中国社会保障法律制度的发展演变

13.3　中国社会保障法律制度的发展演变

中国社会保障制度和社会保障立法有自己的道路和成就。新中国成立以后，由我国社会性质所决定，国家对社会保障工作给予了充分的重视，在社会保险、社会福利、社会救济、优抚安置、合作医疗和扶贫救灾等方面，都建立了基本制度，同时也制定发布了大量法律规范。

13.3.1　中国社会保障立法的萌芽

早在新民主主义革命时期，中国共产党就领导工人阶级向当时的国民党政府提出了社会保障的立法要求，并在革命根据地进行了一些社会保障立法实践，制定了一系列社会保障法规和立法建议文件。这些法规和文件可以视为中国社会保障立法的萌芽。

20世纪20年代，为了给国民党政府统治下的广大劳动者争取社会保障权利，中国共产党曾领导了多次斗争，主要斗争形式是召开全国劳动大会。1922年8月，中国劳动组合书记部发动了争取劳动立法运动，拟定了《劳动法案大纲》，在其中第一次提出了实行社会保险的基本主张和要求，如第17条规定：一切保险事业规章之制定，均应有劳动者参加之，从而可保障政府、公共及私人企业或机关中劳动者所受到的损失，其保险费完全由雇主或国家分担之，不得使被保险者担负。中国共产党在1925年5月第二次全国劳动大会通过的《经济斗争决议案》中指出：应实行社会保险制度，使工人于工作伤亡时能得到赔偿；于疾病、失业、老年时能得到救济。在1926年5月1日第三次全国劳动大会通过的《失业问题决议案》中，又提出了失业保障是工人应有权利的观点。1927年6月第四次全国劳动大会通过了《产业工人经济斗争决议案》、《救济失业工人决议案》、《手工业工人经济斗争决议案》、《女工、童工问题决议案》等文件，进一步提出了实行社会保障的许多具体要求，强烈要求政府实行社会保险。如在《产业工人经济斗争决议案》中提出：政府设立劳动保险局，由资本家每月缴纳工资总额的3%作为基金，此外政府从预算中拨出若干，以充做工人失业救济及养老金；企业主要为工人设立诊疗医院，工人死亡时，要按其工资的3倍发给家属作为抚恤金；老年残废者，应从劳动保险金中发给终身养老金等。这些立法大纲和决议案虽然还不是真正法律意义上的规范性文件，但对于建立社会保障法律制度，具有一定的指导意义。

土地革命时期，1930年5月，苏区颁布了《劳动暂行法》，其中包括一些有关社会保障的规定，如长期工遇有疾病死伤者，其医药费、抚恤费应由雇主供给，标准由工会确定；女工产前产后两个月内不做工，工资照发；失业工人由政府设法救济并分给田地及介绍工作等。1931年中华苏维埃共和国临时中央政府颁布了《中华苏维埃共和国宪法大纲》、《中华苏维埃共和国劳动法》（以下简称《劳动法》）、《中国工农红军优待条例》、《红军抚恤条例》、《优待红军家属条例》等，这些法律法规尤其是《劳动法》明确做出了在根据地实行社会保障制度的相关规定。如规定雇主每月拨出工资总额的10%～15%缴纳保险费，作为职工生、老、病、死及伤残的补贴和免费医疗专款，给予职工及其家属以免费医疗帮助；生病或发生其他暂时丧失劳动能力的情况，以及服侍家中病人时，雇主必须保留其原有工作和原有中等工资；年老、残废（包括因工和非因工），可领取残废及老弱优抚金：职工和家属死亡，发给丧葬费；受雇超过6个月的工人死亡，遗属可以享受优抚金；工会会员工作满1年以上（非会员满2年以上），失业后可以享受失业津贴等。1933年4月，苏维埃政府对《劳动法》进行了修改，其中第10章规定：社会保险，对于凡受雇佣的劳动者，不论他在国家企业，或合作社企业，私人企业以及在商店、家庭内服务，不问他工作的性质及工作时间的久暂与付给工资的形式如何，均得施及之。各企业、各机关、各商店及私人雇工中，于付给职工工资之外，支付全部工资总额的5%～20%交纳给社会保险局，作为社会保险基金；保险金不得向被保险人征收，也不得从被保险人的工资内扣除。虽然当时社会保险立法并没有独立出来，只是作为劳动立法的一部分，但毕竟是国家基本法的一部分，取得了最高的法律形式，这是人民政权最早以立法的形式规定社会保障问题。

