中国社会保障法律制度的完善

13.4　中国社会保障法律制度的完善

近年来，我国在社会保障事业的改革和发展方面迈出了较大步伐，取得了较大进展，为经济体制改革的顺利进行和社会的稳定发挥了重要作用。但是中国现行的社会保障法律制度与社会主义市场经济体制建立和发展的客观要求仍存在较大差距，不能为社会保障所面临的严峻形势提供充分、有效的法律支持，还需要不断改革和完善。

13.4.1　中国社会保障立法存在的主要问题

1.社会保障立法严重滞后

社会保障必须立法先行，这样才能使其运作法制化、规范化。纵观世界各国社会保障制度建立和发展的历史，无一不是立法在先。早在19世纪80年代，德国就由于先后颁布了三部著名法律，而率先成为世界各国社会保障立法的楷模，美国也因于20世纪30年代颁布了世界上第一部比较完整的社会保障成文法典而闻名于世，社会保障法律制度在当代世界各主要发达国家的法律体系中均占有十分重要的法律地位。但我国到目前为止，尚未颁布一部综合性的社会保障法律，专门性法规的建设也相当薄弱。虽然我国的《社会保险法》已于2010年10月28日颁布，并将于2011年7月1日起施行。但社会保障制度中的其他项目，如社会救济、社会福利及社会优抚等的立法还很欠缺，基本上处于立法的空白地带。社会保障国家立法的滞后势必造成社会保障制度在实施过程中缺乏足够的法律依据，只能靠政策规定和行政手段来推行，不能适应社会主义市场经济发展的需要。

2.社会保障立法层次低

从地位上讲，社会保障法是中国市场经济法律体系中一个重要的独立法律部门，应同其他各部门法一样，由国家最高立法机关——全国人民代表大会或者其常务委员会制定并通过，其效力应仅低于国家根本大法——宪法。但现实中我国社会保障法律渊源却大多是国务院行政法规、有关部委的规章，以及地方性法规、规章，而通过全国人民代表大会或者其常务委员会进行的立法还没有，立法层次和效力较低。目前仅有的几部由全国人大及其常务委员会通过而涉及社会保障问题的法律并非专门为社会保障问题制定，而是与其他方面的内容混合在一起，其中社会保障的内容只处于次要的、附带的地位，如《劳动法》中关于社会保险和福利的规定，只是其中的一章。这种现状显然与社会保障法的地位不相符合，也导致了社会保障立法权威性、统一性和稳定性的严重缺乏。

3.社会保障立法体系不健全

社会保障法作为一个独立的法律部门应有自己完整的体系。但如上所述，我国至今还没有出台专门的社会保障基本法，那些作为目前社会保障制度主要法律依据的行政法规之间缺少必要的衔接，不能形成配套的法律体系，导致了实践中有许多问题无法可依。同时，由于我国长期以来以“分散立法”的体例来开展社会保障立法工作，导致了政出多门现象，不同地区、不同部门制定的社会保障办法极不统一，使社会保障立法应有的权威性和强制性得不到充分体现。在实践中我国的社会保障管理工作也处于被分割的状态，如劳动和社会保障部（现更名为人力资源和社会保障部——引者注）负责城镇企业职工的各项保险工作；人事部负责机关、事业单位职工的公费医疗；民政部负责农村和城乡社会救济；等等。^[1]此外，完整的法律规范应包括假定、行为模式和法律后果等要件，缺少这些要件的法律规范无疑是一个有严重缺陷的系统，无法发挥法律规范的强制性作用。在我国已经制定出来的社会保障法规中，缺乏法律责任和制裁措施是普遍现象，这就使得在实践中，当有关社会保障问题的争议或纠纷发生时，仲裁机构和人民法院难以根据有效的法律依据进行仲裁或判决。因此，我国目前的社会保障立法体系是不完整、不健全的，无法保证社会保障制度的有效施行。

