建造由市场调节的一般商品房，但政府为了解决中低收入者的住房问题，对私人开发商进行大量补贴，建造了相当数量的“福利住房”。联邦德国从1949年以来建造的1 800万套新房中，750万套属于“福利住房”，这种住房的房租不受市场价格波动的影响，房租只能按政府规定的标准确定，一般要比市场房租（约占家庭收入的30%）低1/3甚至1/2。这类住房的租赁对象为低收入者、多子女家庭、残疾人及老年人。

随着住房供求关系的基本平衡，住房政策开始由“福利住房”转变为鼓励私人自建住房。一般来说，私人自建住房大致经过住房储蓄和筹划建房两个步骤。第一步是参加住房储蓄，即有意自建住房的私人都要参加住房储蓄集资。参加建筑储蓄银行存款的客户每月定期缴纳储蓄金，从500联邦德国马克到1 000联邦德国马克、5 000联邦德国马克不等，只储不取，年利率8.5%。只有存期在5年以上者，建房时方有资格向建筑储蓄银行按比例申请贷款，还款期限为10—30年，年利率不超过7%，低于商业银行的贷款利率。申请贷款者必须有固定收入，身体健康，专款专用，并有担保人。第二步是筹划自建新房，先选择地段，然后再向房地产登记处申请购买建筑用地。买方要自聘公证人并支付2 000联邦德国马克作为佣金。成交时买主尚需缴纳2%的购地税，并在房地产登记处办理过户手续。同时，建房人须向当地城建局报告详情，经批准后才可开始设计、施工。

政府认为住房关系到居民的切身利益，直接影响社会的稳定，一定要保证每户家庭、包括低收入者都有一个较为均等的居住机会。因此，政府对住房建设的态度不是放任自流，而是积极干预。除了前面提到的补贴私人开发商建造“福利住房”外，政府的干预还表现在以下几方面：

第一，发放房租补贴。根据家庭成员多少、收入高低、房租负担等情况，低收入者可申请房租补贴，但单人住房面积不得超过48 m²，双人不超过62m²，以后每增加1人面积增加12m²。1986年，联邦德国共有170万户（约占总住户数的6%）领取共计33.8亿马克的房租补贴。

第二，发放无息或低息贷款，鼓励个人建房。凡中低收入者为自建住房而参加住房储蓄，可得到政府补贴。当住房储蓄额超过某一界限时，储户可得到储蓄额14%的住房储蓄奖励。另外，自建住房家庭的每个子女也可得到住房建设投资额2%的补贴。移民、青年、多子女家庭以及残疾人申请建房贷款时还可得到额外优惠。

第三，给自建房者以免税优惠。从1987年开始，自用的私人房屋不再征税。8年内，新建房房主每年可有相当于建房总费用5%的收入免交所得税。

第四，加强对私人建房的管理。地方城建局对私人自建住房所提交的详情进行审查。按规定，凡单门独院的住所一定要临近公路，连接地下排水管道，有室内节能装置，有保温、绝缘、防止污染、有利于生态等设备。只有符合规定，城建局才批准建房人的申请。

此外，建筑部定期组织设计竞赛，出版各种刊物、小册子等，旨在为私人建房提供信息服务，帮助居民利用尽可能少的资金，建造私人住房。在住房供求基本平衡后，继续提高住房质量、改善居住环境并发扬各地建筑风格，是联邦德国住房政策的目标。

2.民主德国住房保障的制度模式

计划经济体制下的民主德国，实行的是福利型住房制度。这种制度集中表现在以下四方面：

第一，政府和集体建房占主导地位。民主德国有三种住房所有制形式，即政府、集体和私人所有。在住房政策上极力保证政府建房比例占主导地位，以适应优先发展国有经济的目标。自1957年采用先进的工业化建筑施工技术后，政府建房一直占主导地位。1967年，政府建房占35%，集体建房占59%；1971年，政府建房占80%，集体建房占15%，

民主德国的房屋集体所有制具有自身的特色。起初由战前组建的非营利社团和其他建房合作社筹集资金，并负责规划、建设和管理。1954年成立工人建房合作社，迅速发展并取代了战前的各种建房合作组织。工人建房合作社在建房数量上与政府建房数量基本相近，各占45%。房屋的产权集中于工人建房合作社，分配给工人的住房，只供使用，不得转让、买卖，以防集体所有制房屋向私人所有转化。

