世界各国社会保障法律制度

13.2　世界各国社会保障法律制度

社会保障法起源于欧洲工业发达国家，现代意义上的社会保障制度是伴随着人类社会从农业社会向工业社会的迈进而产生和发展起来的，它是人类社会和生产力发展到一定阶段的产物，是社会进步的一种表现。

13.2.1　世界各国社会保障法律制度的历史演进

社会保障法的萌芽，始于工业化最早的英国。18世纪，英国的圈地运动经议会批准而合法化之后，国内贫困人口进一步激增，已成为阻碍英国工业化进程的一大因素，同时也成为困扰英国政府的严重社会问题。在这一背景下，英国议会根据1817年和1832年《济贫法》调查委员会的报告，于1834年通过《济贫法修正案》。新《济贫法》认为，救济不是消极行动，为公民提供生存保障是社会应尽的义务，政府应该采取积极的福利措施来落实这项义务，并规定应由经过专门训练的社会工作人员来从事此类工作。新《济贫法》是通过立法确立济贫事业为政府职责的开端，因此具有一定的积极意义。

作为社会保障法律制度基本内容的社会保险法律制度的出台，是社会保障法诞生的标志。世界上第一个建立社会保险法律制度的国家是德国。从19世纪70年代到第一次世界大战前夕，德国境内盛行一种主张劳资合作和社会改良政策的学派，后人称为新历史学派，并被视为社会保险法律制度产生的直接理论基础。该学派认为，在进步的文明社会中，国家的公共职能在不断扩大和增加，国家除了具有维护社会秩序和国家安全的职能外，还必须直接插手于经济和社会生活的管理，并担负起促进“文明和福利”的职责。国家必须采取有效措施，即通过立法，实行包括社会保险、孤寡救济、劳资合作等在内的一系列社会政策措施，自上而下地进行经济和社会改革，以尽快解决德国当时所面临的最危险的社会问题——劳工问题。新历史学派的理论观点受到德国统治者的重视并被采纳，成为德国率先创立社会保险法律制度的理论依据。德国1883年颁布的《劳工疾病保险法》、1884年颁布的《劳工伤害保险法》和1889年颁布的《残疾和老年保险法》于1911年被确定为德意志帝国统一的法律文本，增加《孤儿寡妇保险法》后成为著名的《社会保险法典》，史称“帝国社会保险法典”。此外，1923年德国又颁布了《帝国矿工保险法》，1927年制定了《职业介绍和失业保险法》。

为了缓和阶级对立，英国早在1802年就通过了《棉纺厂学徒健康和道德保护法》，把儿童的劳动时间限制在12小时以内；1842年又制定了《矿业法》，禁止妇女下矿劳动。经过1832年、1864年和1867年的议会和宪法改革，英国的政治逐步民主化，要求社会改革的呼声日益高涨。1884年韦伯、萧伯纳等一批资产阶级知识分子在伦敦成立“费边社”，其政治主张被称作费边主义。该学派指出：个人无法控制的环境、老年、伤残、疾病、低额工资以及失业率上升等是导致英国存在高比例贫困人群，尤其是工人处境悲惨的真正原因，而贫困和社会不平等是导致社会不稳定的根源。他们主张以温和的方式实行社会改良，由国家举办各种社会公共福利，以保障工人的基本生活水平，从而缓和劳资矛盾。韦伯在其1909年起草的《济贫法委员会少数派报告》中，第一次明确阐明了福利国家的概念和政策，他指出：社会福利应以个人和共同体之间的共同责任为原则。在上述背景下，1895年，英国保守党领袖巴尔福在选举中明确提出了福利政策主张。1906年的大选结束了保守党20年的统治，自由党出台，成立不久的英国工党也进入议会，一系列社会保障立法随之出台：1908年颁布了《儿童法》和《养老金法》；1909年颁布了《劳工介绍法》；1911年通过了《国民保障法》；1912年又开始推行《最低工资法》。尤其是在工人阶级的不断斗争下，英国于1911年12月16日颁布了《失业保险法》，在全国范围内最容易失业的行业开始施行。该法规定：16岁以上的员工均须参加失业保险，均可享受失业救济。此后经过修改，适用范围逐渐扩大。至1920年，法律规定：除农民、家庭佣工和机关职员外，受雇人都包括在失业保险适用范围之内。

这一时期，法国政府于1894年颁布了《强制退休法》；1898年颁布了《工伤保险法》；1910年实行了工业和农业工人强制年金制度；1928年通过了“社会保障法议案”；1930年颁布了综合性的《社会保险法》；1950年颁布了《失业保险法》。意大利于1893年实施了强制性工伤保险及老年和残废保险制度。瑞典于1913年通过了《国民年金法》；1918年颁布了《工伤事故保险法》；1926年颁布《国民保险法》；1934年颁布《失业保险法》。荷兰于1901年、1913年分别颁布了《工伤保险法》和《疾病保险法》。挪威在1890年实施《疾病保险法》；1892年颁布《养老保险法》；1894年颁布《工伤保险法》； 1906年建立《失业保险法》。丹麦于1892年颁布《疾病保险法》；1898年颁布《工伤保险法》；1907年通过《失业保险法》。