抗日战争时期，各抗日根据地政府也颁布了一些有关社会保障的法规。1940年10月，陕甘宁边区颁布了《边区战时工厂集体劳动合同暂行准则》，其中有关社会保障的规定有：工人或学徒因病医治或住院者，医药费概由厂方负责；工人或学徒因工受重伤而不能工作者，厂方除负责医药费外，应发给其原工资至病愈时止，并由厂方酌情给予一定的保养费；工人因工受伤丧失全部工作能力者，厂方除发给其半年平均工资外，应按照政府颁布的抚恤条例办理等。1941年晋冀鲁豫边区政府颁布了《边区劳动保护暂行条例》，该条例在医疗、疾病津贴、工伤待遇、残废津贴、丧葬补贴、遗属抚恤和生育待遇等方面做出了明确、具体的规定。

解放战争时期，1948年12月东北行政委员会颁发了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例》（简称《东北条例》），并于次年2月颁布了《东北公营企业战时暂行劳动保险条例实施细则》。《东北条例》规定：从1949年4月1日起，首先在铁路、邮电、矿山、军工、军需、电气和纺织七大行业中试行劳动社会保险，至7月1日，扩展到东北地区的全部公营企业。根据条例，职工因工负伤，企业将负担全部医药费，并照发工资；因伤残废，将按其残废程度和致残原因，发给本人工资50%～60%的抚恤金；非因工残废发给救济金，数额为抚恤金的一半；退休养老，按工龄长短每月发给本人工资30%～60%的养老金；职工患病或非因工负伤，免费在本企业医疗所和指定医院治疗，病休3个月以内的，按工龄长短发给本人工资50%～100%的补助金；女职工生育，共给假45天，工资照发；供养直系亲属患病，免费在本企业设立的医疗所治疗。此外，条例还规定了要举办疗养院、休养院、养老院、残废院等集体福利事业。由于该条例的实施，东北地区420个厂矿企业的79.6万名职工获得了社会保险待遇。这是我国第一次在较大范围内实行社会保障制度，为新中国成立后在全国范围内实行社会保障制度和新中国社会保障立法积累了丰富经验、培养了专门人才。同时，从内容上看，该条例是革命根据地和解放区颁布的最为完整和规范的劳动保险法规。因此，《东北条例》在我国劳动保险立法史上具有重要地位，可以说是新中国成立后《中华人民共和国劳动保险条例》的雏形和基础，是我国第一部劳动保险方面专门的单行法律。

13.3.2　新中国社会保障法律制度的历史进程

1.创立阶段（1949—1957年）

新中国的社会保障立法始于20世纪50年代初。当时，新中国刚刚成立，国民经济基础相当薄弱，但党和政府非常重视社会保障工作。新中国成立之初通过的、在当时起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》遂做出了要在企业中“逐步实行社会保障制度”的规定。我国第一部《宪法》也明确规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利，国家举办社会保险、社会救济和群众卫生事业，并逐步扩大这些设施，以保证劳动者享有这些权利。”1951年2月，政务院发布了由劳动部和中华全国总工会拟订的《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《劳保条例》），对职工的生、老、病、伤、残、死等生活待遇、医疗保健和社会福利事业做出了相应规定，初步建立起了企业职工社会保险体系。但由于受经济发展状况的限制，该条例当时只在100人以上的国营、公私合营、私营和合作社营的工厂、矿场及其附属单位，以及铁路、航运、邮电等企业和附属单位实行。对暂不实行劳动保险的单位，规定可以采用参照《劳保条例》、由劳资双方进行协商、签订集体合同的办法，使职工不同程度地享受劳动保险待遇。1953年，在我国经济状况出现好转和经济建设走上正轨的背景下，国家对1951年的《劳保条例》进行了修订，扩大了实施范围，提高了保险待遇。如实施范围扩大到所有工厂、矿场、交通事业的基本建设单位和国营建筑公司；退休待遇从本人标准工资的30%～60%提高到了50%～70%；因工残废补助由原来的5%～20%提高到10%～30%等。1956年《劳保条例》的实施范围进一步扩大到商业、外贸、粮食、金融、石油、地质、造林等产业和部门，受益职工人数大幅度增加。1956年，企业职工社会保险制度受益职工达1600万，占当年国营、公私合营和私营企业职工总数的94%。《劳保条例》是新中国成立后的第一部综合性的社会保险法规，是保障我国城镇劳动者基本权益的重要法律依据。它构筑了我国“国家保障”与“企业保障”相结合的社会保障基本格局和以劳动保险为中心的社会保障基本框架，奠定了我国社会保障法律制度的基础，在中国社会保障立法史上具有划时代的重要意义。