战后，民主德国对私人建房总体上采取限制政策。1957年私人建房仅占8%，1967年为4%。虽然政府对私人建房采取限制措施，但政策上时松时紧，尤其是进入70年代后，实际上采取默许态度，并为其提供贷款。70年代后半期，私人建房的分布为乡村占43%、小城市占47%、大城市占10%。与欧洲其他国家相比，其私人建房的作用微乎其微。

第二，以福利型为主的住房分配使用制度。民主德国家庭要分得住房，必须事先向有关房管部门提出申请，然后根据公平合理原则进行分配。比如，由于家庭人员增加或由于住址迁移，需更换新房，都必须由房管部门处理。在民主德国地区想要分到一套住房，从提出申请之日起，一般需6年左右的时间。

除无偿使用外，为了限制私人住房的发展，民主德国一直实行福利型房租。城市居民支付的房租仅占维修管理成本的1/3。如1979年，每户每月的平均收入为1 642东德马克，而用于支付房租、电、煤气的费用，仅为61东德马克，占家庭月收入的3.7%。旧房的租金更低，一直保持在1936年的水平。

低廉的房租，致使多数房屋年久失修，房况越来越差，房屋维修成为住房所有者及政府的一个沉重负担。

第三，住房建设列入中央总体规划。民主德国的住房规划是地方政府总体规划的一部分，并受中央政府总规划目标的制约。1973年，政府就房屋的新建、改建和维修等制定了一系列法规条例。地方当局根据中央政府建房的总体规划，制定本地区建房的详细计划。

第四，旧房修缮与改建进展缓慢。20世纪60年代以前，由于政策上的原因，民主德国用于修缮旧房的经费是极其有限的。直到1973年，修缮旧房计划才在住房规划中体现出来。而在当时的住房总量中，1919年以前建造的房屋占53%，而且相当一部分有随时倒塌的危险。

由于房租低廉，加之政府在实际执行中未充分重视房屋的修缮，所以旧房的修缮与改建工作进展缓慢，每年只有5万套房屋得到修缮和改建。

3.东西部统一后德国住房保障的制度模式

德国政府认为，住房政策干预应集中在以下四个方面：一是保证有足够的住房建设，同时防止住房过剩；二是保证住房的质量和环境的保护；三是住房结构和房价老百姓能够承受；四是住房产品能满足社会各阶层的需要，兼顾经济效益和社会效益。

东西部统一后德国政府面临的一个首要问题，是以西部的住房制度为参照系对东部住房制度进行改革。以私有化为特征的住房制度，就成为东部地区住房政策改革的目标取向。为了实现这一目标，德国政府采取了一系列诸如租金和住房金改革、公共住房私有化以及税收激励等政策，具体改革措施我们将在下文作详细介绍。经过改革，东西部的住房政策逐步融合，实现了统一的住房秩序，最终形成了社会市场经济模式下保守合作主义福利国家的住房保障制度。

（二）德国住房保障制度的运行体系

德国住房保障制度主要依靠制度性手段和效益性手段作为制度运行的主要方式。前者主要通过立法的方式来规范住房市场的运行，明确划分各级政府在解决中低收入阶层、特别是低收入家庭居住问题中的责任和义务，保证困难群体的居住权利。考虑到居民的收入差距，德国政府在房地产规划中对高、中、低档房屋的结构作了明确规定，特别是对低收入者，各地方政府会根据当地人口结构明确规定所有住房中福利房的比例。比如科隆市政府就规定，每年新建的3 800套住房中，1 000套必须是面向低收入家庭的出租房。政府对社会福利住房专门规划用地，在发展商开发后再以较低的价格提供给需求者，其中的市场差价由政府向开发商提供补贴。

效益性手段则包括通过税收优惠对公共住房建设和消费所采取的间接促进措施，以及对客体和主体的直接促进措施。对客体的促进措施，无论是存量公共住房的修缮和改扩建、还是公共住房的新建，也无论是政府直接投资兴建公共住房、还是通过各种方式促进公共住房的建设，都是为了增加公共住房的供应。而对主体的促进措施，则直接针对中低收入家庭，其目的是提高这些家庭的住房消费能力。

