德国住房保障制度的发展历程

一、德国住房保障制度的发展历程

德国实行社会市场经济，“社会市场经济是根据市场经济规律进行的、并以社会因素为补充和社会保障为特征的经济制度”⁽¹⁾，主张尽可能由市场力量自行调节经济活动，同时在必要情况下由国家进行某些干预。德国经济模式的这一特征，在住房保障政策方面有充分的体现。与其他西方发达国家一样，德国也经历了一个从解决住房困难到增加住房面积、再到提高住房质量直至全面提高居住水平的发展阶段。整个过程中政府制定针对中低收入阶层的专门的住房保障政策，并把解决中低收入阶层的住房问题，作为与社会发展目标相联系的住房发展策略的目标来实施，通过对住房供应和住房需求的补贴及住房生产的直接干预等手段，来满足中低收入阶层不断增长的住房需求。鉴于德国的特殊情况，我们在分析德国住房保障政策时，有必要将德国东西部分开阐述。

（一）联邦德国住房保障制度的发展历程

二战后联邦德国的住房保障政策主要经历了两个发展时期。第一个时期是以市场管制和推进公共住房⁽²⁾建设为主的20世纪50年代。战后联邦德国有70%—80%的住房遭到破坏，大批居民无家可归、流离失所，再加上难民和被赶出家园的人大批涌入城市，导致住房供给严重不足，房荒极其严重。为此，联邦德国政府在战后初期不得不实行住房配给制度，不允许私自出售和出租住房，而由政府住宅局负责以低租金分配给住户，以满足最低限度的居住需要。这项政策极大地促进了联邦德国住房建设的恢复和发展，公共住房在每年新建住房中的比重在20世纪50年代一直保持在50%左右。

第二个时期是以促进自有住房发展和为低收入阶层提供住房保障为主的20世纪60—80年代。从50年代末开始，联邦德国住房保障的重点从增加福利性住房供给，转到建立规范的住房市场和重点扶持自有住房建设。具体措施是从60年代初开始推行私有财产促进政策，促进住房私有化和对低收入家庭提供住房补贴。这项措施使联邦德国的私有住房比例从1950年的8%上升到了1978年的37%。另外，住宅质量也有所提高。自20世纪80年代开始，各州政府鼓励私有投资者进入住房市场。同时，《住房建设促进法》及社会福利房促进政策则通过政府资助（建筑造价补贴、运营费用补贴及降低利息）、降低租金（租金甚至低于造价）等方式满足低收入者的住房需求。

值得一提的是，在实施住房制度和解决住房问题的过程中，联邦德国的法律制度功不可没。每一项住房政策的出台都颁布相应的法规来加以保障和配合，使政策得到了有效的实施。政府在1950年就颁布了第一个《住宅建设法案》，规定以建设大众住宅为主，采用多种方式建房，包括联邦政府投资以及联邦政府提供部分援助并给予减免税优惠等方式鼓励地方政府和私人建房。1956年公布第二个《住宅建设法案》，进一步提倡私人投资建房，并减少全部由政府出资建造公共住房的数量，形成政府、民间、个人共同解决住房问题的格局。1960年颁布《联邦建设法》，从生态学观点直接限制各种建筑，对住宅、交通、绿化等方面都作出了一系列规定，以规范开放住宅投资市场后各投资主体的投资建房活动。1973年，又颁布了《城市建设法》，作为《联邦建设法》的补充，规定各城市必须全面负责完成旧住宅的改建工作，进一步促进城市综合开发，由于该法针对整个城市的建筑物而制定，故又称为《城市建筑促进法》。联邦政府还颁布了《住宅改善法》，1987年又通过了新的《建设法典》。此外，德国也有许多法律条款对房客的利益加以保护，如房主不能随便辞退房客、不能任意提高房租等。

至两德统一前，联邦德国共建造1 800万套新房，人均住房面积已经超过33.6m²，平均每人拥有1.7间居室，每套住房的平均使用面积为82m²，90%的住房有卫生间，60%的住房有中央煤气。居民户数和住房套数大致相当，住房供应已经饱和。据统计，1989年约有41%的家庭拥有自己的私房，43%的家庭住在公寓式和私人出租房内。⁽³⁾住房宽敞明亮，城镇绿化好，给人以清新、敞亮、舒适之感。