在建立企业职工社会保险制度的同时，国家也开始着手建立针对国家机关和事业单位职工的社会保险制度。1950年12月，内务部颁发了《革命工作人员伤亡褒恤暂行规定》，对国家机关和事业单位工作人员因工因战伤残、部分或全部丧失劳动能力的保险待遇以及伤亡的丧葬和抚恤做出了规定。1952年6月，政务院颁布了《关于各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》；自7月起，在国家工作人员中推广了药费报销范围更广、医药费完全由国家负担的公费医疗制度；9月又颁布了《各级人民政府工作人员在患病期间待遇暂行办法》，从而在国家工作人员中初步建立起了医疗服务和疾病津贴制度。1954年4月颁发了《关于女工作人员生育假期的规定》，初步建立了女工作人员的生育保险制度。1955年12月国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行规定》及《国家机关工作人员退职暂行规定》，初步确立了养老保险制度。到1955年底，国家工作人员的社会保险制度初步建立起来，并形成了比较完整的体系。

除社会保险立法外，政府还着手建立了一系列有关社会救济、社会福利及社会优抚的基本制度。在社会救济方面，鉴于当时农村受灾严重和普遍贫困，城市工厂倒闭、大批工人失业等情况，国家于1950年颁布了《救济失业工人暂行办法》；1953年颁布了《农村灾荒救济粮款发放使用办法》；1954年颁布了《关于加强沿海盐民生产救济工作的通知》；1956年颁布了《职工生活困难补助办法》等。在社会福利方面，国家于1956年发布了《关于国家机关和事业、企业单位1956年职工冬季宿舍取暖补贴问题的通知》；1957年发布了《关心职工生活方面若干问题的指示》，并修改颁布了《国务院关于国家机关工作人员福利费掌管使用的暂行规定》等。在社会优抚方面，国家于1950年颁布了5个关于军人优抚的条例，即《革命烈士家属优待暂行条例》、《革命残废军人优待抚恤暂行条例》、《革命军人牺牲、病故褒恤暂行条例》、《革命工作人员伤亡褒恤暂行条例》、《民兵民工伤亡抚恤暂行条例》。

