国外议会立法听证及其特点

国外议会立法听证及其特点^[1]

在国外议会立法中，虽然听证不是每个法律的必经程序，但也是一个基本程序，未经议会委员会听证就制定法律的情况是例外。听证是委员会在制定法律、监督法律实施时经常运用的广泛收集信息的手段。就立法机关举行听证会的目的不同，可以将听证会分为三种:立法听证、监督听证和调查听证。有时一个听证会也会有多重目的，如立法和监督。

立法听证，是就立法问题举行的听证。立法听证的目的有两个，一是决定是否要制定某个法律，二是在审议法律时听取对法律议案的公众意见。这些听证为公众提供论坛，不同背景的证人，包括委员会委员、政府官员、利益群体、学术团体和与议案有关的其他公民，都可以为立法提供事实，发表意见。

一、立法听证的准备

1.决定听证

举行立法听证会的主体是议会的各专门委员会或者小组委员会。在美国，每个议员都可以向国会提出议案，但这些议案只有经过委员会的审议并同意后，才可以提交议会讨论。对议会正在审议的法律案，也需要委员会做大量工作，进行专业和具体的审议。所以，听证会都是由委员会或小组委员会举行。立法听证通常在两种情况下举行。当委员会收到大量有关立法问题的提案后，要决定某项提案是否提交议会审议，常常需要举行听证会，作为决定一项法律案命运的依据。另一种情况，委员会也可以就某项议会正在审议中的法律案举行听证会，以决定如何修改该议案或者为议会辩论该议案提供基础。在有的情况下，委员会或小组委员会有权决定举行联合听证会。任何委员会委员都可以要求委员会举行听证会，但听证会的举行由委员会主席决定。为了使听证得到批准，委员会工作人员要为委员会主席准备听证备忘录，包括听证的目的、范围、预期结果、可能需要的证人、听证的天数、少数党可能持有的观点等。在德国，如果1/4的委员会的委员要求举行听证会，就必须举行。如果75%以上的委员认为不必要举行听证会，也可不举行听证。

2.听证会的准备工作

(1)提前公告。在决定某项法案举行听证会后，委员会主席必须在举行听证会的一周前公布听证的日期、地点、主题。如果委员会主席与少数资深委员协商一致，或委员会投票多数通过的情况下，可以在少于一周公布的时间举行听证，但通知也应尽早发送。同时，还应将听证向所有委员预告。有的委员会还要求将听证需要的特定信息让委员和公众知道。

(2)登记作证和邀请证人。选择证人是听证准备中最重要的事情之一，委员们关注听证将提出哪种观点、谁出庭作证、证人出庭的顺序等。在通常情况下，听证是要使所有合理的观点都被提出来。在另一种情况下，听证只邀请代表某种观点的证人出庭。议事规则还规定，少数党委员有权要求委员会主席邀请自己的证人作证。在美国，对作证采取证人登记的办法。每天上午，各委员会在办公室外贴出有待听证的法案列表。证人只需在一张登记表上签字，并注明他们的观点是同意还是反对该议案，即可以成为证人。证人登记后，由委员会邀请才可出庭作证。在联邦一级，对证人会作一些选择，先由委员会工作人员约见有希望的候选人，发现合适的证人后，委员会主席便向其发布正式邀请函。但在州一级，登记的证人通常都能安排作证。委员会到各地举行的听证会则较少限制要求作证的人。

在德国，采取邀请证人作证的办法。国会有1 700多个全国性利益团体登记在册，委员会根据需要邀请有关的利益团体作证，专家和利害关系人也常常被邀请作证。与法案有关的主导委员会对于交付的议案，经1/4委员要求，有义务举行听证会，听证会通常由议会党团召集人提出，并由反对党同意。证人的选择在于议会党团及小组、党团召集人，有的由委员会交秘书处决定。

邀请函要告诉证人一些基本信息:包括听证的目的、主题、日期、时间、地点、议案说明及问题说明，对证人口头证言的长度限制。委员会为证人提供的补充信息包括:参加听证的委员名单、委员会规则、与议题相关的法律条款。听证前工作人员可随时约见证人，让他们回答问题，并告知有关程序。议会委员会为生活较为困难的证人补偿作证所花费用。

