中国的社会保障管理体制

中国的社会保障管理体制_社会保障概论

7.3.4　中国的社会保障管理体制

1998年，中央政府在机构改革中确定，在原劳动部的基础上，组织劳动和社会保障部，将人事部、民政部、卫生部及原国务院医疗改革办公室管理的有关社会保险事务划归劳动和社会保障部统一管理。2008年3月，第十一次全国人民代表大会通过国务院机构改革方案，人事部、劳动和社会保障部合并，组建成一个新的部门——人力资源和社会保障部。人力资源和社会保障部与民政部共同成为国家社会保障行政主管部门。

1.人力资源和社会保障部

人力资源和社会保障部是全国社会保障事务的行政主管理部门，主要负责各项社会保险事业、就业促进工作、人力资源市场发展与人力资源配置工作。人力资源和社会保障部下设15个司，其中社会保障管理机构主要包括:

法规司——负责起草相关法律法规草案和规章;承担机关有关规范性文件的合法性审核工作;承办相关行政复议和行政应诉工作。

规划财务司——负责拟订人力资源和社会保障事业发展规划和年度计划;承担编制全国社会保险基金预决算草案工作;参与拟订社会保障资金(基金)财务管理制度;承担部属单位国有资产管理和审计工作;承担有关信息规划和统计管理工作;承担有关科技项目和国际援贷款项目管理工作。

就业促进司——负责拟订就业规划和年度计划，拟订劳动者平等就业、农村劳动力转移就业和跨地区有序流动政策，健全公共就业服务体系;指导和规范公共就业服务信息管理;参与拟订专项就业资金使用管理办法;牵头拟订高校毕业生就业政策;拟订就业援助和特殊群体就业政策;拟订国(境)外人员(不含专家)入境就业管理政策。

职业能力建设司——负责拟订城乡劳动者职业培训政策、规划;拟订高技能人才、农村使用人才培养和激励政策;在国家教育工作方针政策指导下，拟订技工学校及职业培训机构发展规划和管理规则，指导师资队伍和教材建设;完善职业技能资格制度;组织拟订职业分类、职业技能国家标准和行业标准。

农民工工作司——负责拟订农民工工作综合性政策和规划，维护农民工合法权益;推动农民工相关政策的落实，协调解决重点难点问题;协调处理涉及农民工的重大事件;指导、协调农民工工作信息建设。

养老保险司——负责统筹拟订机关企事业单位基本养老保险及其补充养老保险政策，逐步提高基金统筹层次;拟订城镇居民养老保险政策、规划和标准;拟订养老保险基金管理办法;拟订养老保险基金预测预警制度;审核省级基本养老保险费率。

失业保险司——负责拟订失业保险政策、规划和标准;拟订失业保险基金管理办法;建立失业预警制度，拟订预防、调节和控制较大规模失业的政策;拟订经济结构调整中涉及职工安置权益保障的政策。

医疗保险司——负责统筹拟订医疗保险、生育保险政策、规划和标准;拟订医疗保险、生育保险基金管理办法;组织拟订定点医疗机构、药店的医疗保险服务和生育保险服务管理、结算办法及支付范围;拟订疾病、生育停工期间的津贴标准;拟订机关企事业单位补充医疗保险政策和管理办法。

工伤保险司——负责拟订工伤保险政策、规划和标准;完善工伤预防、认定和康复政策;组织拟订工伤伤残等级鉴定标准;组织拟订定点医疗机构、药店、康复机构、残疾辅助器具安装机构的资格标准。

农村社会保险司——负责拟订农村养老保险和被征地农民社会保障的政策、规划和标准;会同有关方面拟订农村社会保险基金管理办法;拟订征地方案中有关被征地农民社会保障措施的审核办法。

社会保险基金监督司——负责拟订社会保险及其补充保险基金监督制度、运营政策和运营机构资格标准;依法监督社会保险及其补充保险基金征缴、支付、管理和运营，并组织查处重大案件;参与拟订全国社会保障基金投资政策。

2.民政部

民政部是我国除人力资源与社会保障部以外，又一个十分重要的社会保障主管部门，它负责管理全国的社会救助、社会福利、优抚事业等。民政部内部管理社会保障事务的相关机构有:

民间组织管理局——负责拟订社会团体、基金会、民办非企业单位登记管理办法，并按照管辖权限进行登记管理和执法监察;承担境外非政府组织在华机构的登记管理和执法监察工作;承担民间组织信息管理工作;指导和监督地方对社会团体、基金会、民办非企业单位的登记管理工作。