2.调整阶段（1958—1966年）

在总结新中国成立后8年间社会保障制度、实施情况的基础上，为了适应形势发展，国家在这一阶段对一些不适应经济建设的社会保障制度进行了必要的改革：第一，统一了企业与国家机关工作人员的退休退职制度。1958年2月，国务院公布了《关于工人、职员退休处理暂行规定》，这是我国第一部统一养老保险制度的单独立法，统一的内容包括退休条件、退休待遇、工伤退休和补贴待遇、退休医疗待遇及死亡补贴等。第二，改革了公费医疗和劳保医疗制度。1965年9月，卫生部和财政部联合发出了《关于改进公费医疗管理问题的通知》，对公费医疗制度作了适当改革，如第一次在医疗保险中引进了个人承担挂号费的机制；明确规定营养滋补药品，除经医院领导批准外，一律自费。1966年4月，全国总工会和劳动部联合发布了《关于改进企业职工医疗制度几个问题的通知》，规定职工医疗时所需的挂号费和出诊费，由本人负担；患病和非因工负伤时，服用营养滋补品的费用，由本人负担；工伤和患职业病住院治疗时的膳费，本人承担1/3；享受劳保医疗的直系亲属，挂号费、检查费和化验费等由个人承担。第三，规定了被精简职工的社会保险待遇。在20世纪60年代初期的国民经济调整中，为了减轻企业负担、发展经济，国家精简了一批职工，由于种种原因，这些职工退职后一部分人的生活产生了很大困难。为了解决他们的生活问题，国务院于1965年6月发布了《关于精简退职的老职工生活困难救济问题的通知》，规定1957年底前参加工作，自1961年以后被精简，并领取过一次性退职补助金的职工，凡是现在全部或大部丧失劳动能力、年老体弱或长期患病影响劳动和家庭生活的，由当地民政部门按月发给本人原标准工资40%的救济费；领取救济费后，家庭生活仍有困难的，再按照社会救济标准给予救济；享受救济补贴的职工本人，医疗费用由民政部门补助2/3等。第四，调整了学徒工的社会保险待遇。1958年2月，国务院发布了《关于国营企业、公私合营、合作社营、个体经营的企业和事业单位的学徒的学习期限和生活补贴的暂行规定》，规定了学徒工的学习期限，以及学习期间改为领取生活补贴的办法。

3.遭受重大挫折阶段（1967—1977年）

十年“文革”使我国社会保障法制建设也像其他各项事业一样遭到了巨大挫折与破坏，处于一片混乱状态。工会、劳动部门和内务部门先后被撤销，社会保险无人管理，社会保险基金的征集、管理和调剂使用制度被迫停止。国家机关、企事业单位职工正常的退休制度被中断，致使全国几百万老、弱、病、残职工办不了退休手续。财政部于1969年2月发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，使社会保险完全倒退成了企业保险。由此可见，十年“文革”给我国社会保障事业带来了灾难性的影响。

4.恢复、补充阶段（1978—20世纪80年代初）

“文革”结束后，我国首先恢复了退休制度，建立了离休制度。1978年6月2日，国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》，将1958年统一起来的国家干部和企业职工的退休、退职制度重新分开，实行不同的制度，1981年10月还制定了《关于军队干部退休的暂行规定》。同时，通过颁布《关于老干部离职休养的暂行规定》（1980年10月）、《关于军队干部离休的暂行规定》（1982年1月）和《关于高级专家离休退休若干问题的暂行规定》（1983年9月）等法规，建立了干部及高级专家离休制度。其次，对劳动保险工作进行了恢复和整顿。1980年3月，国家劳动总局和全国总工会联合发布了《关于整顿和加强劳动保险工作的通知》，该通知连同上述有关退休、退职的暂行规定，使得“文革”前的劳动保险制度基本上得以恢复。但是，社会保险基金的社会统筹却一直没有得到恢复。

其他社会保障制度的恢复主要体现在：在医疗保险方面，1977年10月，为加强医疗经费管理，国家颁布了《关于享受公费医疗、劳保医疗人员自费药品范围的规定》，规定了175种自费药品。在社会福利方面，1978年2月，财政部和国家劳动总局发布了《关于建立职工上下班交通费补贴制度的通知》，统一了全国职工的上下班交通费补贴制度；1978年2月，财政部和国家劳动总局还颁发了《关于改进职工宿舍冬季取暖补贴问题的意见》，修改了职工冬季取暖补贴办法；1979年10月，国务院颁布了《关于提高主要副食品销价后发给职工副食品价格补贴的几项具体规定》，对各种对象的物价补贴标准和办法做出了规定；1981年3月，国务院颁布了《关于职工探亲待遇的规定》，修改了职工探亲待遇标准。在社会优抚方面，1980年6月制定了《革命烈士褒扬条例》；1983年2月制定了《中国人民解放军志愿兵退出现役安置暂行办法》等。

5.全面改革、发展阶段（20世纪80年代中期以来）

进入20世纪80年代中期以后，随着我国经济体制改革的逐步推进，在1985年9月通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第七个五年计划的建议》中，第一次明确提出了“社会保障”的概念，将社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚等制度，统一纳入了社会保障体系。