4.社会保障立法保障的范围过窄

现代社会保障应该是一种以全体国民为对象的保障制度，它要求国家以立法的方式保证保障对象的社会化，也就是说，统一的社会保障立法应规定社会保障是全体社会成员都享有的、人人平等的公民权利。但由于目前缺乏统一的法律规范加以保障，我国的社会保障制度覆盖和保障的仍只是一部分社会成员。从各种行政法规的适用范围来看，目前我国各项社会保险覆盖的主要是国有企业及城镇区县以上大集体企业中的职工。区县以下小集体企业、乡镇企业和外商投资企业中方职工的社会保险很不健全；私有企业职工、个体劳动者和广大农民基本上还没有建立社会保险。^[2]长期以来，我国养老保险制度基本上是在国有企业、部分集体企业和一小部分“三资企业”中实施。失业保险制度则基本上是在国有企业中实施，其他的市场主体如私营企业、个体经济组织、绝大部分“三资”企业和广大农村，均被排除在实施范围之外。据估算，全国只有1/4的劳动者能够享受到社会保障待遇。而且在已享受社会保障的人群中，其享受的待遇还存在很大差异。^[3]因此，与世界各国“社会保障实施对象是全体公民”的标准相比，我国社会保障立法保障的范围明显过窄且不合理。

5.社会保障的法律监督和实施机制薄弱

建立健全社会保障的法律监督和实施机制是社会保障法制建设的必然要求。社会保障的法律监督是指为使社会保障的管理符合国家法规要求，从而对社会保障的管理过程和管理结果进行评审和鉴定。中国现行社会保障法律监督机制的薄弱，主要体现在社会保障法律中缺乏对社会保障基金筹集与运营的监督，导致部分负有缴纳社会保障费法定义务并具有缴纳能力的义务人拒缴、欠缴或以各种方式逃避缴费义务。社会保障的实施机制包括行政执法、司法、争议解决的仲裁活动等。实施机制较弱的主要原因在于我国现行社会保障法律中缺乏有关法律责任和制裁措施的规定，结果导致现实中挤占、挪用、截留社会保险基金的违法行为十分突出但却得不到及时和有效的惩治。我国《刑法》第273条虽然对挪用社会救灾、社会救济等款物的行为规定了明确的制裁措施，但却未将社会保险基金列入特定款物的保护范围之内，从而在某种程度上弱化了社会保障的实施机制。

6.欠缺与WT0的社会保障规则相适应的法律规范

加入WTO，对我国的社会保障法律制度形成严峻挑战。但是，中国目前尚欠缺与WT0的社会保障规则相适应的法律规范。例如，我国入世后，劳动力的国际化流动趋势进一步加快，在我国的外籍劳工能否享受到我国的社会保障待遇以及我国在外资、合资企业中的劳工如何享受规范、完善的社会保障待遇问题等，都是我们要认真研究的重要课题。

上述这些问题的存在必然导致我国现行社会保障法律制度保障程度差，保障水平低，不能适应社会主义市场经济发展的客观需要，必须尽快加以健全和完善。

13.4.2　完善社会保障法律制度的基本原则

1.尊重基本国情原则

从国内外的经验教训来看，社会保障中的“高福利”政策和“平均主义”原则都不可取，否则将会引发许多难以解决的社会问题和政治问题。尊重基本国情，注重将社会保障水平确定在一个恰当的、与生产力水平相适应的位置上，对我国而言十分重要。尽管经过30多年的改革开放后，我国的国民经济获得了较快发展，综合国力也有了很大提高，但由于人口数量极为庞大，人均国民生产总值很低，经济总体水平较低，这就决定了我国现阶段的社会保障能力和水平不可能很高。因此，我们在设计社会保障法律制度时，必须实事求是地从我国经济发展的实际水平出发，否则该项制度将不仅不能保障人民的基本生活，反而还会影响经济的发展与社会的稳定。同时，由于种种原因，我国各地区之间的经济发展水平极不平衡，大致形成了东部沿海地区经济发展水平较高、中西部地区经济发展水平较低的格局，因此，我们在完善社会保障法律制度时，必须充分考虑到这些实际情况，即在根据全国总体经济发展水平制定出统一的社会保障基本法的基础上，还要结合各地的实际经济发展水平制定相应的地方法规，而不能不顾实际地搞“一刀切”。