美国于20世纪30年代通过了世界上第一部《社会保障法》，标志着社会保障最终形成一种法律制度。美国是世界上最早实行系统的社会保障制度的国家。1933年3月，富兰克林·罗斯福就任美国总统，为摆脱经济危机、缓和劳资矛盾开始实行“新政”，强调国家要干预社会经济生活，应由国家出面实施社会救济、社会保险和社会福利政策。为此，美国国会于1935年8月通过了《社会保障法》，主要内容包括社会保险、公共补助、儿童保健和福利服务等。到20世纪80年代中期，美国的社会保障法案已随着形势的不断发展修改了17次，使之逐渐趋于完善。美国1935年的《社会保障法》，在社会保障立法史上具有划时代的历史意义，它是世界上第一个对社会保障进行全面系统规范的法律。

日本明治维新以后开始步入工业化社会，作为反贫困措施的社会救助和社会保险法规相继出台。1874年制定并颁布的《恤救规则》，可视为日本社会保障立法的萌芽。1875—1884年日本相继推出了一些以军人和官吏为对象的养老保险法规，如《海军退隐令》、《陆军恩给令》和《官吏恩给令》等。20世纪上半叶，日本着手制定并推出了一些医疗保险法规。1922年《健康保险法》问世，并于1927年开始正式实施，它包含了工伤社会保险；适用于企业职工。1938年，对农民和个体工商业者也开始实施医疗社会保险，其标志是推出了《国民健康保险法》。1941年劳动省颁布《养老金保险法》并于1942年正式实施，虽只适用于男性工厂劳动者。但这毕竟标志着日本从此在私营企业中实施了老年社会保险制度。1944年，厚生省接管养老保险事业，在对原法律进行修改的基础上，推出了新的《养老保险法》，其适用范围扩大到了男女劳动者群体。

第二次世界大战以后，社会保障法律制度的发展逐渐走向成熟并在世界范围内普遍推行。

1942年英国经济学家、牛津大学教授威廉·亨利·贝弗里奇发表了20万字的《社会保险与相关服务报告书》，又称《贝弗里奇报告》。该报告指出：为了消除使英国陷于贫困、影响社会进步和经济发展的五种病态，即贫穷、疾病、愚昧、肮脏和懒惰，新的社会福利计划要进行革命性的根本变革，建立一整套以社会保险为核心的社会保障制度。贝弗里奇还为新的社会福利计划提出了一些基本原则：政府应对新的社会福利制度实行统一管理，履行国家的社会保障责任；新的社会福利制度应以保障所有公民的最低生活水平为标准，实施范围应涵盖公民生活中可能遇到的各种生活风险，即“从摇篮到坟墓”的一切生活危险；社会保障的目标应由国家和公民共同协力达成等。贝弗里奇的主张很快被英国政府所采纳。第二次世界大战一结束，英国政府就展开了以实现充分就业和社会福利为目标的一系列立法活动，有关社会保障的法律、法规纷纷出台，其中主要有《国民保险法》（1946年）、《国民健康服务法》（1946年）、《家庭津贴法》（1945年）、《工业伤害法》（1946年）和《国民救济法》（1948年）及为社会保障主管机构专门制定的《国民保险部法》（1944年），这六项立法加上其他有关措施，构成了战后英国社会保障的新法典，形成了英国比较完整的社会保障体系。1948年，英国工党领袖艾德礼宣布：英国已建立“福利国家”。西欧、北欧、北美洲和大洋洲的一些国家，如丹麦、芬兰、瑞士、瑞典、澳大利亚、加拿大等也纷纷效仿英国，相继建立“福利国家”，社会保障法律制度进入充分发展时期。由此可见，《贝弗里奇报告》在西方社会保障理论发展史上具有里程碑式的重要意义，贝弗里奇本人也被誉为“福利国家之父”和“20世纪世界上最有影响的人物之一”。

第二次世界大战结束后，作为战败国的日本，国民陷入极度困苦之中，战前实施的赖以确保国民生活安定的社会保障制度，实际上处于瘫痪境地。几乎有1/3的日本国民需要救济，否则难以生存下去。这样，日本不得不围绕生存权重新开展社会保障活动。从1946年至1953年，日本政府先后颁布并实施了《生活保护法》、《儿童福利法》、《残疾人福利法》、《新生活保护法》、《失业保险法》、《工伤保险法》和《职业安定法》等。1956年制定了新的《国民健康保险法》，规定全国市、町、村必须实行；1959年制定了《国民养老保险法》，规定其适用于全体劳动者。这两项法律使日本全体国民都成了医疗保险和养老保险的适用者。

