中国社会保障法律制度

二、中国社会保障法律制度

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国的社会保障法制建设已逐步走上了正常的发展轨道，建立和实施了主要社会保障项目的法律法规，它对促进我国社会保障事业起到了重要的作用，也保证了近年来社会保障事业规范、有序地发展。但同时也应看到，我国社会保障法制建设还很不完善。因此，通过立法建立和健全社会保障制度，为社会主义市场经济的建立和发展提供良好的法律环境已成为当务之急。

（一）中国社会保障法律制度的建设历程

在新中国成立以前，国民党政府、共产党领导的苏区和解放区等均制定过一些社会保险方面的法规或草案。1929年，国民政府广东建设厅劳动法起草委员会就起草过《劳动保险草案》，包括“伤害保险”和“疾病保险”等内容。1944年，国民党政府社会部拟定过《社会保险方案草案》。在共产党领导的地区，1930年5月，由当时的全国苏维埃区域代表大会通过的《劳动保护法》第七章对社会保险作了规范，接着是1931年制定的《中华苏维埃共和国宪法大纲》和《中华苏维埃共和国劳动法》（1933年修改），以及稍后颁布的《中国工农红军优待条例》、《红军抚恤条例》、《优待红军家属条例》等，对有关社会保障工作进行了规定。抗日战争后期，边区政府制定了针对抗战军人及家属的保障和劳工保护问题的政策法规。东北行政委员会在1948年颁布了《东北公营企业暂行劳动保险条例》，1949年又颁布了这一条例的实施细则和劳动保险基金试行细则、劳动保险会计办理试行细则等，其他地区也颁布过一些社会保障方面的法规。

新中国成立后，与社会保障制度的建立和发展一样，社会保障法规的制定、修订和完善也经历了曲折的过程。这一过程大致可分为以下几个阶段:

第一阶段，1950—1965年，社会保障法规的初建阶段。在此时期，以新中国成立前夕制定的临时宪法《中国人民政治协商会议共同纲领》中有关社会保障问题的规定为依据，政务院集中颁布了多部有关社会保障的全国性行政法规，从而使20世纪50年代成为新中国社会保障法制建设的第一个高峰时期。主要法规见表12－1。

表12－1　1950—1965年中国制定的主要社会保障法规^[2]

（注:本表仅列明了由国家行政机关即政务院或国务院颁行的法规。）

在表12－1所列的法规中，主要的法规包括《中华人民共和国劳动保险条例》和一组优待抚恤条例，这些法规和条例构成了当时社会保障法规的基本框架，并为今后社会保障法律体系的形成奠定了基础。

第二阶段，1966—1977年，社会保障制度遭受破坏、法制建设停滞不前阶段。在此时期，“文化大革命”运动使中国的社会经济制度和正常的经济秩序遭到破坏。同样，社会保障项目的实施也受到严重影响，一部分社会保障制度被改变。1969年2月，由财政部发布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，轻易地否定了《中华人民共和国劳动保险条例》中的有关规定。由此，社会化劳动保险演化为企业保险，它造成的社会保障制度不合理和无效率等问题，在以后的实践中积重难返，成为现阶段社会保障改革异常艰难的重要原因。

第三阶段，1978—1989年，重建社会保障制度、健全社会保障法律体系阶段。在这段时期，中国的经济社会开始走上改革和发展道路，法制建设受到全社会的重视。在重建社会保障制度的同时，国家对社会保障法规也进行了重新审议、修改和补充，但并没有作根本性的制度变革。在这段时期颁布的社会保障法规见表12－2。

表12－2　1978—1989年中国制定的主要社会保障法规

（续　表）

（注:本表仅列明主要的社会保障方面的法规，国务院发布的一些次要的法规从略，部门发布的法规也从略。）

从表12－2可见，在1970—1980年，立法机构和主管社会保障事务的政府部门颁布了大量全国性的法规和政策，这些法规和政策主要集中在重建统一的城镇劳动者的退休养老制度和对军人抚恤优待制度方面，同时在失业保险制度的建设方面作了尝试。

第四阶段，1990年至今，现代社会保障制度的建立和社会保障法规体系的建设阶段。20世纪90年代以来，中国加大了改革开放的力度，并开始建立社会主义市场经济体制。与此相适应，社会保障制度亦开始朝社会化、市场化和法制化的方向变革，国家开始注重适应社会主义市场经济体制的社会保障法律制度的建设。十多年间，国家立法机关和国家权力机关颁布了大量的社会保障法规和政策，主要参见表12－3。

表12－3　1990—2011年中国制定的主要社会保障法律和法规

（续　表）

（续　表）

（续　表）

从表12－3可见，自1990年以来，我国的社会保障法制建设成效卓著，基本上形成了现代社会保障法律体系，并为进一步的法制建设奠定了良好的基础。

（二）中国社会保障法律制度建设中存在的问题

新中国成立以来，特别是改革开放以来，我国的社会保障法制建设已逐步走上了正常的发展轨道。在社会保障的各个项目上，都颁布了若干法律或法规。在社会保险方面，有国务院及劳动部、卫生部、国家体改委、人事部等多个部门共同制定的养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等有关法规；在社会福利方面，有军人安置及社会救助等方面的相关法规；在社会保障基金管理、基金缴付等方面，国务院也相继颁布了若干规定和实施办法。以上法规政策的制定和实施，对规范我国社会保障事业起到了重要的作用，这也保证了近年来我国社会保障事业规范有序的发展。

