中国特色社会保障体系及其特点

一、中国特色社会保障体系及其特点

从上述我国社会保障制度的历史沿革可以看出，我国的社会保障制度的建立与逐渐完善，经历了一个从计划经济时代到改革开放和现代化建设时代的曲折发展过程。

在新中国成立到改革开放的30年间，我国建立起了与计划经济体制相匹配的社会保障制度。这一制度对保护职工身体健康、保障职工在年老、疾病、伤残不能劳动时的基本生活，减轻职工困难，方便职工生活，都起了重要作用，体现了社会主义制度的优越性。但是，由于原有的社会保障制度是在高度集中的计划经济模式下逐渐形成的，它已越来越不适应迅速发展的经济与社会改革形势，暴露出了明显的不足之处。其主要表现为:

（1）社会保障事业的社会化程度低，国家和企业负担沉重，严重制约了国民经济的发展速度。原有的社会保障事业基本上由国家包揽，没有实现全社会性的互助互济。而且国家式的保障是落实到具体的企业单位，体现为“企业保障”。企业除了抓生产，还要办社会，管职工的生老病死。这种状况随着劳动力数量的不断增多，人口老化，退休职工人数的逐年增加，暴露出了极大的弊端。企业的经济效益得不到如实反映，新老企业负担不一，苦乐不均，尤其是一些老企业负担沉重，严重制约了企业的生产和整个国民经济的发展。

（2）社会保障事业的覆盖面小，不适应城乡经济体制改革的需要，不利于全社会的安定团结。我国原来的社会保障制度主要适用于全民所有制单位和区、县以上的城镇集体所有制单位。在城镇中尚有为数众多的区、县以下集体职工、合同工、临时工以及个体劳动者没有享受到各种保障待遇。在广大农村，则基本上仍然以传统的家庭保障为主。随着城乡经济体制改革的不断深入和多种经济成分的长期并存发展，社会保障事业的覆盖面必须扩大。只有使全体社会成员都获得了一定的生活保障和安全感，才能促进劳动人事制度的改革和人才的合理流动，才能促进多种经济成分的发展，才能实现全社会的安宁与稳定。

（3）职工的自我保障意识和参与社会保障的义务观念淡薄。由于原有的社会保障制度对全民所有制和区县以上集体企业职工实行了从就业到退休的几乎是无所不包的工作与生活保障，职工逐渐养成了单纯依赖国家和企业的习惯，形成了生老病死理应由国家和企业包下来的心理，而自我保障意识和参与社会保障的义务观念则越来越淡薄。职工群众的这种社会心理状态反过来进一步强化了原有的社会保障制度，在一定程度上成了社会保障制度改革的阻力。

（4）管理体制不顺，立法滞后，缺乏有效的监督机制。我国原有社会保障体系的运作与改革，涉及财政、劳动、人事、卫生、民政、工会、银行、保险等诸多部门，缺乏一个统一的权威性的机构进行规划协调，造成政出多门。往往是有利可图的事多头插手，无利可图的事互相推诿，影响了社会保障事业的声誉。有的政府部门自己制定政策，制定标准，自己经办执行，政事不分，缺乏必要的监督制约机制，以致挪用、侵吞国家救灾、救济款项的腐败行为屡有发生。与此同时，立法工作大大滞后于实际生活的要求，至今还没有制定出一部统一的权威性的社会保障法，使得社会保障工作还缺少法律依据和有力的法律保障。

以上这些问题说明了，我国原有的社会保障制度已经越来越不适应经济与社会迅速发展的需要。为适应并促进我国社会主义市场经济的健康发展、加快社会主义现代化建设进程，原有的社会保障制度必须改革。

从20世纪80年代开始，随着我国进入改革开放和社会主义现代化建设的新的历史时期，我国的社会保障制度也进入了一个改革与发展的新阶段。经过30多年的改革与发展，一个具有中国特色的新型社会保障体系已初步形成。这一社会保障体系包括社会保险、社会福利、优抚安置、社会救助和住房保障等内容。^[1]

1.社会保险

社会保险是社会保障体系的核心部分，包括养老保险、失业保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等。

（1）养老保险。我国建立了统一的全国城镇企业职工基本养老保险制度，实行社会统筹与个人账户相结合。基本养老保险的覆盖范围扩大到了外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇灵活就业人员。政府通过多种渠道筹集基本养老保险基金，实行企业和职工共同缴费，增加财政对基本养老保险基金的补助，建立全国社会保障基金。政府大力推进多层次养老保险体系建设，在按规定参加基本养老保险的基础上，有条件的企业可为职工建立企业年金。国家还鼓励开展个人储蓄性养老保险。

