国外社会保障立法的历史沿革

10.2　国外社会保障立法的历史沿革

国外社会保障事业的发展历程就是社会保障立法实践的过程，每一项社会保障项目的实施背后，均有其相应的立法实践。纵观国外社会保障立法的具体实践，可以将社会保障立法的历史演进分为五个阶段。

10.2.1　现代社会保障立法的萌芽阶段

人类历史上最早的社会保障立法萌芽于17世纪英国的《济贫法》。从1531年到16世纪结束，英国颁布了一系列法令，规定对亟待救济的贫民给予帮助。1531年，英王颁布法令，规定地方官吏对其辖区内亟待救济的老、弱、贫民应给予调查登记，颁给执照，许其在指定区域内行乞。1536年，英国颁布法令，建立一项由政府主办的公共救济计划，责令各教区负责供养区域内居住满三年不能工作的贫民。1563年，国会通过法律，到1601年，伊丽莎白女王下令将以前各项济贫法令编纂补充成法典颁布，这就是历史上有名的英国《济贫法》(Poor Law)，又称《旧济贫法》。该法规定，教区对区内没有亲属供养的贫民负责任。贫民被区分为三类:一是壮健贫民，必须做工自给，有劳动能力而拒绝劳动者，将给予惩罚;二是无工作能力的老、弱、病、残障者，分别以院内收容与院外救助两种方式给予救助;三是失依儿童，分别以孤儿院收养、家庭辅助、家庭寄养三种方式给予抚养。救济经费以济贫税、志愿捐款和罚金三者为来源。为抑制救济的膨胀，1834年，英国重新颁布了《济贫法修正案》，引入了救济金偿还制度，原则上禁止劳动场所以外的救济;实行救济待遇均等化，实施“劣等待遇制度”，救济待遇必须低于劳动者的最低收入。但《济贫法》的颁布是国家通过立法确定济贫事业为政府职责的开始，开创了社会保障立法的先河。

然而，英国颁布的《济贫法》还称不上是现代意义的社会保障法，因为《济贫法》的立法目的并不是承认公民要求社会救济是一种公民权利，而完全是出于防止贫民沦为流民危及王权的稳固。它以“慈善与矫治”的原则使该法兼有强迫劳动和福利救济的性质，强调对不劳动者的惩罚而忽略对需求者的帮助。因而，它实际上是对旧慈善事业的国家立法，更多地是直接充当着强化英国统治秩序的工具。

10.2.2现代社会保障立法产生阶段

现代意义的社会保障法观念，应该说是工业革命以后产生的，它始于19世纪80年代德国颁布了世界上第一批社会保险法律。当时，德国国内经济萧条，劳动人民生活贫困，工人运动不断兴起，劳工问题日益突出，国家通过立法，自上而下地实行包括社会保险、孤寡救济、劳资合作以及工厂监督在内的一系列社会政策措施。1883年，德国政府颁布了《劳工疾病保险法》，这是世界上第一个劳动保险法，即社会保险法律;之后，德国于1884年又颁布《劳工伤害保险法》，1889年颁布《残疾和老年保险法》。1911年，上述三部法律又被确定为德意志帝国统一的法律文本，再加上新增加的《孤儿寡妇保险法》，成为德国的《社会保险法典》。

这一时期，俾斯麦政府提出了一系列社会保险立法的基本原则，包括危险分担原则、强制性原则、保险基金由社会共同负担原则等，开创了由国家立法实施社会保险的时代。由于这种以社会保险为主体内容的社会保障制度与工业化的进程相吻合，符合历史发展的潮流，因此，在世界上特别是欧洲一些工业发达地区引起了较大反响。从19世纪末到20世纪30年代，德国的社会保险立法成为各国仿效的楷模。在欧洲大陆，波兰、挪威、意大利等先后建立了各自的社会保险法律体系，英国于1908年、1911年先后建立了老年社会保险与疾病社会保险制度。在亚洲地区，日本曾于1911年制定了《工伤保险法》，1922年又制定了《疾病保险法》，等等。

作为社会保障制度核心项目的社会保险在世界范围内大规模的法制化，标志着社会保障立法正式诞生。但是，这一时期的社会保险立法，还比较零散、不成系统，而且其保障对象主要局限于城市工业劳动者，覆盖面比较窄，此外，各项社会保险立法之间也缺少有机联系。因此，现实呼唤系统的、成熟的社会保障法律制度的建立。

10.2.3　现代社会保障立法发展阶段

1935年，为了摆脱旷日持久的经济危机，缓和国内劳资矛盾，在美国罗斯福新政中，美国颁布了《社会保障法》，社会保障一词首次出现，在社会保障立法史上具有重要历史意义。

