中国现行相关立法对社会保障立法的影响

10.4　中国现行相关立法对社会保障立法的影响

2007年，我国的劳动立法取得重大成果，《中华人民共和国劳动合同法》(下称《劳动合同法》)、《中华人民共和国就业促进法》(下称《就业促进法》)、《中华人民共和国劳动争议调解仲裁法》(下称《劳动争议调解仲裁法》)等三部法律被审议通过，并于2008年生效实施。《劳动合同法》将保障我们更好地工作，《就业促进法》将促使我们更好地找到工作，《劳动争议调解仲裁法》是在工作中发生纠纷时，使我们有一个法律救济的途径。这三部法律前后呼应、互相衔接，目的都是为了建立和谐稳定的劳动关系，是国家落实科学发展观、坚持以人为本、构建社会主义和谐社会的重大战略举措。尽管这三部法律不是专门的社会保障方面的法律，但其中也涉及不少有关社会保障方面的规定，这些规定必将推动我国社会保障立法进程，对社会保障立法产生积极影响。

10.4.1　《劳动合同法》对社会保障立法的影响

《劳动合同法》的颁布实施受社会关注程度之高、议论之多、持续时间之长，在我国立法工作中是不多见的。讨论主要集中在法律对企业用工机制、用工成本以及对就业和投资环境的影响等方面。其中，《劳动合同法》针对以往劳动合同签约率低、合同短期化严重、滥用“试用期”和劳务派遣等问题，在劳动保障和劳动者权益保护方面做了全新规定，对现行劳动法以及地方劳动立法的很多方面进行了重大调整，也是人们关注的热点问题。该部法律的颁布实施不仅对企业人力资源管理甚至经营管理带来巨大的影响，也对社会保障立法产生深远影响。自其颁布实施以来，进展总体平稳，取得了“两升一降”的阶段性成果，即劳动合同签订率和社会保险参保人数上升，短期劳动合同签订数量逐步下降。

1.保障劳动者的劳动权益

《劳动合同法》规定:“用人单位应当依法建立和完善劳动规章制度，保障劳动者享有劳动权利、履行劳动义务。”要求用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时，应当经职工代表大会或者全体职工讨论，提出方案和意见，与工会或者职工代表平等协商确定。同时，《劳动合同法》规定，用人单位与劳动者签订劳动合同时，应当具备包括社会保险在内的必备条款，除此之外，还可以与劳动者约定补充保险和保险待遇等事项。当地没有特别规定的，用人单位应当依法为劳动者缴纳5险费用，而且是从提供劳动之日起缴纳。如果用人单位未依法给劳动者缴纳社会保险费的，劳动者可以单方面解除合同，并有权要求用人单位支付经济补偿金。而如果用人单位制定的劳动规章制度违反法律、法规规定，那么合同无效。

综合上述规定，《劳动合同法》的颁布实施必将改变当前一些用人单位通过诸如少缴、漏缴、不缴等方式损害劳动者保险权益的现状，切实维护劳动者享受保险权益，保障当前社会保险相关规定的贯彻落实。

2.建立健全劳动者保险关系转移接续制度

为了解决劳动者工作变动而无法实现保险关系顺利转移接续问题，《劳动合同法》明确规定:“国家采取措施，建立健全劳动者社会保险关系跨地区转移接续制度。用人单位应当在解除或者终止劳动合同时出具解除或者终止劳动合同的证明，并在十五日内为劳动者办理档案和社会保险关系转移手续。”该规定首先强调国家在保障劳动者社会保险权益中的责任。在社会保险法规的实践中，长期以来一些用人单位不替劳动者缴纳社会保险的统筹部分，这既有用人单位利用劳动者不了解国家法律法规的有关规定而逃避责任的原因，又有劳动者没有缴纳社会保险的积极性而主动要求用人单位将应缴的社会保险费直接发放的原因。这种情形不利于全面建立社会保险制度，也不利于劳动者退休后的生活保障。为此，该部法律重申了国家建立健全社会保险制度的重大决策，不仅要求在劳动合同的必备条款中将社会保险列明，而且作了原则性、指导性规定，以便劳动者了解国家关于社会保险制度的法律规定，杜绝用人单位钻空子。

长期以来，中国社会保险关系难以实现跨地区转移接续，严重损害了劳动者的合法权益，阻碍了人力资源的合理流动。这主要是社会保险制度上的原因造成的。现行城镇职工社会养老保险分为个人账户和社会统筹账户两部分，按照各地方规定，社会统筹账户不得跨省，有的是不得跨市、跨县转移，在劳动者跨地区换工作时，有关用人单位缴纳的社会统筹部分既不能转走，也不能提取，因此有的劳动者没有缴纳社会保险的积极性，或者已经缴纳了而工作变换时又纷纷退保。据统计，2007年，广东东莞市的农民工退保率高达95%。目前，中国还缺乏维护劳动者保险关系转移接续的法规，仅有几条法律层次较低的规定，流动人员的保险权益遭受损害的现象时有发生，所以，这一规定对于维护流动人员的保险权益提供了法律保障，也将促进正在制定中的社会保险法加强保护流动人员的保险权益方面的立法。这是由于社会保险制度比较复杂，需要国家统筹安排，劳动合同法在此只作原则性规定，而具体规定应由社会保险法来制定。