（二）民主德国住房保障制度的发展历程

民主德国的住房保障经历了以下三个阶段。1949—1956年为第一阶段。随着工业化的发展，对战时破坏的老城进行重建、改建以及对新兴城市的建设被提上议事日程。1950年9月，政府颁布了《重建法规》，为住房规划建设提供了法律依据，并建立了城市分级规划管理制度。在建立规划管理制度的同时，又建立了开发区制度。开发区一经政府确定和宣布之后，便可在该区申请建房和购置空地，用以建设住房。1951年共宣布了8个开发区，经过3—4年时间，在开发区内共兴建了20余万套住房。

1956—1972年为第二阶段。随着国民经济的发展，新居民区的规模有扩大趋势。为提高建设速度，政府开始摒弃传统的建筑施工方法和手段，采用建筑施工工业化和现代化的措施，从而成倍增加了建房数量，1956年建造住房3万多套，而1957年建设的住房则达到了6万多套。

1972年以后为第三阶段。政府在总结前两个阶段经验的基础上，结合当时国民经济的发展状况，对住房政策进行了全面修改。首先，要求逐渐改变建造新房与改造旧房的比例关系，由当时的1∶2变为2∶1，并逐渐形成以建新房为主、改造旧房为辅的状况。其次，在1973年制定了15年住房规划，每5年为1个小阶段，共分3个阶段，总目标是1990年以前彻底解决东部地区的住房问题。

总之，战后40年民主德国有规划的建房计划大大改善了居民的居住状况，1949—1980年，共建房270多万套，住房紧缺问题得到了很大程度的缓解。民主德国在统一时的1990年共有家庭665万户，住宅700万套，1989年底住房私有化的比例为24%。

但是德国东部在1945年后实行社会主义计划经济，住宅建设由政府全部包下来，两德合并前，几乎所有的住房都需要维修与现代化改建，缺乏现代化的卫生设施和取暖设备、屋顶渗水、窗户关不严、墙体裂缝等。此外，700万套住宅中，有270万套住宅是一室户或两室户。另外，随着生活水准的提高，居民对住宅面积与质量的要求也越来越高，所以，在德国东部的住宅市场上出现一个奇特的现象，一方面是大量旧房的空置，另一方面是对新建住宅的大量需求。

（三）东西部统一后德国住房保障制度的发展历程

两德统一后，政府面临的一个重大问题就是东西部居住条件和住房质量的巨大悬殊。政府在住房保障方面的重心重新致力于扩大住房建设规模，并将东部地区的住房制度改革作为重点。政府加大公共住房的建设投资，自20世纪90年代以来政府每年都要拨巨款建造公共住房，旨在改善德国东部居民的居住条件，缓解西部人口密集的状况。其中，1994年拨款约10亿马克。1992—1993年德国东部住宅的空置率为7.2%，其中1900年以前建造的住宅的空置率为17.3%，1901—1948年间建造的住宅空置率为7.5%，1949—1968年间建造的住宅的空置率为0.5%。

政府同时对参加储蓄的居民进行补贴，对低收入阶层继续进行住房补贴。1991年底德国有300多万个家庭享受了住房补贴。住房补贴的费用由联邦政府和州政府各负担一半，这笔费用1994年达70亿马克。另外，对自有住宅的建设、改造和维修进行税收减免等。对合并后的德国东部重建和住房改造注入大量资金，进行房租改革，并采取将国家管理的部分住房返还给原来的主人、部分出售给私人以及鼓励私人建房买房等措施对德国东部的所有权结构进行调整，以提高住房私有化的比例。

此后联邦政府一直将公共住房建设作为德国住房保障的一项主要政策来对待，直至2006年年底，这项工作一直由联邦交通、住房和城市发展委员会承担。其《宪法》第四章104a条及《住房建设促进法》规定了每年的财政补助数额，而且每年都会不同。2006年9月1日推行的联邦制度改革修改了宪法，把推进住房建设的任务下放给州政府。