从德国住房保障政策体系的内容看，主要由财政政策和金融政策构成。德国公共住房政策体系的构成内容见图6.1。

图6.1　德国住房保障运行体系

1.住房保障的财政体系

德国在解决中低收入家庭住房问题过程中，财政政策起到了举足轻重的作用。在具体分析财政政策对公共住房供应和需求的影响之前，我们先给出一个表格（表6.1），这个表格可以大致体现德国财政政策在解决住房问题方面的作用。

表6.1　1965—1980年联邦德国住宅建筑补贴情况（单位：亿马克，%）

资料来源：（联邦德国）西柏林德国经济研究所《1980年度产业结构报告》，第203页。

通过上述措施，一方面大大调动了私人企业建房的积极性；另一方面改善了住房供应，使居民住房质量得到了很大提高。从战后初期到1979年底，共建造1 600多万套住宅，其中40%作为公共住宅由政府资助建设，其他新建住宅也在不同程度上得到政府补贴。⁽⁴⁾

（1）增加公共住房供应的财政政策。

近年来，虽然德国人口已呈现负增长的态势，但由于经济复苏，许多失业者重新找到工作，大量东部居民向西迁移，外来居民也不断增加，不断增加住房供应还是很有必要的。根据政府规划，德国每年新增住房为25万至30万套左右，完全能够满足居民的新增购房需求。政府采取一系列措施增加住房，具体如下：

第一，政府直接投资建设公共住房。公共住房是为了解决中、低收入阶层的居住问题，由国家给予补贴、并由地方政府建造的具有一定质量水平（即必须符合政府制定的最低住房标准）的低租金住房。1949—1982年的33年中，联邦德国政府平均每年对住房的投资占国民生产总值的8%左右。50年代所建的住宅中，70%是由政府投资建造的，平均每年政府建造住宅50万—70万套；即使在80年代住房问题已基本解决的情况下，政府每年建房的数量仍然保持在35万套左右。但目前政府更趋向于采取间接手段调控房地产市场。

第二，对开发商建设公共住房进行补助。与其他国家一样，在德国从事公共住房建设的开发商有营利性和非营利性之分。非营利性团体包括地方政府所有的公房公司及居民自己组织的住房合作社。政府对建设公共住房的这些营利性和非营利性团体提供必要的补助或给予优惠政策（如提供无息贷款等），鼓励它们建造居住标准和租售价格适中的住房。建成后按政府规定的租金或价格标准出租或出售，不受市场价格的影响，从租金看一般比市场租金低1/3或1/2。

第三，鼓励私人自建住房、合作建房。为了多途径解决居民的住房问题，德国政府通过发放无息或低息贷款方式，鼓励私人建房。尤其是采用住房储蓄方式，使中低收入家庭通过自我储蓄途径达到拥有住房的目的，不仅调动了居民储蓄建房的积极性，也减轻了政府的压力。

目前，合作社共同建房已成为德国住宅建设的主要组织形式之一。德国住宅合作社最早可追溯至200多年前，近年来合作建房占每年新建住宅总数的比例超过30%。政府对合作社建房给予多方面的政策帮助：一是提供长期低息贷款；二是给予借款保证；三是提供合理价格的土地；四是减少税收，对所得税、财产税、土地转移税和交易税等，均以较低税率向合作社征收；五是补贴租金；等等。通过鼓励自建房、合作建房，建立起多渠道的住房获取渠道，对维护住房市场均衡意义重大。

（2）支持公共住房消费的财政政策。

第一，控租。所谓控租，是指通过立法对各类租房、特别是公益性住房和低档住房的租金加以限制。其租金标准按住房投资加上维修管理费计算，并由当地政府与承建者根据建房费用商定。战后，联邦政府在住房问题上面临两大困难，一方面，房租必须予以控制，否则房荒将导致房租飞涨；另一方面，控制房租又会使私房拥有者失去出租房屋的积极性，造成房荒的蔓延。针对这种情况，联邦政府强调住宅建筑要有利于私有财产的形成，并于1950年制定了第一部《住房法》，该法将住房划分为三类：一是公共建造、并得到房租补贴的住房，由政府确定房租，分配给低收入家庭居住；二是私人在得到税收优惠的条件下建造的住房，政府对房租进行控制；三是私人在没有得到任何资助情况下建造的住房，政府对房租完全不进行控制。