3.加强政府对职工劳动权益保护的监管

为了切实保护劳动者的劳动权益，《劳动合同法》规定:“县级以上地方人民政府劳动行政部门依法对下列实施劳动合同制度的情况进行监督检查。”其中包括用人单位参加各项社会保险和缴纳社会保险费的情况。长期以来用人单位不缴、少缴、漏缴保险费用的情况屡见不鲜，劳动者的保险权益经常得不到很好的保护，这与政府相关部门的监管不力有着密切联系。《劳动合同法》的颁布实施无疑将有力地维护劳动者的保险权益，但该部法律对此仅作原则性的规定，缺乏操作性。因此，这必将推动国家或政府加强社会保险监督检查方面的立法工作，使这一原则性的规定转变为具体的、可操作性的措施。

10.4.2　《就业促进法》对社会保障立法的影响

保护劳动者依法享受劳动权利，减少失业、促进就业是民生之本和安国之策。2007年8月30日，十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议审议并通过了《中华人民共和国就业促进法》，这标志着中国就业促进工作进入了新的里程碑。

尽管它不是一部专门的社会保障方面的立法，但劳动就业与社会保障存在着密切联系，其中一些规定对社会保障立法产生了积极影响。主要表现在以下几个方面。

1.国家建立健全失业保险制度

《就业促进法》明确规定:“国家建立健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活，并促进其实现就业。”中国目前失业保险制度主要是依据1999年制定的《失业保险条例》(国务院令第258号)，但该条例已经不能再满足当前形势发展的需要，应当给予尽快完善。其存在的主要问题有:^[5]第一，失业保险的覆盖范围过窄。目前，我国失业保险对象仅仅包括城镇企事业单位的职工，不包括城镇企业的农民合同制工人，也不包括国家公务员和乡镇企业职工;第二，失业保险待遇水平偏低。这大大弱化了失业保险的保障功能，难以起到化解风险的作用;第三，享受失业保险待遇的条件不够明确。虽然现行失业保险制度对享受失业保险待遇的条件作了具体规定，但是并未对失业者的年龄和是否具有劳动能力作出明确规定。而我国对失业人口的统计一般在16～50岁(女性是16～45岁)之间，超过的就不在失业保险范围内了。因此，进一步健全和完善失业保险制度，使之真正起到社会润滑剂和减震器的作用，是时代的客观要求。《就业促进法》的颁布实施，必然对中国失业保险制度的立法产生积极影响。

保障失业人员的基本生活，促进失业人员再就业，是失业保险制度的最终目的。仅仅依靠失业救济不能最终解决失业人员的基本生活问题，因此，世界各国都将失业与再就业联系起来，规定失业保险的一定期限，以促使失业者积极寻找就业机会，实现再就业。救济是基础，促进就业是根本，实现就业才是最好的保险和社会福利。因此，《就业促进法》在规定“国家建立健全失业保险制度，依法确保失业人员的基本生活”的同时，也强调“促进其实现就业”。这一规定必将推动中国进一步完善失业保险制度，以实现将失业保险从传统的单一失业救济功能转向失业救济与就业促进并重上来。

2.国家完善实施灵活就业人员的社会保险政策

《就业促进法》明确规定:“各级人民政府采取措施，逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动和社会保险政策，为灵活就业人员提供帮助和服务。”灵活就业是指在劳动时间、收入报酬、工作场所、保险福利、劳动关系等方面不同于建立在工业化和现代工厂制度基础上的传统主流就业方式的各种就业形式的总称。灵活就业形式主要有非正规部门就业和独立于单位之外的就业两类。灵活就业在我国方兴未艾，对现行劳动和社会保险制度提出了严峻挑战，这是因为现行的社会保险制度长期以来将灵活就业人员排除在制度体系之外。

面对快速增长的灵活就业人口，如何建立针对灵活就业特点的相对独立的劳动标准与社会保险制度，并处理好灵活就业的劳动标准和社会保险制度与正规就业的劳动标准和社会保险制度的关系，尤其是在水平差异上的关系，是迫切需要解决的问题。因此，加快社会保险立法，建立一种既与现行制度衔接，又适合灵活就业人员需要，覆盖全体公民的社会保障体系，实为必要。为此，《就业促进法》要求各级政府采取措施，逐步完善和实施与非全日制用工等灵活就业相适应的劳动与社会保险政策。这些都将积极推动社会保险立法的进程，完善社会保障法律体系。

10.4.3　《劳动争议调解仲裁法》对社会保障立法的影响

《劳动争议调解仲裁法》的颁布施行，对于公正及时地解决劳动争议、保护劳动争议当事人特别是劳动者的合法权益、促进劳动关系和谐稳定、构建社会主义和谐社会，都具有十分重要意义。

《劳动争议调解仲裁法》规定，当用人单位与劳动者就社会保险、福利等发生争议时，即用人单位是否依照有关法律、法规的规定为劳动者缴纳养老、工伤、医疗、失业、生育等社会保险费用而引起的争议，可以申请调解与仲裁，而且仲裁裁决为终局裁决，裁决书自作出之日起发生法律效力。这为劳动者保险权益的维护撑起了最后一道防线，必将对其保险权益的保护起到重要作用。

目前，在社会保障方面发生争议纠纷进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定对社会保障争议进行仲裁或判决。因此，《劳动争议调解仲裁法》的颁布实施必将改变劳动保险权益争议无法可依的现状。