优抚安置司——负责拟订优抚政策、标准和办法;拟订退役士兵、复员干部、军队离退休干部和军队无军籍退休、退职职工安置政策及计划;拟订烈士褒扬办法;承办拥军优属工作;拟订军供站设置规划;审核拟列入全国重点保护单位的烈士纪念建筑物名录;承办境外我国烈士和外国在华烈士纪念设施保护事宜。

救灾司——负责拟订救灾工作政策;承办救灾组织、协调工作;组织自然灾害救助应急体系建设;承办灾情组织核查和统一发布工作;承办中央救灾款物管理、分配及监督使用工作;会同有关方面组织协调紧急转移安置灾民、农村灾民毁损房屋恢复重建补助和灾民生活救助;承办中央级生活类救灾物资储备工作;组织和指导救灾捐赠;拟订减灾规划，承办国际减灾合作事宜。

社会救助司——负责拟订社会救助规划、政策和标准，健全城乡社会救助体系;组织城乡居民最低生活保障、医疗救助、临时救助工作;拟订五保户社会救济政策;承办中央财政最低生活保障投入资金分配和监管工作;参与拟订住房、教育、司法救助相关办法;承担全国社会救助信息管理工作。

基层政权和社区建设司——负责拟订城乡基层群众自治建设和社区建设政策;指导社区服务体系建设;提出加强和改进城乡基层政权建设的建议;推动基层民主政治建设。

社会福利和慈善事业促进司——负责拟订社会福利事业发展规划、政策和标准;拟订老年人、孤儿和残疾人等特殊群体权益保护政策;拟订社会福利机构管理办法和福利彩票发行管理办法;管理本级彩票公益金;拟订社会福利企业扶持政策;组织拟订促进慈善事业发展政策;组织和指导社会捐助工作。

政策法规司——负责起草相关法律法规草案和规章;承担机关有关规范性文件合法性审核工作;承办相关行政复议和行政应诉工作。

3.其他部门

除人力资源和社会保障部与民政部以外，在中央政府中，还有一些部门承担着相应的社会保障管理与监督职责。如卫生部负责全国的医疗卫生事业，同时承担着新型农村合作医疗和全民医疗保健;财政部设立专门的社会保障司，负责管理中央财政社会保障支出及财务制度等;国家发改委设有社会发展司，负责制定社会保障发展的中长期规划等。

国务院于2000年设置了全国社会保障基金理事会，作为国务院直属正部级事业单位，全国社会保障基金理事会管理运营全国社会保障基金，肩负着管理主要源于财政拨款、国有股减持等形成的中央社会保障储备金的责任，并负责该基金的投资运营管理。

此外，一些半官方性质的社会团体，也不同程度地参与社会保障管理。比如中华全国总工会、中国残疾人联合会、中华全国妇女联合会等机构。

本章小结

社会保障法是着眼于公民的生存权与发展权，为保证社会成员的基本生活需要并不断提高其生活水平，以及解决某些特殊社会群体的生活困难，调整以国家、社会和全体社会成员之间以经济扶助、社会帮扶为主要内容的社会保障关系的法律规范的总和。广泛的社会性、严格的法定性、实体法与程序法的统一性、特定的立法技术性是社会保障法的基本特征。社会保障法的基本原则主要包括:人权保障原则、普遍性和特殊性相结合原则、权利与义务相对等原则、与社会经济发展水平相适应原则、集中立法原则。社会保障法以保障社会安全、促进社会公平、达到效益最大化、促进社会和谐为其基本价值取向。

社会保障管理是指为了保证社会保障事业的发展和各项社会保障政策的实施，建立一定的组织机构，配备一定素质的工作人员，对社会保障事业进行决策、计划、指挥、监督、调节、控制的过程。社会保障管理的基本原则包括:依法管理原则、公开、公正及效率原则、属地管理原则、集中管理与分类管理相结合原则、协调一致原则。社会保障管理的内容涉及社会保障行政管理、社会保障绩效管理、社会保障财务管理、社会保障对象管理。

关键术语

社会保障法　社会保障管理　集中管理模式

分散管理模式　集散结合管理模式

思考题

1.社会保障法的特征有哪些?

