世界各国的社会救助制度

三、世界各国的社会救助制度

(一)社会救助的类型

虽然世界各国社会救助制度千差万别，但从总体上看，可以分为“现金型”和“实物型”。现金型又分为一般性救助和专项救助。英国的收入补助计划、比利时和法国的最低生活保障线制度、德国的一般低收入家庭救助计划、秘鲁的“大众食堂”式救助和印度尼西亚的贫困家庭发展型生产救助是一般型救助的典型例子。而世界各国的绝大部分社会救助项目则主要是专项救助。采用实物救助的国家比较少，例如阿根廷的国家食品补助中心计划。

(二)社会救助对象范围

大多数国家社会救助金的发放对象是申请者及其家庭成员，即把申请人和被抚养人包括在内。奥地利、卢森堡、日本的社会救助金的发放甚至包括申请人的成年子女。

而申请人范围各国有不同的规定。福利型国家的救助内容主要包括低收入家庭救助、老龄救助、失业救助和残疾人救助等。美国的福利性社会救助项目覆盖面广，达到应享受人群的95%，其社会救助主要有失业救助、医疗援助和家庭津贴等形式。此外，美国的社会救助制度还包括补充保障收入、抚养儿童家庭的补助、食品补助等。同时，各国对不同类型的人群的救助倾向也有不同。例如，在瑞典，残疾人救助金的发放在救助金总开支中占的比重较大。德国则比较重视对失业人群的救助。

(三)社会救助对象申请条件

从一般意义上来说，社会救助的享受是与人的需求相关联的，因此，只要申请者无法维持生活，就有权享受救济。

但是，这里面存在着对需要进行验证的问题。在某些国家，只要申请就给予救助;而有些国家则要进行财力审查、支出审查和就业审查，从而决定是否给予申请者救助。此外救济标准还与救济对象的所在地区、身体、年龄、家庭人口和抚养义务等有关。

福利型国家强调任何个人都有维持个人生存最低标准的权利，与他所从事的职业和所获得的收入无关，一般只要其具有公民身份，便可以享受社会救助待遇。地方政府有义务对那些家庭收入无法满足其最低生活需要的个人进行救助，实行类似制度的有挪威、荷兰、新西兰等国家。英国社会救助制度规定，凡是在16岁以上的英国居民，只要其收入不足以满足最低生活需要，都可申请社会救助。

大部分国家对于受救助者年龄有规定。大部分欧盟国家规定，受救助者的最低年龄为18岁，法国规定为25岁，卢森堡为30岁，德国则不作规定。在美国，补充家庭收入计划针对65岁以上没有得到社会保险保障的人员。瑞典规定凡年龄在54岁以下的失业者，领取失业救助金的天数不得超过150天;年龄在55岁到59岁的失业者领取天数不超过300天;年龄超过60岁无期限规定，但可在领取到65岁时改领取养老金。

财力审查。财力审查即是根据规定，对申请者及相关家庭成员的收入和资产状况加以审查，不足特定标准才给予补助。大多数国家在社会救助标准之外都规定一个免审额度，即允许申请者持有少量的资产和收入。例如在澳大利亚，老年人在领取救助金的同时，可以保留12.575万澳元的资产。在瑞典，申请者只有在几乎一无所有的情况下才被给予资格。在财力审查范围方面，大多数国家只考虑申请人及其配偶的现有财力。但在有些国家，如奥地利、德国、瑞士和日本，把申请者的父母、祖父母和成年子女的财力状况考虑在内。在法国，甚至还考虑申请者的法定继承人的财力状况。

支出审查。支出审查即是根据规定，对申请者及其家庭成员的日常支出状况加以审查，以决定是否对申请人给予救助。美国规定，凡家庭支出中有1/3用于购买食物，便被视为贫困家庭和贫民，给予社会救助。

就业审查。由于各国失业率居高不下，给各国社会救助制度带来巨大压力。为此，各国在救助实施过程中引入就业审查，目的在于鼓励和要求社会救助对象努力寻找就业机会，接受适当的就业安排。