但从法规制度的完善性及实施过程中的情况来看，我国社会保障法制建设还存在着一些问题，而且有些问题比较严重，需要在较短的时间内解决。这些问题主要表现在以下几个方面:

（1）社会保障法律制度还不健全，尚未形成完整和系统的法律体系。社会保障工作在许多方面以政策规定和行政命令为依据和手段。在社会保障制度建设中，国家立法滞后和地方立法分散所造成的后果是，社会保障社会化程度低，社会覆盖面窄，规范性和强制性不足，社会保障管理中漏洞较多。特别是目前在社会保障方面发生争议进行仲裁或提起诉讼时，由于缺乏完整的法律依据，仲裁机构和人民法院难以按有效的法律规定对社会保障争议、纠纷进行仲裁或判决。

（2）现有的社会保障法规立法层次低，缺乏较高的法律效力和必要的法律责任制度。社会保障法规是我国法律体系中一个重要的组成部分，一部分法规对整个社会经济和社会成员有重大影响，应该由全国人民代表大会制定社会保障的基本法律。但是，目前我国大部分社会保障制度规定主要是由相关政府部门制定的，缺乏法律的效力和规范性。这种状况与社会保障法所承担的责任和在社会法律体系中的地位是不相符合的。同时，完整的法律规范应该由假定、处理和制裁构成，无法律责任、无制裁措施的法律规范，是有严重缺陷的，它无法发挥法律规范的强制性功能。但在我国现行的社会保障法规中，普遍存在着缺乏法律责任的现象，因此无法确保社会保障措施的有效实施，也无法有效控制违法现象的产生和严厉制裁违法行为。

（3）社会保障法规的实施机制和监督制度较为薄弱。在社会保障制度中的筹资机制、保险金的给付机制、社会保障的管理机制和社会保障运行方式等方面，缺乏具有法律意义上的规范性措施。同时，缺乏有法律保护和法律规定的社会保障监督机制和监督方法。特别是社会保障的管理主要由政府行政部门承担，社会保障的监督机构与管理机构也常常密切相关，有的甚至由一个部门兼任双重职能。因此，经常出现或以行政条例和处理方式代替保障法规，或不认真履行监督职能、掩盖矛盾和问题的现象。如缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施；对非法挪用、挤占保险金的违法甚至犯罪行为不能及时惩处，保险基金的运营处于无法律监管和严重不安全状态。

（三）社会保障法律制度的发展和完善

中国作为社会经济发展水平较低、法制建设不完善和社会保障起步晚、程度低的国家，在社会保障法制建设中，必然会发生各种问题和困难。只有我们认识到法制建设是社会保障制度得以健康发展的必要条件，社会各方面都重视这一问题，我国的社会保障法制建设才会朝着健康的方向发展，并日臻完善。这里，社会保障法制建设必须从中国的实际情况出发，使保障制度及保障方式与我国的经济社会制度和生产力发展水平相适应；坚持法律调整与特殊政策调整相结合，对社会发展中某些急迫需要解决的特殊问题采取特殊性的政策加以调整；借鉴和吸收国际社会带有共性的经验，适当参照社会保障法律体系比较健全国家的法规和标准；同时也总结我国社会保障法制建设的经验，从而通过改革和制度创新，建立起具有中国特色的社会保障法律制度。

（1）应当把社会保障立法作为建立我国社会主义市场经济法律体系的重要组成部分，抓紧制定社会保障的基本法律。

（2）社会保障制度的立法内容应与其他专门立法的内容相互衔接，相互补充和制约，以保证社会保障法规的有效实施。例如，对社会保险基金被非法挪用、挤占的情况，社会保障法规只规定行政性的制约措施，但没有相应的刑事法律制裁条例。现行的《中华人民共和国刑法》并没有相应的罪名对挪用、挤占社会保险基金的行为加以制裁。两种专门的法律还需要协调。

（3）探讨和制定专门的法规，以法律手段解决社会保险基金的支付风险问题。目前，我国的社会保险基金支付风险已成为社会保障制度实行中一个非常突出的问题，造成这一状况的主要原因是保险基金收支不平衡，特别是保险费不能足额征缴。我国需要研究和实施强化社会保险费的收缴功能、达到社会保险基金收支平衡、防范社会保险基金支付风险的重要法律对策。

（4）规范金融秩序，保证社会保险基金的保值增值。社会保险基金的保值增值是社会保险基金运营管理的重要目标。目前还没有相应的法规来规范保险基金的投资行为，投资渠道少，各种违规事件不断发生。所以，应通过立法建立社会保险基金的安全投资机制，如在规范金融秩序的前提下，严格规定社会保险基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社会保险基金的保值增值。

（5）健全社会保障的司法机制。应在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门审理劳动和社会保障争议案件，使当事人在其社会保障正当权益受到侵害时能获得有力的司法保护。在条件成熟后，可建立专门的劳动和社会保障法院。人民法院对社会保障领域发生的违法、犯罪案件，应当依法及时审理；对拒不缴纳法定的社会保险费、拒不履行支付社会保险金义务、不正当使用保险基金，以及贪污、挪用、侵占保险基金的行为人，应依法分别追究其刑事责任、行政责任和民事责任。