作为美国新政措施之一，《社会保障法》主要包括以下内容:①联邦政府设立社会保障署，全面负责各项社会保障的实施;②由联邦政府实行全国统一的养老保险，向所有雇主和雇工平等地征收联邦养老保险税，建立保险基金;③由联邦政府和州政府共同实施失业保险，对雇用8人以上的雇主征收联邦失业保险税，将其中的90%交付州社会保险机构使用;④在联邦政府资助下，由州政府实施老人和儿童福利、社会救济及公共卫生措施，如向贫穷盲人、无家可归或有残疾的儿童提供各种补贴;⑤帮助州政府建立公共健康和妇女照料之类的社会设施，等等。

美国的《社会保障法》并非完美无缺，历经多次修改，人们仍然对某些内容抱有不同见解因而争论不休。它是世界上第一个对社会保障进行全面系统规范的法律，其内容涉及社会救济、社会保险和社会福利等方面，而不仅仅是以往那种各自独立、分项规范且不成系统的单项法律，标志着社会保障法作为一项制度的最终形成。随后，西方国家对本国社会保障立法进行了补充、修改和完善，社会保障法迅速形成并得到发展。

此外，这个阶段社会保障制度在各大洲普遍建立并获得很大发展。欧洲国家中，除阿尔巴尼亚于1947年、摩尔多瓦于1955年开始社会保障立法以外，其余国家在20世纪20年代以前已全部制定了社会保障相关法律。日本于1911年制定了《工伤保险法》，这是亚洲最早的社会保障立法，也是1919年以前亚洲唯一的一项社会保障立法。日本于1922年又制定了《疾病保险法》。东南亚和南亚的一些国家于20世纪20年代开始立法。

10.2.4现代社会保障立法成熟阶段

这一阶段以第二次世界大战后英国工党政府宣布“福利国家”的建立为标志，福利制度及社会保障制度由此在世界范围内得以普遍推行，社会保障立法更趋成熟。

英国于1942年底发表的《社会保险及有关的服务》的保障计划，即著名的“贝弗里奇报告”，以消除贫困、疾病、肮脏、愚昧和怠惰懒散五大社会病害为目标，制订了以社会保险制度为核心的全面的社会保障计划。第二次世界大战后，英国政府按照贝弗里奇报告，于1946—1948年以实现充分就业和社会福利为纲领，通过并实施了一整套社会保障法规，例如:《家庭补助法》、《国民卫生保健服务法》、《工伤保险法》、《国民救助法》、《社会保险法》等，并于1948年宣告:英国已成为世界上第一个“福利国家”。

继英国之后，北欧国家瑞典、丹麦、挪威以及其他西欧国家法国、联邦德国、奥地利、比利时、荷兰、瑞士、意大利等，纷纷按英国模式实施社会福利政策，建设自己的“福利国家”。美国、澳大利亚、新西兰以及日本也在按“福利国家”的路子建设各自的社会保障制度。因此，这一阶段是各个迈向福利国家的国家社会保障制度建设和立法发展的成熟阶段。

在此阶段，以前苏联为首的社会主义国家，在社会保障立法方面具有与西方国家不同的特点，实行了国家保障制度。众多发展中国家也根据本国的国情，开展了各种社会保障立法。同时，国际劳工组织在社会保障国际立法上也积极行动，在它的推动下，社会保障在国际上得到了普遍承认，还制定了《社会保障最低标准公约》，该公约在国际社会保障事业发展中有着重要的地位。

10.2.5　现代社会保障立法改革完善阶段

20世纪70年代以后，西方国家经济发展出现了“滞胀”现象，原本高福利倾向的社会保障立法面临着极大的挑战。面对不断增长的庞大的社会保障开支给国家财政造成的巨大压力，以及高福利待遇使劳动者产生惰性而给经济发展带来的诸多问题，各国政府纷纷开始探索社会保障制度的改革途径，对以往的社会保障法律体系进行必要的修订和完善。英国于1987年正式通过了社会保障制度改革方案;日本国会批准从1987年起，实行新的养老保险制度;美国里根政府通过立法砍掉了一些社会福利津贴;法国、原联邦德国、荷兰、加拿大和比利时等国，都通过立法提高了社会保险费率。

纵观各国的改革方向，归纳起来主要有两种方式:一是想方设法增加社会保障基金的收入;二是紧缩社会保障经费开支。

1.从增加社会保障基金的收入的角度看，主要包括以下几个方面

一是税制改革。对原先免税的社会保障给付，开征所得税;提高就业率，以增加纳税人数，从而增加税收收入;严格税收征管办法，防止偷漏税行为发生;提高退休年龄，延长纳税期。

二是提高费率、缴费上限，加快费率调整频率。德国、英国、荷兰和比利时都不同程度地提高了雇主和个人的缴费比率;美国至1988年已将保险费率提高了30%。比利时起先改变以往根据物价指数调整缴费上限的做法，代之以直接根据社会保险基金盈亏来调整，从而提高了缴费上限，增加了保险费收入，至1981年，干脆取消了失业保险、医疗保险、生育保险、伤残保险和养老保险的缴费上限，不管工资多少，一律按法定比例缴费，彻底改变了高工资者超过上限部分不用缴费的方法。此外，为了使保险基金的盈亏能迅速得到调整，不少国家加快了费率的调整频率，如法国自1982年起将每年调整1次改为每年2次。