与发达的欧美各国相比，发展中国家社会保障法律制度的建立起步较晚，水平较低。除少数独立较早、经济发展较快的拉美国家外，绝大多数发展中国家的社会保障法律制度都是第二次世界大战以后建立起来的，并且基本上是通过欧洲殖民者的“输入”建立起来的，因此大多留下了其宗主国的烙印。

前苏联建国后，苏维埃政权即颁布了《关于社会保险的政府通告》，要求企业向一切丧失劳动能力的老、弱、病、残、孤儿、寡母以及失业者提供基本生活保障，一切保险费用均由企业负担。1918年10月，前苏联部长会议批准了《劳动人民社会保险条例》，该条例提出了社会主义社会社会保险的主要原则及各项具体规章制度，并规定要对全体城市劳动者和农民提供普遍的社会保障。20世纪下半叶，原东欧社会主义国家、中国和亚洲其他社会主义国家仿照前苏联模式，纷纷建立起了社会保险体系。

13.2.2　当代世界各国社会保障法律制度的主要类型

由于世界各国的社会制度不同，经济发展水平不等，历史文化传统各异，因而形成了不同类型的社会保障法律制度。按照通常的分类标准，主要分为四种类型：

（1）“传统型”社会保障法律制度。美国、日本等许多发达国家都实行这类制度。它对不同的劳动者适用不同的保障标准，国家、雇主和劳动者三方共同负担社会保障费用，社会保障待遇给付标准与劳动者的收入和社会保障缴费情况密切相关。

（2）“福利型”社会保障法律制度。英国、瑞典、挪威等西欧和北欧部分国家实行这类制度。它将主要来源于国家税收的社会保障基金，通过统一的待遇标准支付给劳动者，以保障他们“从摇篮到坟墓”的各种生活需要。由于该种制度的社会保障待遇水平过高，国家负担沉重，迫使实施这类制度的国家不得不对其进行改革与调整。

（3）“国家型”社会保障法律制度。前苏联、东欧等国和计划经济体制下的中国都曾实行这类制度。它规定社会保障费用完全由国家和用人单位负担，职工个人不需承担缴费义务。这种制度的弊病在于不仅使国家和企业负担过重，不利于企业参与平等的市场竞争和合理流动的劳动力市场的形成，而且也不利于职工个人自我保障意识的确立。

（4）“储蓄型”社会保障法律制度。新加坡、马来西亚等国实行这类制度。它规定由劳资双方按比例缴纳社会保障费，并以职工个人的名义存入个人账户，在职工退休或有其他生活需要时，将该费用连本带息发给职工个人。这种制度的优点在于有利于职工树立自我保障意识，激励他们的劳动积极性，缺点是不能对社会保障基金进行必要的调剂使用，也难以发挥社会保障的互助功能。

13.2.3　世界各国社会保障法律制度的改革与调整

20世纪50～60年代末是西方国家经济高速增长的“黄金”时期。这些国家的社会保障水平也乘风直上，主要表现为保障范围扩大、保障种类增加和津贴水平提高。但自1973年以后，世界经济形势发生了逆转，西方国家在经济增长速度明显下降的同时，失业率和财政赤字却大幅上升，出现了世界性的“滞胀危机”。而此时各国社会保障开支的增长速度均超过了同期经济增长率和财政开支增长率，占国内生产总值的比重也从60年代初的20%左右上升为70年代中期的30%左右，占政府总开支的比重则由50%左右飙升到70%左右。一方面是庞大的社会保障开支，另一方面是严重的“滞胀”危机，这使得20世纪70年代末期的西方各国普遍面临“高福利、高税收、高债务”的窘境。前述各种类型的社会保障法律制度在经济发展的过程中都逐渐显露出了弊端，各国不得不开始对社会保障立法进行反思和重新定位，并在此基础上进行改革。西方各国针对社会保障制度进行的法制改革与调整主要可归纳为两种，即增加社会保障基金收入和紧缩社会保障开支。具体表现在：（1）增加社会保障基金收入：第一，改变了原先社会保障的免税给付办法，开始征收所得税。如法国从1980年开始对养老金征收所得税；比利时从20世纪80年代开始对养老金和残废津贴开征所得税；荷兰从1983年开始对疾病津贴征收所得税。第二，提高社会保障费率。德国、法国、英国、加拿大、荷兰和比利时都不同程度地提高了雇主和个人的社会保障缴费比率。美国至1988年已将社会保险费率提高了30%。（2）紧缩社会保障开支：第一，通过立法，大幅度削减社会保障开支。如英国政府于1977年降低了养老金和失业救济金标准。日本为缓解养老保险基金入不敷出的状况，于20世纪80年代末期通过立法，将领取养老金的年龄从60岁延迟到了65岁。第二，改革医疗保险制度。其主要做法是让患者本人负担一部分医疗费用；缩小免费药品范围；延长领取疾病补贴的等候期等。