(四)社会救助标准和领取救助金的期限

大多数国家对于社会救助金的领取时间是没有限制的。只要申请者符合条件，都可以得到救助。但葡萄牙和新西兰对于青年人领取社会救助金的时间有一定的限制。最近，奥地利、丹麦、意大利、西班牙、瑞士和土耳其也准备对社会救助金的领取时间进行必要限制。

(五)社会救助制度的管理体制

根据中央政府和地方政府对于社会救助事权的划分，社会救助的管理体制大致可以分为以下三种类型:

(1)中央政府集中管理类型。如英国、澳大利亚和新西兰等国家由中央政府确定社会救助的标准并负责具体管理，由中央财政拨款。

(2)地方政府管理类型。日本、瑞士、瑞典、芬兰和挪威等国家实行地方政府管理体制，一般都是由中央政府制定社会救助标准，由地方政府负责具体事务。

(3)中央和地方政府共同管理类型。法国、美国和卢森堡等国家实行这种制度。如法国，中央政府制定最低社会保障制度并负责管理，部分专项救助由相应的社会保险管理机构统一管理，资金来自中央政府及各种缴纳费用;其他实物救助由地方政府负责。卢森堡由中央政府负责制定统一标准，地方政府负责具体实施，头三个月到一年的开支由地方财政负担，以后的开支由中央财政拨付。

(六)社会救助资金的来源

“福利国家”大多强调国家责任，其社会救助的资金基本上都是由国家或政府通过一定税收承担责任，而不是采取个人集资形式。例如丹麦，其社会救助资金一半由中央政府财政负担，一半由地方政府支付。在荷兰，国家负担90%的开支，而在英国、卢森堡和爱尔兰则100%由国家负责。此外，日本的社会救助资金也基本上由国家预算负担。

自保公助型国家如德国，社会保障事业的资金主要不是由政府，而是由社会承担。政府和慈善机构负责的各种补贴和社会救济只占总开支的1/3，其他2/3的开支由具有法人地位的社会保险管理机构承担。

在美国，其社会救助资金来源为联邦政府和州政府共同供给，但州政府有较大的自主权，决定补助金额多少。在意大利，地方政府也具有较大自主权。其他国家如英国、西班牙和德国在社会救助事业管理方面也有权力下放的倾向。

自我积累型的国家如新加坡等由政府通过公共援助计划对老、弱、病、残又无依无靠的公民实施救助，同时社会团体也通过各种基金对贫困家庭给予一定经济补助。韩国社会救助制度也来源于财政拨款。总之，从国际社会经验来看，社会救助资金的来源需要各方面通力合作。

(七)社会救助支出水平

社会救助支出水平可以按照各国社会救助津贴的绝对数，或者通过社会救助项目的支出在国内生产总值中所占百分比来比较。福利国家一般强调政府在社会救助体系中的基础性地位，中央或地方政府社会救助支出份额比较大，而自保公助型国家支出份额相对较弱，自我积累型国家强调个人自助性，社会救助的国家支出项目更弱。例如新加坡，政府对于因年老、疾病、残疾或其他原因不能工作，而又无依无靠的公民支付标准为单身每月180新元，四口之家(一个大人三个小孩)每月也只有535新元。其他国家如日本，第二次世界大战后社会保障政策由“扶贫”转向“防贫”，反映在中央财政拨款上，就是国家预算在社会保障部门所占比重缩小。1954年国家扶助高达36%，1960年为26%，而到1989年只有7.5%。

社会救助支出水平可以按照救济金占退休金或工资收入的比例来比较。在丹麦，社会救助金相当于退休金的93%，在英国和爱尔兰，相当于86%，但同时仅相当于平均工资收入的31%～35%。与平均工资相比较，欧盟北部国家，德国为39%，荷兰为49%。在欧盟南部，社会保障水平较低，希腊提供的社会救助金仅相当于退休金的11%，西班牙仅相当于33%。