2.权利与义务对等原则

认真总结我国计划经济体制下社会保障法律制度的实施教训，并借鉴国际经验，我们应该充分认识到，要完善社会保障法律制度，坚持权利与义务对等原则十分重要。我国《宪法》第44条规定：“国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。”第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。”这些法律条款的内容明确了社会保障是我国公民的一项基本权利，但社会保障的受益者不能无条件地享受这项权利，要享受该项权利首先必须履行一定的法律义务，否则不仅不能享受权利，而且还会受到法律的追究与制裁。坚持权利与义务相统一原则，有利于调动多方面的积极性，尤其是有助于增强公民个人在社会保障方面的责任感和参与意识。

3.国家责任和社会责任原则

在实施社会保障法律制度的国家里，社会保障均是由政府管理的一项社会事务。我国《宪法》第45条，除上述内容外还规定：“国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”即国家在明确规定了社会保障是我国公民享有的一项基本权利的同时，也明确规定了国家和社会应为该制度的施行承担责任。国家应该主动利用其对社会的干预手段，通过立法方式调节利益冲突，只有如此才能建立和完善与社会公共利益相符合的社会保障法律制度。坚持社会责任原则，则主要是为了充分实现社会保障法律制度的互济功能。

4.公平与效率相统一原则

公平与效率是既相互制约又相互促进的一对矛盾，也是人类社会发展的一个永恒主题。实施社会保障法律制度，在很大程度上是为了实现社会公平。因此，社会保障法律制度必须体现公平性，即其实施范围应包括所有社会成员，其实施目的就是要使所有公民在遇到年老、疾病、工伤、残疾、生育、失业等情况时，依法从国家和社会获得必要的帮助和补偿，以便保障他们的基本生活需求。公平性原则也是社会主义制度本身所要求的。但效率机制又是促进经济发展和社会进步的重要动力机制，因此社会保障法律制度也必须同时体现效率性，即在制定社会保障待遇标准时，不应采取平均主义的做法，而应根据劳动者本人对企业和社会的贡献大小、劳动者的经济收入等情况采取区别对待的办法。这样可以有效地激发劳动者的生产积极性和创造性，鼓励劳动者为企业和社会多做贡献，从而促进社会经济的蓬勃发展。总之，在我国完善社会保障法律制度的过程中，必须坚持公平与效率相统一的原则。只有这样，才能理顺社会保障与经济发展之间的关系，使社会保障法律制度能够为推动国家经济建设发挥更大作用。

13.4.3　完善社会保障法律制度的对策与措施

1.加快社会保障立法

完善的社会保障法律是社会保障事业发展的根本保证，有无完备的法律规范，是一个国家社会保障制度是否成熟的基本标志。在当今世界的法治国家，法律已成为管理国家和社会事务的主要手段。在已建立较完善社会保障制度的世界各国，该项制度的基本特征都是由国家立法来强制推行。通过立法健全与完善社会保障制度，为社会主义市场经济的建立和发展保驾护航已成为我国的当务之急。当前我国的社会保障立法极不完备，与我国实行“依法治国，建立社会主义法治国家”这一重要治国方略极不相称。因此，为了进一步加大社会保障制度的改革力度，确保社会保障事业健康有序发展，应加快社会保障立法进程。尽管从我国实际情况来看，在短期内制定一部统一的、综合性的社会保障基本法还有一定困难，但抓紧制定一部综合性的社会保障法律，以便从法律上规定社会保障制度的基本原则、基本内容、适用范围以及管理体制等，从而规范整个社会保障制度是切实可行的。

2.完备社会保障立法体系

社会保障立法是一项复杂的系统工程，在制定综合性社会保障法的同时，应注意出台一些配套的相关法律法规，从而建立健全社会保障立法体系。我国传统的社会保障立法体系采取的是“分散立法”的体例，其特点是立法层次低，主观随意性大。旧体制下诞生和发展起来的中国传统社会保障立法体系与市场经济的发展要求越来越不相适应，我们必须按照市场经济规律重新调整和规范各种社会保障关系。新世纪的我国社会保障立法工作应该制定出科学合理的整体规划，逐步改变我国目前社会保障立法过于分散且稳定性、权威性较差的局面，深入探讨在我国建立“一法统驭，多法并存”的综合性立法模式的必要性和可行性，以便尽快形成以《中华人民共和国社会保障法》为中心的、完备的社会保障立法体系。

