楚雄州经济社会发展对单行条例立法工作的新期待

目前，楚雄州正处于加快经济结构调整、转变发展方式、做大经济总量、提高发展质量、与全国全省同步实现全面建设小康社会目标的关键时期。楚雄州单行条例立法虽然取得了一定成绩，但单行条例立法工作总体状况还不适应形势发展变化要求，立法步伐总体较缓慢的状况还没有得到较好解决。为实现将楚雄州建设成为滇中经济区新的增长极和全省乃至全国最具发展活力和竞争优势的少数民族自治州之一的战略目标，楚雄州必须进一步用好、用足单行条例制定权，促进楚雄州经济社会的全面进步。面对新的形势，站在新的历史起点上，在贯彻实施好已有7个单行条例的同时，可以考虑从以下几个方面进一步推进楚雄州单行条例立法。

（一）进一步修订已有的单行条例

楚雄州目前总共有7部单行条例。其中，《公路管理条例》《恐龙化石保护条例》《青山嘴水库管理条例》都是2010年以来新制定的，目前还没有修改的必要。对于2000年以前制定的4个单行条例，其中的《龙川江保护管理条例》《民族教育条例》都分别于2013年和2014年进行了修订。按照2012—2016年立法规划，《林业管理条例》修订稿将重点修改集体林权、林权抵押贷款等内容，将待国家《森林法》修订实施后尽快提交人代会审议通过。通过对已有单行条例的及时修订，可以使楚雄州已有的单行条例适应上位法的变化和楚雄州经济社会发展的新情况，从而更好地发挥已有7个单行条例对楚雄州经济社会发展的促进作用。

（二）尽快完成立法规划项目的制定工作

根据《楚雄彝族自治州人大常委会2012—2016年立法规划》安排，目前，楚雄彝族自治州在着手《林业管理条例》修订工作的同时，将启动3个立法储备项目的立法工作和5个立法前期调研项目的调研工作。3个立法储备项目是《茶花保护与开发条例》《城市管理条例》《城镇供水和节约用水管理条例》。5个立法前期调研项目是《风景名胜区管理条例》　《楚雄彝族自治州实施 〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》《楚雄彝族自治州实施 〈中华人民共和国劳动合同法〉办法》《土林保护条例》《招商引资条例》。

（三）扩大单行条例立法可及的领域

1.扩大单行条例立法领域的必要性

总体上说，自1986年以来，楚雄州的民族立法工作是卓有成效的。尤其是近年来，楚雄州的民族立法工作步伐加快，取得了很大成绩。但是，如何真正行使好民族区域自治制度赋予的民族立法权，使之真正有力地促进楚雄州经济社会的发展，无论是理论思考还是具体实践，都还有不少差距。尤其是单行条例立法是一个亟待重点突破的领域。本来，按照民族区域自治制度设置的出发点，以及中国地方自治的客观宪政环境的现实状况，再加上单行条例调整的内容主要是经济社会发展而较少牵涉政治性因素的特点，使得单行条例本该在促进自治州经济社会发展的过程中发挥较大的作用，然而，楚雄州的单行条例立法与楚雄州经济社会发展的步伐还存在不少差距，经济社会发展的不少领域还急需有符合楚雄州实际情况的单行条例进行规范，已经制定的7个单行条例远远满足不了这种迫切需求。如前所述，截至2014年7月30日，全国30个自治州共制定单行条例336个。平均每个自治州制定单行条例11.2个，其中，制定单行条例最多的是吉林省延边朝鲜族自治州，已经制定单行条例48个，而楚雄州还没有达到平均水平。当然，单行条例立法不能单纯追求数量和速度，而是应该在保证立法质量的基础上，不断扩大单行条例立法所及的领域。不过，楚雄州单行条例立法虽然取得了一定成绩，但立法工作总体状况还不适应形势发展变化要求，立法步伐总体较缓慢的状况还没有得到较好解决。我们认为，楚雄州在进一步修订已有的单行条例、尽快完成2012—2016年立法规划项目的制定工作的基础上，还应该尽快扩大单行条例立法可及的领域。