三是医疗、疾病保险制度改革。让病人负担一部分医疗费;削减免费药品的范围;增加领取疾病补贴的等候期，缩短享受疾病津贴的期限等。如比利时新增了门诊挂号费，由个人负担;法国对一些药品不再实行免费供应;丹麦将雇主发放疾病补贴的等候期由3日延长到5日，从而相对缩短了政府发放疾病津贴的期限。

2.从紧缩社会保障经费开支的角度看，主要包括以下几个方面

一是修改社会保障津贴的调整方法，抑制支出的增长。在危机中，各国纷纷通过立法修改调整方法，以抑制支出的增长势头。如推迟待遇的调整期限，规定调整的上限，或在一定期限内冻结调整;将调整与某些增长较快的经济指数脱钩，代之以增长缓慢的经济指数，以抑制调整幅度。如英国20世纪70年代后期的物价指数上升较慢，于是，1980年撒切尔政府宣布，无论长期性还是短期性津贴的调整，都只和物价指数挂钩。

二是通过立法，大幅度削减社会保障开支。英国政府自20世纪70年代后半期开始，就不断削减各项开支。1977年，降低了养老金标准，减少了失业救济金和住房、教育补贴;1981年，减少了对病人、孕妇、残废者和失业者的附加补贴，次年，又干脆取消了这些补贴。日本在20世纪80年代末通过立法，将领取养老金的年龄从60岁延迟到65岁，以缓解养老保险基金的入不敷出。

三是实行社会保障“私人化”、“资本化”。“私人化”和“资本化”，是西方政府试图从部分项目中“脱身”的主要方法。“私人化”就是改变政府统包的局面，让一些项目由私营企业或非政府民间机构来经营;或者提高和恢复某些传统的社会保障机能，如家庭的赡养扶助机能、慈善机构的救助机能、互助组织的自助机能等。英国政府在鼓励公民参加商业保险的同时，还鼓励个人与私人医院签订合同，鼓励私人医院承包医疗服务设施;日本则鼓励效益好的大企业自己搞养老保险，与政府的养老保险脱钩，但规定不得低于国家法定的养老保险标准。在社会保障“私人化”的发展过程中，智利成为世界瞩目的对象。其养老保险基金私营化管理的做法亦被另外一些拉美国家在20世纪90年代以后开始效仿。而“资本化”就是允许社会保险基金采取保险公司的资本积累方法，变现收现付为留有部分积累，用积累的基金投融资，以保证基金增值。目前世界许多国家还在通过社会保障的“资本化”，寻求增加社会保障资金、减少政府负担的道路。

10.2.6　国外社会保障立法经验

从上述国外社会保障立法实践来看，有以下几点立法经验对我国社会保障立法具有借鉴与启示作用。

1.坚持立法先行

从世界各国社会保障发展的实践来看，先有社会保障立法，之后实施社会保障具体项目，这一点在西方国家的社会保障立法与制度建设轨迹中得以明显体现，也是西方社会保障制度建立的基本规律。只有立法先行，才能使社会保障制度建设与发展有章可循，有法可依。这不仅有利于保证该制度在实施过程中少出偏差，而且还起到法律保障的作用，便于克服各种阻力。

2.明确政府责任

从法学的角度来看，社会保障权是积极的人权，要求国家积极主动地采取有效措施保证公民社会保障权利的实现。从经济学的角度来看，社会保障法律关系涉及的是经济上的物质利益关系，社会保障法调整的往往是利益冲突关系。因此，它是一项需要国家通过公共权力推行的社会财富再分配制度，政府承担责任是社会保障制度顺利运行的前提。综观世界各国社会保障实践，诸多社会保障的具体规定，都是国家为缓和利益冲突，由政府采用立法手段推进实施的。社会保障从“家庭互助责任”和“慈善救济”发展到现代意义上的社会保障，正是各国政府放弃自由政策转为国家干预政策的结果。^[4]

3.确保可持续发展

西方福利国家对社会保障法律制度的改革与调整证实，社会保障制度的刚性特点要求所确定的社会保障水平必须与社会经济发展相协调，以实现社会保障的可持续发展。各国的保障范围从小到大、保障水平从低到高、保障项目从少到多，无不随着经济的发展而逐步完善。因此，在社会保障立法时，在实现公平的同时要适度兼顾效率;在明确政府责任时要考虑个人责任;在强调国家保障时不能轻易放弃传统的家庭保障。

4.实施普遍性保障

从西方国家社会保障的发展过程来看，社会保障以全体社会成员为对象，只要社会成员符合条件，都可以享受社会保障，都可以及时获得救助或相应的福利待遇和服务;社会保障的内容除了传统的养老、医疗、失业、工伤、生育、优抚等项目外，还有许多国家把保障范围扩大到家庭补贴、免费教育和就业服务等方面，涵盖范围非常广泛。让全体国民都享有社会保障这一基本权利已成为世界各国社会保障立法的基本经验。