第二，对低收入家庭进行住房补贴。补贴政策从理论上讲，包括间接补贴（所得转移）与直接补贴（房贴政策）两种。前者指政府对低收入家庭给予定额的经济补贴，目的在于提高低收入家庭的总支付能力，从而间接增加低收入阶层的住房需求；后者指直接用于增加低收入家庭住房消费的财政补贴，目的在于减轻低收入阶层的住房消费负担，使其达到政府保证的最低住房消费标准。但从实际效果看，这两种补贴对居住问题的解决有所不同。间接补贴在引导住房消费时会受到住房需求的收入弹性与住房供给弹性的制约。收入弹性小时，即使进行所得转移也很难期望低收入阶层的住房消费有所增加，因为他们可能将转移所得用于其他消费。当收入弹性大、住房供给缺乏弹性时，就会出现住宅需求的增加被住房价格上涨因素所吸收的危险。而直接补贴则因其用途被限定在住房需求上，因而不受低收入阶层收入弹性的影响，并可根据贫困居民的实际情况而给予补助，灵活性较大。德国对低收入者的补贴主要是住房金，根据家庭人口、收入高低及房租多少而定。

按目前的标准，符合条件的家庭可连续领8年的住房补贴。家庭年收入低于7万欧元的无子女家庭每年可获得补贴2 556欧元，每增加一个孩子可获得767欧元。全国大约有50万个家庭享受以上住房补贴。但是近年来，由于房租已经提高了10%至15%，取暖费用也明显上涨，以上补贴给政府带来巨大的经济负担，德国政府拟对住房补贴标准进行调整。

在建房补贴方面，私人可得到建房支出10%的奖励，条件是年净收入低于3万欧元（夫妇净收入低于6万欧元），最高奖励不超过5 000欧元（夫妻不超过1万欧元），16岁以上孩子也可得到建房奖励。如地基和地面建筑为私人所有并自己居住，政府免征房产税。购房者还可享受住房私有化税收优惠，即8年内还贷后纳税。

第三，对购建自用住房进行所得税减免。联邦所得税法规定了几个方面的优惠：一是建房费用可在最初使用住宅的12年内折旧50%（后又改为在最初8年内折旧40%），从而降低房主应纳税的收入；二是申请建房的贷款也可从应纳税的收入中扣除；三是免征10年地产税，并在购买建房地产时免征地产转移税。同时联邦政府还规定对参加住房储蓄者提供减税、奖励以及补贴等优惠政策，以鼓励住房消费。

政府补贴的主要措施是减税，即用于住房的投资免征所得税。凡用于自建、自购住房或改建、扩建、维修住房的费用都可先从所得税税基中扣除，与住房储蓄银行签订的合同中规定每月应存入用以储蓄的数额以及应偿还贷款的本息也免征所得税。政府补贴数额视家庭子女多少而定。

德国对自用住房进行所得税减免的目的，是提高住房的私有化比例。对于中等收入家庭来说，在住房储蓄和商业住房贷款的帮助下，借助政府对购建自用住房所得税的减免，既提高了这些家庭购建住房的经济承担能力，又调动了他们依靠自己解决住房问题的积极性。德国对购建自用住房方面的税收减免主要包括三部分，一是免征租金收入所得税，二是从所得税税基中扣除偿还贷款利息，三是对自用住房免征财产税。

第四，对老年公寓的消费进行补助。作为一个老龄化社会，德国根据老年人的心理和生理特点，以服务住宅、家庭旅馆等形式提供较为舒适的住宅和较为完善的服务，但老年公寓大多为企业性质，设施完善、服务周全但收费很高，所以政府一般都提供充足的补助。