2.扩大单行条例立法领域的思路

（1）围绕中心、服务大局，立足楚雄州科学发展、和谐发展、跨越发展的现实需要。

单行条例的选题必须围绕楚雄州党委、政府关于推进楚雄州发展的思路和重点，并在急需、特需规范的问题上下功夫并确定选题和立项。当前，楚雄州正处于加快经济结构调整，转变发展方式，做大经济总量，提高发展质量，与全国全省同步实现全面建设小康社会目标的关键时期。为了实现将楚雄州建设成为滇中经济区新的增长极和全省乃至全国最具发展活力和竞争优势的少数民族自治州之一的战略目标，楚雄州的“十三五”规划对于下一步发展的指导思想、基本原则、发展思路有了明确的定位，对于楚雄州重大生产力空间布局、产业发展重点、结构战略性调整等重大问题都有很清晰的思路和安排。单行条例的选题务必与这些重大安排相匹配，只有这样，才能充分发挥单行条例促进楚雄州经济社会发展的重大功能。

根据楚雄州“十三五”规划，全面推进社会主义新农村建设、加快推进新型工业化进程、加快推进城镇化进程、加快现代服务业发展、夯实科学发展基础、构建和谐楚雄州、加强生态建设、强化环境保护、节约利用资源、发展循环经济等方面都是当前和将来很长一段时期楚雄州经济社会发展面临的主要任务，单行条例尤其应该在这些方面有所作为，充分发挥单行条例对楚雄州经济社会发展的强大推动作用。

（2）紧紧围绕经济建设这个中心，进一步加大经济立法的力度。

当前，楚雄州的主要重点仍然是迫切需要加快经济发展，做大经济总量，提高发展质量。楚雄州单行条例的立法应当紧紧围绕经济建设这个中心，进一步加大经济立法的力度，逐步扩大经济立法的范围和领域，着力通过法治途径解决市场经济发展过程中的新矛盾、新问题。因此，楚雄州在单行条例的立法实践中，既要继续重视政治和社会方面的立法，更要重视和加强经济方面的立法。

特别是在当前，楚雄州的市场经济发展水平还急需提高，迫切需要制定相应的单行条例来加以规范和保障。市场经济主要是靠市场主体之间的契约来连接生产、流通、分配和消费的，必须通过法律予以规范和调节。市场经济又是竞争性经济，这种竞争只能是法律规范和制约下的竞争。市场经济本身存在着局限性和消极性方面，迫切需要法律的引导和约束。譬如，近年来，楚雄州不少媒体上发布的有关食品、药品、保健品、医疗服务、种子、化肥、农药、兽药等违法广告很多，工商行政管理部门采取多次整治措施，但仍然是屡禁不止，这背后就与经济立法不健全息息相关。

所以，加大经济立法力度，是加快楚雄州市场经济发展、促进楚雄州经济社会全面进步的一个重要手段。如前所述，在全国30个自治州中，多数州的经济方面的单行条例都占了单行条例总数的一半以上。以延边朝鲜族自治州为例，到目前为止，制定的48部单行条例中有30部是属于保障和促进经济发展方面的条例。楚雄州在单行条例的立法过程中，也要紧紧围绕经济建设这个中心，进一步加大经济立法的力度。

（3）参照全国另外29个自治州立法情况，结合楚雄州实际确立新选题。

虽然全国30个自治州州情各异，单行条例立法不可以生搬硬套别州的做法，但是，认真研究别州的经验，探索其立法选题的规律，对于楚雄州单行条例立法的选题有重要的价值。根据我们对目前全国30个自治州共336个单行条例所规范的领域的统计，环境保护、林木、水库、湖泊、矿产等自然资源、风景名胜区和自然保护区、历史文化名城、古建筑、非物质文化遗产保护、教育、城镇规划与建设、语言文字工作、宗教、城乡规划、旅游、公路、社会治安、野生动植物保护、土地管理、非公有制经济、权益保护、人口、档案、科技进步等方面都是各自治州单行条例关注的共同点。对于这些各州关注的共同点，都是楚雄州下一步单行条例立法选题可以考虑的领域，譬如，楚雄州风景名胜区管理、彝族语言文字工作管理、矿产资源管理、非物质文化遗产保护等方面就很有必要尽快制定单行条例进行规范管理。