2.简述社会保障法的基本原则。

3.简述世界社会保障法的变迁。

4.试分析中国社会保障立法的发展路径。

5.简述社会保障管理的基本原则。

6.简述社会保障管理的内容。

7.简述我国的社会保障管理体制。

案例分析

“社会保险法”的立法

立法背景:

在我国，尽管各种社会保险制度已实施多年，却没有一部专门的综合性法律加以规范。城镇社会保险制度主要依据1994年颁布的《劳动法》和国务院制定的《社会劳动保险费征缴暂行条例》。在工伤保险和失业保险方面，国务院也出台了有关条例。但在养老、医疗、生育保险方面，仅出台过一些政策性文件，尚无专门法律法规。

社会普遍的看法是，综合性社会保险基本法的缺失，使中国目前的社会保险制度缺乏明确合理的价值取向。在立法上，以行政法规、部门规章及地方法规为主，法律法规数量少、层次低，立法分散，难以形成体系，甚至不同政策或者规章之间相互矛盾，操作性受到限制。“这一现状已不能适应经济社会发展的需要”，一位原劳动和社会保障部官员说。

同时，社会保险基金多头管理，职责不清也造成诸多弊端，上海社保案便是一个典型例证。此外，城乡之间、地区之间、机关、事业单位企业之间的社会保险制度差异巨大，互相缺乏衔接，导致公平性问题难以解决，也大大制约了劳动力的流动。

相对于全体国民的社会保障需求而言，中国目前社会保险的覆盖能力非常有限。一些普通城镇居民仍处于空白地带。而在农村，受限于财力投入，农民社会保障一直处于低水平甚至空白状态。

早在1994年，社会保险法的立法工作即已提上议事日程，八届全国人大曾把它列入立法计划。由于国民福祉和市场经济改革长期受困于社会保险制度不完善，公众一直对社会保险立法期望颇高。但由于各方利益和观念冲突，自1995年至2001年，有关部门起草的草案曾两度上报国务院，皆因争议过大而未能获得通过。

党的十六届六中全会明确提出，到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系。随着这一目标的迫近，各种社会保险制度依次建立和铺开，一些绕不开的“深水区问题”亦逐渐浮出水面，亟待从立法层面加以破解。自此，有关部门明显加快了立法步伐。至2006年年底，由劳动和社会保障部牵头的起草小组，在四次大范围征求意见和实地调研的基础上，形成了最新版的社会保险法草案。

立法过程:

提议:

在2006年3月举行的十届全国人大四次会议期间，蒋婉秋等465名代表提出制定社会保障法、社会保险法、公民基本生活保障法的议案共14件。

劳动和社会保障部目前已拟出社会保险法草案。全国人大财政经济委员会建议，国务院及有关部门在总结我国社会保险体制改革和试点经验的基础上，进一步做好社会保险法草案的修改完善工作，争取2007年提请全国人大常委会会议审议。

发展:

2007年9月22日，原劳动保障部部长田成平在中国社会保障论坛上表示，社会保险法立法时机已经成熟，当前要进一步推进社会保险法立法进程。包括国务委员兼国务院秘书长华建敏在内的多位政府官员也在论坛上表示:经过多年探索，我国社会保障体系框架已基本形成，将被实践证明行之有效的政策措施上升为法律的时机已经成熟。

讨论:

2007年11月26日的分组审议中，全国人大常委会组成人员就首次提请审议的社会保险法草案进行了激烈讨论。在社会保险法长达13年的酝酿、起草过程中，由于社保制度改革推进迟缓和利益观念的冲突，各方一直争议不断。多年来，各方争议内容从覆盖范围到统筹层次，到社保基金征收、监管到运营，几乎包括社会保险立法的各个方面。

原则通过:

国务院总理温家宝2007年11月28日主持召开国务院常务会议，研究部署促进资源型城市可持续发展工作，讨论并原则通过《中华人民共和国社会保险法(草案)》，审议并原则通过《中华人民共和国企业所得税法实施条例(草案)》。

一审:

2007年12月23日，社会保险法草案在十届全国人大常委会第三十一次会议上首次提请审议，这部草案确立了中国社会保险制度的基本法律框架，养老、医疗、失业、工伤、生育五大社保险种缺乏综合性统一法律、强制性偏弱等现状有望转变。