3.扩大社会保障立法的覆盖面

社会保障法律制度作为一个国家一项基本的社会制度，理应把全体国民都纳入其保障范围，确保每一位劳动者均能够享有法定的、平等的社会保障权利。根据我国《宪法》规定，每一个中华人民共和国公民都有依法缴纳社会保障费的义务和享受社会保障待遇的权利。因此，要将扩大社会保障覆盖面作为社会保障改革的目标。在社会保险方面，应逐步将范围扩大到所有与用人单位建立劳动关系的劳动者，包括灵活就业的劳动者，并最终包括一些自我雇佣者和自我服务者。在社会救助方面，应当加大国家财政的开支，建立完善的对贫困居民的救助制度，应进一步放宽救助条件，提高生活困难补助标准，使社会贫困人口都因此而受益。在社会福利方面，要提升社会福利在整个社会保障中的地位和作用，应改革现行的福利体制，重整福利资源，将社会福利制度化、法律化。

对于解决农村养老保障问题，应当根据农村人口多、农民收入普遍偏低，且地区发展不平衡的特点，循序渐进地来推行。就目前而言，在一些经济发达的农村地区，可以通过引导、鼓励措施推行养老金计划，关键是要确定合理的缴费比例，提高养老基金投资回报率，放宽养老金资本市场运作的条件，以吸引更多的参加者，待条件成熟后，逐渐从自愿保险向强制保险过渡。在经济欠发达地区，还是应当以传统的养老模式为主，继续实行农村五保户供应制度，同时强化家庭养老的功能，达到一定经济条件后再实行养老金计划。在农村养老保障问题上，必须强调国家的责任，对实行强制养老金计划的，国家应当通过财政补贴的办法对农民发放养老补贴，以推动农村养老保障制度的实施。对于不具备实行条件实行养老金计划的，国家应加大社会救济的力度，以保障农民基本生存权的实现。

4.建立一套完善的社会保障基金法律制度

社会保障基金是指依法建立的、用于社会保障事业的专项资金，它直接关系着一个国家的社会保障制度能否顺利实施。因此，建立一套完善的社会保障基金法律制度十分必要。

目前，社会保障基金的支付风险问题已成为我国社会保障制度实施过程中遇到的一个非常突出和棘手的问题。造成这一问题的主要原因在于我国虽已颁布了《社会保险费征缴暂行条例》，但由于没有系统地制定出社会保险费的征缴、管理和使用办法，未通过立法手段强制推行社会保险制度，致使社会保险费难以及时足额征缴上来，导致了社会保障基金的收支不平衡。社会保障基金的征缴是社会保障基金来源的制度保障，需要在立法上对社会保障基金的征缴予以规范，特别是要严厉制裁拖欠和逃避社会保障基金的行为。

在社会保障基金的管理上，既要考虑安全，又要考虑效率，在安全性的前提下，应当尽可能地使社会保障基金增值。要实现安全和效率的目标，需要加强对社会保障基金的监管，同时需要对社会保障基金进行投资运作，可以采取信托投资的方式来管理社会保障基金，使其在法律上成为相对独立的财产。此外，应当采取组合投资的模式进行投资，既可以降低风险，又能保证必要的投资回报率，从而确保社会保障基金的安全和效率。

5.在社会保障立法中应注意与国际社会保障法律制度接轨

在我国已批准的国际劳工公约中包含许多有关社会保障的内容，我国社会保障立法必须参照这些公约中规定的标准。同时，我国社会保障在立法过程中还应注意与WT0的相关规则相适应。

6.进一步深入开展社会保障法律制度宣传教育

为进一步提高社会保障系统广大干部依法行政的能力，不断增强广大劳动者的社会保障法律意识，帮助他们切实维护自身的合法权益，我们应进一步面向全社会开展社会保障法律法规的宣传、培训和咨询服务活动，努力营造一个全民在社会保障方面学法、讲法、守法、执法的良好法制环境。