1991年，国务院发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，实行基本养老保险、企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的养老保险制度，基本养老保险费用由国家、企业和个人共同负担，实行社会统筹，先由市、县级统筹再逐步过渡到省级统筹。在失业保险方面，1986年为了配合国营企业劳动合同制，国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，首次在我国建立了企业职工待业保险制度；1993年国务院修订了该规定，发布了《国有企业职工待业保险规定》，进一步扩大了待业保险的覆盖范围，提出由企业缴费建立待业保险基金，用于保障待业职工的基本生活。

1992年，党的十四大提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，把建立社会保障制度作为社会主义市场经济基本框架的五个组成部分之一，明确了我国社会保障体系的基本内容。随后，城镇社会保障制度改革按照党的十四届三中全会确定的目标、任务和基本原则来进行，重点是养老保险、医疗保险和失业保险制度，目标是建立一套适应社会主义市场经济要求的社会保障制度。在养老保险方面，1995年，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，基本养老保险实行社会统筹与个人账户相结合的制度模式并在全国试点，费用由企业和个人共同负担。在医疗保险方面，1995年，在江苏省镇江市、江西省九江市进行试点，探索建立社会统筹与个人账户相结合的医疗保险制度；1996年试点扩大到38个城市。在工伤保险方面，1996年，原劳动部发布了《企业职工工伤保险试行办法》，规范了工伤保险的认定条件、待遇标准和管理程序，建立工伤保险基金。1994年，原劳动部颁布了《企业职工生育保险试行办法》，对生育保险的实施范围、统筹层次、基金筹集和待遇支付等进行规范。

1997年以来，我国社会保障改革步伐加快，国务院于1997年发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，统一了城镇企业职工基本养老保险制度；1998年发布了《关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，明确了基本医疗保险制度的模式和改革方向；1999年发布了《失业保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。同年，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》和《社会保险费征缴暂行条例》，进一步规范了城市贫困居民社会救助和社会保险费征缴工作；2004年颁布了《工伤保险条例》，进一步明确了覆盖范围、筹资办法、缴费比例、享受条件和保障水平。

为配合国企改革，妥善处理分流下岗人员和保障城镇贫困人员基本生活，1998年后逐步建立“一个中心、两个确保、三条保障线”的政策体系。2000年国务院颁布了《关于印发完善城镇社会保障体系试点方案的通知》，并在辽宁省试点，探索社会保障制度从单项制度推进向系统建设转变、以覆盖国有企业为主向以覆盖城镇从业人员转变的经验，3年试点取得了较大的成功。

2004年第十届全国人民代表大会第二次会议通过了宪法修正案，在宪法第14条中增加了一款新内容：“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。”尽管我国宪法中已有社会保障方面的一些相关规定，但如此明确地提出建立健全社会保障制度的任务还是第一次。将“建立健全社会保障制度”写入宪法的重要意义，一是确立了社会保障制度在一个国家中作为基本社会制度的地位与作用；二是明确了国家在这项制度建设中的主导作用和责任；三是表明了作为一项国家基本社会制度，其覆盖的范围应是全体中国公民。因此，宪法内容的这一修改，是中国社会保障事业的重要里程碑，标志着我国对社会保障问题的理论认识达到了一个新的高度，标志着我国的社会保障立法和社会保障事业将进入一个新的发展时期。到2004年年底，以养老保险、医疗保险、失业保险和城市居民最低生活保障制度为主要内容的、适应社会主义市场经济基本要求的社会保障体系框架初步形成。

2005年以来，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》等文件的出台，标志着我国经济社会进入以人为本、落实科学发展观和统筹城乡发展的时期。在这一大的背景下，我国社会保障制度发展进入统筹城乡、全面覆盖、综合配套、统一管理的阶段。2005年国务院颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，实现养老保险覆盖范围由职工向城镇灵活就业人员的拓展，改革养老金计发办法，强化激励约束机制，建立长效机制；2006年，国务院颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，国务院办公厅转发《劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》，推进农民工和被征地人员社会保障制度建设；2007年国务院颁布了《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》、《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，全国建立兜底性的城乡最低生活保障制度，同时将医疗保险由职业人群拓展到城镇非职业人群。