根据农村经济社会发展特点，国家在农村实行与城镇有别的社会保障办法。按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，建立了个人账户积累式的养老保险。

（2）失业保险。城镇企业事业单位及其职工必须参加失业保险，城镇企业事业单位招用的农民合同制工人也参加失业保险。

（3）医疗保险。我国实行社会统筹与个人账户相结合的城镇职工基本医疗保险制度。这一基本医疗保险制度原则上实行属地管理，并逐渐扩大统筹的层次和范围。各地区根据实际情况，普遍建立了大额医疗费用补助制度。国家逐步建立主要由政府投入支持的社会医疗救助制度，为特殊困难群体提供基本医疗保障。

为保障农民的基本医疗需求，减轻农民因病带来的经济负担，缓解因病致贫、因病返贫问题，政府于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，政府、集体、个人多方筹资，让广大农村居民也能享受到基本医疗服务。

（4）工伤保险。国家规定，各类企业和有雇工的个体工商户均应参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工缴纳工伤保险费，劳动者个人不缴费。

（5）生育保险。生育保险制度主要覆盖城镇企业及其职工，部分地区覆盖了国家机关、事业单位、社会团体、企业单位的女职工。

2.社会福利

政府积极推进社会福利事业的发展，通过多种渠道筹集资金，为老年人、孤儿和残疾人等群体提供社会福利。国家为儿童提供教育、计划免疫等社会福利，特别是为残疾儿童、孤儿和弃婴等处在特殊困境下的儿童提供福利项目、设施和服务，保障其生活、康复和教育。为残疾人康复、教育、劳动就业、文化生活、社会福利等提供法律保障。

3.优抚安置

优抚安置制度是我国政府对以军人及其家属为主体的优抚安置对象进行物质照顾和精神抚慰的一种制度。对于烈士遗属、牺牲和病故军人遗属、伤残军人等对象实行国家抚恤。对老复员军人等重点优抚对象实行定期定量生活补助。对义务兵家属普遍发放优待金。残疾军人等重点优抚对象享受医疗、住房、交通、教育、就业等方面的社会优待。对退出现役的伤残军人，在就业、生活等方面给予适当照顾。对军队干部（含士官）退出现役，分别实行复员、转业和退休等安置办法。

4.社会救助

我国政府从国家发展的实际出发，最大限度地对生活困难的城乡居民实行最低生活保障，对受灾群众进行救济，对城市流浪乞讨人员予以救助，提倡并鼓励开展各种社会互助活动。（1）城市居民最低生活保障。凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活标准的，均可从当地政府获得基本生活物质帮助；对无生活来源，无劳动能力，无法定赡养人、扶养人或者抚养人的城市居民，可按当地城市居民最低生活保障标准全额救助。（2）灾害救助。国家建立了针对突发性自然灾害的应急体系和社会救助制度。（3）流浪乞讨人员救助。按照“自愿受助、无偿援助”的原则，对在城市生活无着的流浪乞讨人员给予关爱性的救助。（4）社会互助。国家鼓励并支持社会成员自愿组织和参与扶弱济困活动，推动社会捐赠制度建设，建立健全经常性的捐助工作机构、工作网点和仓储设施，随时接受各种社会捐赠。基层政府通过兴办社区服务业，为贫困对象提供照顾和服务。各级工会组织积极开展互助保障活动。

在农村地区，从20世纪50年代开始至今，一直实行五保供养制度，即对无法定扶养义务人，或者虽有法定扶养义务人，但是扶养义务人无扶养能力、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人实行保吃、保穿、保住、保医、保葬（未成年人保义务教育）的五保供养。为解决部分生活不能自理五保老人的照料问题，农村中普遍建起了敬老院，将这些人员集中供养。从2007年开始，国家建立起了全国农村最低生活保障制度。保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民，主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。保障标准由县级以上地方人民政府按照能够维持当地农村居民全年基本生活所必需的吃饭、穿衣、用水、用电等费用确定，并要随着当地生活必需品价格变化和人民生活水平提高适时进行调整。

5.住房保障

国家建立了住房公积金制度，即政府为解决职工家庭住房问题而建立起来的政策性融资渠道；经济适用住房制度，即由政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房；廉租住房制度，即各地政府在国家统一政策指导下，结合当地经济社会发展的实际情况，因地制宜为城镇最低收入家庭提供廉租住房。

从已初步形成的具有中国自身特色的新型社会保障制度体系来看，这一制度显示了以下几个特点:

（1）广覆盖。是指我国建立起了世界上涉及人口最多、规模最大的一张社会保障网。通过改革，我国社会保障的覆盖面从城镇向农村拓展、从正规就业群体向灵活就业人员延伸，从而实现对全国城乡居民的全覆盖。全国建立了兜底性的城乡最低生活保障制度，从制度设计上实现了最低生活保障对城乡居民的全面覆盖。2010年，实现了在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度的目标，从制度设计上实现了基本医疗保险对城乡居民的全面覆盖。2012年基本实现城镇居民养老保险制度全覆盖，从制度设计上又实现了养老保险对城乡居民的全面覆盖。

（2）低水平、保基本。我国的社会保障制度以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，保障城乡居民的最低生活需要。我国是一个发展中国家，同时又是一个人口大国，目前仍处于经济起飞阶段，这样的基本国情决定了我国的社会保障水平不可能很高，一般来说只能保证最基本的生活需要，尤其要将社会保障工作的重心和财政投入的重点向农村倾斜，以求逐步缩小城乡社保在各方面的差距。

（3）多层次。是指社会保障水平的多层次性以及社会保障类型上的多层次性。首先，由于我国的城乡之间、东西部地区之间的经济社会发展存在着显著的差异，故虽然社会保障制度已实现了全国城乡的全覆盖，但保障水平还不可能做到整齐划一，还必然会存在差异和高低不同的层次。这在现阶段以至今后相当长一段时间都会存在，尽管这种差异会随着社会经济的发展而逐步缩小。其次，从社会保障的类型上看，也存在着多层次性。从各国的经验和我国过去的实践来看，社会保障制度可以分为三个不同的层次，每个层次的目标不同，保障对象不同，资金来源和管理办法也不同。第一个层次是社会救助，这是国家对无生活来源、无家庭依靠并失去工作能力的人以及收入在最低生活标准以下的个人和家庭的一种无偿救助，这是最低层次的社会保障，一般来说，这种保障对象的人数不多，并应该随着经济的发展日益减少。这是一种无偿的社会保障，体现了国家和全体纳税人对弱者的无私的社会救助，这种社会救助只能以最低生活需要为目标。其资金来源是各级政府的财政支出。第二个层次是社会保险，这是社会保障的基本组成部分，覆盖对象是人口的最主要部分——全体劳动者，当劳动者在年老、失业、疾病、伤残以后，能通过社会保险制度获得一定的收入补偿，保障基本的生活需要。其资金来源一般采取个人和单位共同负担的办法，参加者得到的保险金给付水平与其过去年代所缴纳的保险金多少、时间长短正相关，既要体现社会互济，又要体现按劳分配的原则。第三个层次是社会福利，指国家免费或低价为职工提供的一些服务，如义务教育、住房补贴、特殊人员的优抚政策、发放实物、各种生活补助等，这是社会保障的更高层次，它的资金来源也是直接或间接由国家负担的。

这里需要特别指出的是，在社会日益现代化的今天，家庭、亲友、邻里的互助互济作为一种社会保障形式，具有一定的局限性。但是应该看到，我国是一个农业人口占绝大多数的国家，自给自足的自然经济长期占主导地位，在此基础上形成了以家族、邻里之间和家庭内部的互相尊重、互相帮助、互相接济的优良传统，这种在中国国土上长期形成的优良传统，至今仍然维系着人与人之间的关系，它还将长期发挥重要的保障作用。特别是在倡导和践行社会主义核心价值观的过程中，充分发挥其作用，具有长远的重要意义，它是我国社会保障体系体现中国特色的不可忽视的因素。因此，我们在充分发挥政府和社会力量在社会保障中的作用的同时，要继续大力开展多种形式的家庭、亲友和邻里的互经活动，使中华民族在长期生存斗争中所形成的这一优良传统得以发扬光大。

（4）国家、单位和个人共同分担社会保障资金。一个国家的社会保障制度是由经济发展来支持、以经济实力作为基础的。一般来说，各国的社会保障水平是与本国的经济发展水平相适应的。在现阶段，我国的综合国力虽然已得到很大提升，但国家还不具备包揽全部社会保障资金的实力。在改革我国的社会保障制度时，我们吸取了我国以及其他国家通过几十年实践得来的宝贵经验教训。国家的社会保障措施和资金逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变，实现社会保障资金来源的多渠道筹集。这些渠道主要有:一是财政拨款。包括国家财政和地方财政共同负担，以地方财政为主；二是企业的公益金、福利基金；三是社会捐赠；四是个人收入中为社会保障进行的各种扣除；五是社会福利事业以及福利工厂生产经营有偿服务收入的一部分，等等。