2.住房保障的金融体系

（1）政府导向时期（二战后至加入欧盟前）。

第一，住房保障金融萌芽阶段（二战后至20世纪50年代末）。

这一时期，德国公共住房金融政策主要体现在对私人开发商建造社会福利房的资助方面。凡是纳入公共住房建设计划的项目，政府在投资补贴、贷款、税收等方面进行优惠与支持。私人开发商是公共住房的主要供给者，当其自有资金达到项目投资的15%以上时，政府提供免息或低息贷款（利率仅为0.5%）以鼓励其建造社会福利房，同时对经营者进行利息补贴和税收优惠，以弥补低租金造成的损失。

图6.2　二战后至20世纪50年代末公共住房金融模式

住房合作社在缓解房荒中的作用亦不容小觑。住房合作社起初是产业工人的住宅自助组织，后来逐步发展成为全社会的住宅互助组织。其资金来源主要是社员的入社资金，约为10 000欧元（初期只有100马克），合作社据此可获得政府等量资金的资助，并可向银行申请等量的低息贷款。住房建成后由合作社分配给社员租住，并收取房租用以偿还贷款本息及维修管理费用。若有盈余，需分配给社员。

这种金融模式极大地促进了联邦德国住宅建设的恢复和发展。1949年新建住宅竣工量22万套，其中70%为社会福利住宅。1953年开始每年新建住宅超过50万套，其中公共住房比重在50年代一直保持50%左右。1949—1959年间，共新建住宅500万套，不仅弥补了战争摧毁的300万套住宅，而且为大批难民和新增人口提供了住宅，有效缓解了房荒难题。

第二，住房保障金融完善阶段（20世纪50年代末至90年代初）。

此阶段，公共住房金融体系逐渐发展并日趋完善。在供给方面，住房保障金融政策主要体现在以下四个方面：首先，对存量公房进行现代化和节能改造，并提供低息或无息贷款。其次，由政府资助私人开发商建造公共住房，或鼓励个人建造自有住房。对私人开发商的补助或优惠主要是提供低息或无息建房贷款。对自建房者，政府除提供无息或低息贷款外，还表现在：一是提供建房资金，一次性预支，分期偿还；二是建立建筑储蓄，为住房建设提供互助基金。再次，调整税收和信贷优惠，鼓励个人拥有住房，具体措施包括：对低收入家庭提供优惠的长期低息购建房贷款或补助；对购建自用住房者，8年内按月减免个人所得税；对减免税后还本付息仍有困难的低收入家庭，政府另外进行债务补贴等等。最后，联邦政府和地方政府重新加大公共住房建设投资，增加面向低收入阶层的住宅供给。1993年用于公共住房建设的全部资金达220亿马克，其中联邦政府占18%。在政府的鼓励和带动下，全德国公共住房建设投资空前高涨，1993年住宅建设投资占全部建设投资总额的比例超过50%。

在消费方面，德国中低收入家庭住房问题的解决，既得益于公营金融机构提供的低息和无息购建房贷款，又得益于发达的抵押贷款市场。主要包括：一是发放无息或低息住房贷款。德国的公营抵押银行和储蓄银行向低收入者、残疾人、多子女家庭提供购建住房的无息或低息住房贷款，偿还期为35—40年，低息贷款的年利率为1%。但是20世纪70年代以后，随着住房问题的解决，无息贷款终将被低息贷款取代。二是发放住房抵押组合贷款。德国的住房抵押贷款市场相当发达，购房者可以申请不同组合的住房贷款，比如20年以上的长期贷款、5—10年的中期贷款及5年以下的短期贷款组合；也可申请一级抵押贷款、二级抵押贷款和浮动利率的短期抵押或无抵押贷款。

在加入欧盟之前，德国基本形成了健全而完整的住房保障金融体系，整体框架见图6.3。

资料来源：根据Wolfgang Jaedicke and Hellmut Wollmann（1990），International Handbook ofHousing Policies and practices：FederalRepublic ofGermany，pp：127—149整理。

图6.3　政府导向时期德国住房保障金融体系

一方面，这种封闭式的融资体系有效发挥了互助作用，对提升收入稳定、工作年限较长家庭的住房消费能力起到了很大作用。在这一体系的推动下，德国居民住房自有率稳步提升。另一方面，参与契约储蓄计划的居民通常要等待4—5年才有资格申请贷款，而且由于德国整个银行系统风险控管很严，居民在申请贷款时，按揭比例（loan-to-value，LTV）往往较低（即使申请贷款组合，LTV也低于80%），使得很多年轻家庭很难得到有效金融支持。