(3)事先提交证言副本。邀请函还要求证人提供个人简历和书面证言副本，提前提交供委员会委员使用。提前提交的时间，通常是作证前24小时到72小时。

(4)准备文件。委员会要求工作人员在举行听证前和听证中为委员们准备必要的文件:相关的背景资料及政策研究资料(包括相关的法律法规、法院判决、报刊文章、政府报告、学术论文及主要事件表)；有关听证议题范围和目的的叙述；议案的副本及解释说明；讨论议案的摘要；有关利益群体及其他重要不同意见的信息；拟询问证人的问题等。

(5)听证必须公开。举行听证的目的主要是公布法案的焦点问题。所以，除非委员会多数委员同意并且有特定原因(涉及国家安全)可举行秘密听证外，听证应一律公开举行，向媒体开放。

二、听证的举行

根据美国国会议事规则，听证至少应有两名委员会的委员参加，有些特殊的事项或委员会有特殊要求的情况可以另作规定。听证通常由委员会主任主持，由他介绍听证会的议题和目的，听证的重要事项及关键点，委员们所关注的利益，也可以列出讨论事项的提纲等。

听证会经常是对抗式的。先由证人进行简要的陈述，议会议事规则要求每位证人口头陈述意见的时间在5分钟之内。在证人较多的情况下，一般采取证人小组作证的办法，一次传召同一方的五六位证人，依次作证之后统一询问。然后传召反对一方的证人作证再询问。出庭由支持方、反对方交替进行。证人陈述后，由委员针对证人小组或小组成员发问。委员询问证人也遵循“5分钟规则”，即每位委员一次不超过5分钟，保证每位参加听证的委员都有机会发问。询问有时是有倾向性的，甚至有挑战性。

询问证人的顺序，各委员会根据事先规定的规则，有的根据委员资历高低排列，有的根据“早晚规则”即按委员到达听证会早晚时间顺序排列。不论哪种情况，委员会主席有较大的程序决定权，但必须保证多数党和少数党委员有合理的比例，询问证人通常在党派之间交替进行。如果是在华盛顿以外举行听证会或者州一级的听证会，听证的组织安排就会随便得多，委员会主席可以决定在什么时间、对哪些法案举行听证，以及听证时采用何种形式。证人开始陈述的时间一般也是3～5分钟，但提问和回答问题的时间由委员会主席根据证人多少和参加听证的委员人数进行合理分配，常常也不作限制。

三、听证的结果

听证会结束后，工作人员要准备证言概要，发送给委员会的委员和媒体。证言的完整文本将被公开印刷。听证会所记录的意见，将会成为起草法案的基础，或者成为立法辩论的基础。通过听证获取的公众意见，在此基础上形成委员会的报告向议会提交，报告要说明听证会的概况，对是否采纳某些意见的说明，委员会的意见和立场，以便在两院审查该项法案时作为依据。

州一级立法听证在立法过程中具有更重要的意义，委员通过提问就可能决定该法案的命运。因为州一级委员会委员都参加立法听证，委员们通过听取和提出问题而形成对立法部分问题的观点是直接从这个程序中获得的。如果对某个法案或法案中某个问题，在听证中有明显较多的反对意见，该法案或问题就应被修改。立法听证的详细档案也是日后法官、律师、法律研究工作者和历史学家考察国会立法原意的可靠材料。可见，听证在国外立法中是不可缺少的重要程序，也是法案形成、决定法案命运和修改法案的重要依据。

四、立法听证会的特点

立法听证较之我国立法中采用的座谈会制度有共同之处，更有其不同特点。立法听证与立法座谈会共同之处在于两者都是获取立法信息、使立法更加符合民意的手段，而且在组织的程序方法上也很相似。但立法听证是一种更加广泛、更加公开、更加法律化、因而也是更加民主的一种获取民意的立法程序。立法听证与立法座谈会相比，有三个根本性特点:

1.听证会是一种更加公开的立法程序

立法座谈会是由立法起草机关或审议机关按自己的意见邀请召开的。座谈会对象是内定的，请谁不请谁是立法工作机关说了算，这就可能带有邀请者的随意或偏好，因而可能出现征求的意见有倾向性、片面性、不真实的问题。座谈会不但邀请程序不公开，会议举行也不是公开的，所以，会议上合理的意见是否得到采纳缺乏公众监督。听证会必须公开举行，除非有必须秘密举行的理由(如国家安全问题)。听证公开包括公开邀请参加者和公开举行听证会，媒体有权参加和报道。听证会一般以公告报名方式召集听证人，使公众参与立法由被动邀请变为主动报名参加，因而使参与立法变得公开、公平、公正。公民参与听证会处于主动地位，公民要想参与就可以参与，而不是由立法机关工作人员处于主导地位想请谁就请谁。立法参与的公平还表现在支持和反对法案的人都有平等的机会参与，因而也会使得出的结论更加公正。德国虽然也是由议会委员会主动邀请利益团体参加听证会，但是，它的公开举行使它必须邀请与法案相关的利益团体参加。如果有关利益团体因没有被邀请参加听证而使意见没有得到表达，它们有权诉诸媒体。

2.听证会是一种带有抗辩性征求民意的程序

立法座谈会不一定能邀请支持和反对法案观点的人同时参加。座谈会邀请与被邀请者有的有长期的熟悉关系，使得参加者容易对法案多报以恭维之词，而难以真实地批评。有的熟人专家由于比较了解邀请者，也就慢慢知道哪些意见该提，哪些意见不该提。而被邀请的专家有时也只能代表某些专业人士的意见，难以代表广泛民众、各种利益团体的意见。

立法听证会是自愿选择参加，它必然会使那些特别支持和特别反对某议案的人最积极参加。而听证会在程序上往往采取支持与反对者交替出庭作证，提问时也是持支持与反对意见的议员交替进行，从而使得听证会具有很大程度的辩论性质，使正反两方面的意见得到充分展示。这样法案中的矛盾必定会暴露得更加充分，意见会更加全面。

3.立法听证获取的民意会成为立法的依据

立法听证获取的民意必须作为立法的依据，而座谈会的意见常常只是作为立法的参考。立法座谈会后，常常是由工作人员整理出一份综述简报，作为有关委员会或常委会会议审议法律案时的参考资料，征求来的意见是否采纳，或采纳哪种意见，不采纳哪种意见带有领导个人偏好的随意性。

由于立法听证是由有议案命运决定权的委员会主持，委员亲自听证，这些意见直接影响委员会支持或反对议案的态度，由他们决定议案是否提请审议，决定如何修改议案，决定投赞成票还是反对票。议员在进行立法辩论时，以听证获取的资料作为依据，甚至在立法后司法机关解释法律时，也以听证获取的材料为依据。听证中的重要意见将会导致对法案的修改。如果重要不同意见没有被采纳，将会受到公众的监督。立法听证的效力不是说公众意见具有立法者必须采纳的强制力，而是由于立法机关是民意机关，它的立法行为会受到公众的监督而不能违民意而动。

国外立法听证会还有一个重要特点，听证会的主持者是议会的委员会或小组委员会，而不是议会工作机构。听证会必须至少有2名以上的委员参加才合法有效。我们的立法座谈会可以是委员会主持，但常常由人大常委会工作机构主持，立法者还要经过立法工作人员的过滤后才能得到民意，其信息可能是不真实和不全面的。

立法听证适用更广泛。与立法座谈会不同，座谈会主要是对已有的法案征求意见。听证会很多情况下也用于立法提案，由委员会根据听证得来的意见决定是否将议案列入议程。就是否制定某项法案举行的立法听证，对决定立法具有更大的意义。可见，立法听证是更民主的立法程序。

鉴于立法听证会的许多优点，我国《立法法》规定实行立法听证制度，它是推动我国立法民主化，提高立法质量的重要措施。我们应该按照《立法法》的规定，借鉴国外有益的经验，在立法中尽快规范、广泛地推行这一好制度。

【注释】

[1]原载《中国人大》2002年第1期。从2000年5月至2004年12月，北京大学人民代表大会与议会研究中心根据《立法法》，致力于推动中国的立法听证，先后与全国人大常委会法工委和地方人大法制工作机构召开了4次国际、国内研讨会，把国外的立法听证经验系统地介绍给中国的立法者，并起草了立法听证示范稿供各地方人大参考。本文是对外国专家介绍的国外立法听证经验的总结。