社会保险法草案重点对社会保险的原则、各险种的覆盖范围、社会保险待遇项目和享受条件、社会保险经办机构、社会保险基金监督等内容作了规范。草案加大了对用人单位不缴纳或不足额缴纳社会保险费的处罚力度。根据草案第五十四条的规定，用人单位逾期不缴纳社会保险费的，处欠缴数额2倍以上5倍以下的罚款。社会保险费征收机构经其主管部门同意，可从逾期不缴纳或不足额缴纳社会保险费的用人单位在银行开设的账户中划扣社会保险费。对不足额缴纳且未提供担保的，社会保险费征收机构可以申请人民法院扣押、查封相应价值的财产，以拍卖所得抵缴社会保险费。

修改:

十届全国人大常委会第三十一次会议对社会保险法(草案)进行了初次审议。会后，法制工作委员会将草案印发各省(区、市)和中央有关部门等单位征求意见。共建议进行五处修改:

1.将五个险种分别专章规定。2.养老保险关系可转移接续。3.社保将逐步实行全国统筹。4.政府支持事项进一步明确。5.国家对社保基金严格监管。

二审:

2008年12月22日，全国人大常委会二审《社会保险法(草案)》。《社会保险法(草案)》对社会保险费征缴、社会保险基金、社会保险经办、社会保险监督等分别作出专章规定。

《社会保险法(草案)》规定，社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照社会保险险种分别建账、分账核算，不得相互挤占或者调剂使用。

征求意见:

2008年12月28日，根据全国人大常委会委员长会议的决定，全国人大常委会办公厅向社会全文公布社会保险法草案及关于草案修改情况的汇报，广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。

全国人大常委会办公厅在有关通知中指出，制定社会保险法，对完善社会保险制度、明确参保人员的权利义务、保障公民共享社会发展成果、促进社会和谐稳定，具有重要意义。社会保险法草案已经十届全国人大常委会第三十一次会议、十一届全国人大常委会第六次会议审议。草案在广泛征求意见并作进一步修改后，将提请全国人大常委会会议继续审议。

三审:

全国人大常委会在2009年12月22日进行三审的社会保险法草案，增加了设立全国社会保障基金的规定。在审议和征求各地各部门意见时，有的常委会组成人员和全国社会保障基金理事会提出，全国社会保障基金作为社会保障的战略性储备保障资金，在社会保险法中应当加以规定。

全国人大法律委员会经同国务院法制办、人力资源和社会保障部、全国社会保障基金理事会研究，建议草案增加规定:国家设立全国社会保障基金，由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂。全国社会保障基金由全国社会保障基金管理运营机构负责管理运营，在保证安全的前提下实现保值增值。

草案还规定，全国社会保障基金应当定期向社会公布收支、管理和投资运营的情况。国务院财政部门、社会保险行政部门、审计机关对全国社会保障基金的收支、管理和投资运营情况进行监督。

请思考:

1.我国社会保障法的立法基础有哪些?

2.结合案例讨论社会保障法的立法过程具体体现了社会保障法的哪些基本特征和原则。

【注释】

[1]覃有土，樊启荣.社会保障法［M］．北京:法律出版社，1997:69.

[2]方乐华.社会保障法论［M］．北京:世界图书出版社，2000:23.

[3]蒋月.社会保障法概论［M］．北京:法律出版社，1999:23.

[4]史探径.社会保障法研究［M］．北京:法律出版社，2000:31.

[5]童星.社会保障与管理［M］．南京大学出版社，2002:322.

[6]参见王广彬.社会保障法［M］．中国政法大学出版社，2009:30.

[7]这两个原则是:劣等处置(或最低工资)原则，即接受救济者之待遇不能高于在业劳动者的最低收入水平;济贫院检验原则，即把一切救济活动和被救济者集中于济贫院进行，停止一切济贫院以外的救济。

[8]［英］居勒味林.英国史［M］．钱端升译.北京:商务印书馆，1983:401.

[9]参见郑功成.社会保障学［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2005:231.

[10]牛文光:美国社会保障制度的发展［M］．北京:中国劳动社会保障出版社，2004:189.

[11]参见郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨［M］．北京:商务印书馆，2000: 387.

[12]参见郑功成.社会保障学——理念、制度、实践与思辨［M］．北京:商务印书馆，2000: 388.

[13]参见林毓铭.社会保障管理体制［M］．北京:社会科学文献出版社，2006:7-8.

[14]郑振儒.“西方发达国家社会保障管理比较分析”［J］，经济纵横.2007(6)．

[15]林毓铭.社会保障管理体制［M］．北京:社会科学文献出版社，2006:5.