（2）市场导向时期（加入欧盟至今）。

从二战后至今，德国住房保障金融体系不断发展，逐步由政府主导型转变为市场导向型。目前已经形成了以契约储蓄制度为核心、多渠道融资系统和多样化贷款为主体的住房保障金融体系，有力支持了公共住房政策的实施，其运行框架见图6.4。

资料来源：根据Wolfgang Jaedicke and Hellmut Wollmann（1990），International Handbook ofHousing Policies and practices：FederalRepublic ofGermany，pp.127—149整理。

图6.4　目前德国住房保障金融体系

①住房保障金融机构

德国是一个以中央银行为核心、以股份制商业银行为主体、专业银行和其他多种金融机构并存的金融体系。德国的金融机构很多，诸如私营的专业抵押银行、消费信贷银行、投资公司、私人房屋建筑贷款协会、担保银行、邮政储蓄银行、公共房屋信贷协会以及互助储金信贷社等。金融机构之间没有严格的界限，业务交叉重叠，几乎每一个金融机构都可以提供银行的全部金融服务。

抵押银行在德国是一个已有130多年历史、专门经营利率固定的中、长期贷款的融资机构，是德国对居民购房予以长期贷款的银行。按资金来源可分为私人抵押银行和公营抵押银行。现在德国有抵押银行38家，其中私营银行有27家，大多是商业银行的附属机构；而11家公营抵押银行归联邦政府的州立银行或储蓄银行所有。抵押银行的资金有相当一部分用于住房建筑和为居民买房提供贷款。私人抵押银行的资金大部分来自发行债券，公营抵押银行的资金有一半是政府提供的。在最大的德国公营抵押银行中，联邦政府拥有绝大部分股份，这就为建造公共住房、解决低收入家庭和移民的居住问题，提供了雄厚的资本保障，成为贯彻政府住房政策的主要机构。

德国抵押银行发行的债券品种虽然很多，但主要是利率固定的中长期（4—15年）债券。抵押贷款债券作为德国个人和机构的投资方式之一，颇具吸引力。因为它的安全系数较高，有银行的信誉、政府的债权和个人的财产作抵押；投资的收益也比较高；同时，债券又可以随时在证券交易市场转让或卖出，流动性很高。居民买房抵押期限为20—25年，开始的1—10年采用固定利率，以后再商定新的利率。在德国各种银行和金融机构所投放的长期住房贷款中，抵押银行所占份额最大。

房屋协会是德国第三大类从事住房信贷的银行机构，它实行自定的、封闭性的经营模式。即人们要想获得建筑协会的贷款，必须首先签订一个房屋储蓄合同，只有当储蓄人的储蓄额达到合同金额的33%—40%（通常约需7—10年），才能有资格得到一笔房屋贷款。这种储蓄制度的优点是客户的借款利率低，通常只有4.5%—5%；但其存款利率也相当低，只有2.5%—3%。就其性质而言，这是一种属于集体贷款的办法，它要求贷款尽快偿还，以便其他排队申请者也能得到这种贷款。

德国储蓄银行成立于1929年，是一种专门对私人住房进行融资的特殊金融机构，其主要目的就是向一般德国居民提供购建房所需的资金，并使他们避免因资本市场的波动而受到影响。它所提供的贷款必须用于私人建房或买房，而且要以建成或购进后的房屋作抵押，以保证贷款的安全。其资金来源大部分是居民个人储蓄存款。同时，还发行各种债券，其贷款对象主要是小商号和个人。建筑储蓄银行主要为建房、买房筹资、融资，用于建房、买房的住房贷款占资金运用的45%左右，它之所以能在住房建设资本市场中占有如此重要的地位，主要是因为，首先，住房储蓄银行提供的建房贷款最高可达到建房所需资本的80%，而一般的银行和抵押银行所提供的建房贷款最多只能是建房所需资本的50%；其次，储蓄银行所提供的贷款利率很低，只有4.5%—5%，且从第二次世界大战前就开始执行。这种长期稳定的低利率和分期储蓄、分期还款的方式有助于一般居民、特别是低收入者的住房购建。

抵押银行与住房储蓄银行既是合作伙伴，又是竞争对手。住房储蓄银行是抵押银行资金的主要提供者和客户的主要竞争者。正因为两者的合作竞争，为德国的住房金融提供了良好的服务。而且在未来的社会发展中，住房储蓄银行与抵押银行仍将相互促进，相得益彰，共同发展。

住房信贷协会是专门经营住房储蓄和住房贷款的金融机构，分为国营住房信贷协会和私营住房信贷协会两种。国营住房信贷协会是地区性的，按照普通的储蓄银行方式经营业务，私营住房信贷协会的经营范围则不受地区限制，全国约有30个。个人要在住房信贷协会存入相当于30%的存款作为基数，再与住房信贷协会签订住房储蓄合同，以保证此后数年内连续存入合同规定的一定金额的存款，期满即可取得住房。所欠房价可在6—12年内还本付息，固定利率为5%。由于住房贷款享有免税特权，贷款利率较低，因此具有较强的吸引力。

住房互助储金信贷社是一种“契约储蓄系统”。该机构具有独特的储蓄信贷机制，经营方式完全是自筹资本，独立于德国的资本市场之外，最大限度地发挥了市民的合作互助意识。任何居民按照合同契约规定，连续几年存入一定数额的定期储蓄存款，存足一定金额时（所需贷款额的40%—50%），即可取得住房贷款的权利，其存款利率和贷款利率都是固定的，并都低于市场利率而很少受金融资本市场波动的影响。当贷款需求超过信贷资金来源时，则按入社时间先后顺序或规定的顺序分配贷款。当社员购房时，政府按其每年储蓄额的一定比例支付补贴。低收入家庭还可以减免个人所得税。

住房互助储金信贷社实施贷款利率与存款利率挂钩的办法，当选定的存款利率为2.5%时，贷款利率为4.5%；当选定的存款利率为4.5%时，贷款利率为5.75%。还本付息期限为10—12年，从而使人们可以根据入社后的利率、储蓄额、贷款额和存贷期限作出选择，因此受到广大市民的欢迎。

德国的其他住房金融机构，如信用合作银行、商业银行及保险公司等都与公共住房的存贷款发生关系。

信用合作银行具有互助合作的性质，其60%的成员由工人、职员、小商人、手工业者和政府公职人员构成。它们汇集小额储蓄，然后再小额贷款给成员去购房、建房。它在全国提供的住房贷款，比一些专业银行还多。信用合作银行的组织网络构成分三层，最高一层的中心机构是德意志合作银行，主要负责调剂第二层、即各地区信用合作银行的资本，为其办理汇划业务，并向工业、运输合作社和个人消费提供贷款；中间层次的机构是各地区的信用合作银行中心（全国共有10个）；最低层次、即基层一级信用合作社银行有两种类型，即手工业合作银行和农业合作银行，这些基层合作机构遍布城乡各地，与广大居民和城乡中小型企业发生密切关系。该系统的资金可以集中汇划和调剂。

德国商业银行的资本十分雄厚，业务范围广泛，在住房金融市场上处于强有力的地位。其中，德意志银行、德累斯顿银行和联邦德国商业银行占有垄断地位。另外，还有地区性商业银行和私人商业银行，全国共有商业银行4 500多家，其分支机构40 000个。它们都是经营多种金融业务的“全能银行”，从事住房金融业务。商业银行向建筑业和房地产业提供金融服务，也为私人购建住房提供信用。而有的私人银行则主要为个人购建住房提供金融服务。

此外，德国的保险公司除办理保险业务外，还办理股票、证券和贷款业务，其贷款业务主要是不动产抵押。

②住房保障金融业务

在供应环节，20世纪70年代，德国的住房问题已经基本得到解决，因此，政府认为住房建设的重心已经是改善城市规划、提高住宅质量。70年代中期以来，政府又重新强调住房建设有利于创造私有财产，有利于发展经济，并辅之以各种财政和金融措施促进住房建设的发展。

德国政府在公共住房建设方面的金融政策，主要体现在两个方面：一是对存量公共住房进行现代化和节能改造提供无息或低息贷款。二是对公共住房的建设提供无息或低息贷款，具体表现为：第一，联邦和州政府分别提供住宅建筑无息贷款，鼓励无房或缺房户建造住房；第二，为缺房者提供建房资金，一次性预支，分期偿还；第三，建立建筑储蓄，为住房建设提供互助保险基金。

此外，20世纪70年代以后，政府为了调动个人投资住房的积极性，调整了直接资助公益性住房建设的政策，并试图通过调整税收和信贷优惠，鼓励个人拥有住房，从而减少政府投资，最终达到依靠政府、民间和个人三方面力量加速解决居民的住房问题。为此，政府颁布了一系列政策，包括对收入较低的购建房家庭提供优惠的长期低息贷款或补助；对购建自用住房者，8年之内按月减免个人所得税；对减免税后还本付息尚有困难的低收入家庭，政府另给债务补助费等等。

在消费环节，德国中低收入家庭住房问题的解决，既得益于公营金融机构提供的低息和无息住房贷款，也得益于发达的抵押贷款市场。具体表现在：

第一，提供无息及低息住房贷款。德国的公营抵押银行和储蓄银行向低收入者、残疾人、多子女家庭提供购建住房的无息和低息住房贷款，这种贷款的偿还期为35—40年，低息贷款的年利率为1%。但自20世纪70年代以后，随着住房问题的解决，无息贷款逐步被低息贷款所取代。同时，能获得利率为1%、偿还期达35—40年的优惠贷款家庭也在不断减少。

第二，发放住房抵押组合贷款。德国的住房抵押贷款市场相当发达，购房者可以申请不同组合的住房贷款，既可以申请20年以上的长期贷款、5—10年的中期贷款以及5年以下的短期贷款；也可以申请第一抵押贷款、第二抵押贷款和浮动利率的短期抵押或无抵押贷款。

第一抵押贷款，即固定利率抵押贷款，抵押率一般为住房价格的55%—60%，期限为20—25年，最长可达30年。但其固定利率多限于贷款开始的前10年，以后的利率随市场情况而调整。在固定利率期间，客户不许提前清偿全部抵押贷款，以防止利率变化给金融机构带来意外损失。

第二抵押贷款，即储贷合同贷款，主要由建房互助储金信贷社提供，期限为6—18年，贷款利率为4.5%—5%。这主要借助于社员较低的储蓄利率（2.5%—3%）来维持，因为联邦信贷监督局规定，全国储蓄/贷款利率差不能小于2个百分点。

第二抵押贷款之所以被称为储贷合同贷款，是因为这一贷款的发放与储蓄方法以及存款限额和期限等都因合同而异。一般分期储蓄率不能低于0.5%，如储贷合同金额为10万欧元，客户的储蓄额要达到4万欧元后，才能获得6万欧元的贷款，每月若存入500欧元则需用80个月时间。根据联邦信贷监督局的最新规定，要求储户在存期满2年以后才能申请贷款。当然，在实际运作时，获得这一贷款的时间还取决于金融机构的资金状况、存贷收入、债务偿还和政府的支持措施等。

在加入欧盟前，德国不允许金融机构提供100%的抵押贷款，因此，当客户个人资产和储蓄均不足时，以上两种贷款不能满足需要，于是第三种贷款作为补充工具、即浮动利率的短期抵押或无抵押贷款应运而生。这一贷款多由商业银行和保险公司提供，其资金来源也是各种短期存款，利率随金融市场行情而定，常常不需要客户的抵押和担保。但在加入欧盟后，贷款比例上限调整到125%。

一般地，购房者一方面向贷款银行或储蓄银行借款，其额度一般只有50%（最高不可超过60%）；同时向契约储蓄银行再借款，最高不可超过80%，但通常视个人储蓄状况而定。而各种贷款方式，其贷款期限与利率也不尽相同，如契约储蓄银行，利率较低有补贴，但贷款期限较短（一般10—12年）。虽然德国购房者必须同时寻求多种贷款来源，但许多金融机构同时拥有契约储蓄银行、商业银行及储蓄银行等职能，可以将各种方式整合成一套，以方便购房者。