除了以上在州之间至少存在重合的领域外，各自治州还根据本州实际，制定出很多具有开创性的单行条例，涉及政治、经济、文化、社会、生态各个领域。既然别的州都可以根据本州实际，大胆从政治、经济、文化、社会、生态等各方面制定单行条例以促进本地经济社会的发展，楚雄州也可以。

所以，我们不用拘泥于别的州制定了什么方面的单行条例，只要是楚雄州经济社会发展需要的，而目前还没有相应法律进行规范或者上位法不适应的，我们都可以依法大胆地行使好单行条例的立法权，尤其是要充分挖掘楚雄州的资源优势，制定出促进楚雄州特色产业发展方面的单行条例，譬如茶花保护与开发、彝族医药发展、牛肝菌、鸡、大姚核桃、牟定油腐乳、武定壮鸡、元谋番茄、姚安山药等方面都可以考虑制定单行条例促进这些特色产业的发展。

（4）把州政府某些规范性文件调整的领域上升为由单行条例进行调整。

由于历史等诸多原因，我国实行民族自治的地方基本上都是欠发达地方，不是《宪法》和原先《立法法》所规定的拥有地方性法规和政府规章制定权的“较大的市”，根据《宪法》和修改前《立法法》的规定，民族自治地方只有自治区这一级既可以制定地方性法规和政府规章，又可以制定自治条例和单行条例，而自治州、自治县只可以制定自治条例和单行条例而无权制定地方性法规。^[2]楚雄州不属于“较大的市”，所以楚雄州人大及其常委会没有地方性法规的制定权，楚雄州政府也没有地方政府规章的制定权。所以，到目前为止，楚雄州人大及其常委会还没有行使过地方性法规的创制权。虽然，2015年《立法法》修改以后赋予了设区的市一定的立法权^[3]，但是，就全国目前的情况来看，各设区的市的人大及其常委会、政府的立法意愿不是很强，各自治区或省的人大常委会也比较慎重，所以，目前设区的市的这一法定立法权还没有真正大规模启动，各省或自治区通常都会综合考虑各种因素确定各设区的市立法权行使的时间表。楚雄州目前也还未启动新《立法法》所赋予的这一立法权。

目前楚雄州存在四个层次的地方性规范性文件：第一层次是楚雄州自治条例 （1个）；第二层次是楚雄州单行条例 （7个）；第三层次是楚雄州人大常委会制定的规范性文件 （根据2012年9月20日楚雄州人大常委会民族工作委员会对楚雄州地方民族立法的回顾，州人大常委会制定的规范性文件有11个，如《楚雄州民族乡工作规定》《楚雄州宗教事务管理规定》《楚雄州统计管理规定》）；第四层次是楚雄州州政府制定的规范性文件 （根据2011年2月16日州人民政府《关于公布继续有效规范性文件的决定的公告》，继续有效的规范性文件有64个，如《楚雄彝族自治州国土资源执法监察规定》《楚雄彝族自治州行政许可听证暂行规定》）。

客观地说，尽管楚雄州单行条例还远远不能够满足楚雄州经济社会发展的新形势和新要求，但是，正因为有州人大常委会和州政府的规范性文件，让大家感觉没有单行条例也照样能行。可是，我们却忽略了一个最重要的逻辑，很多领域只有上升到单行条例进行规范，才能够真正实现这个领域的规范化和制度化，才能够避免利益部门化，才能够更稳定、更具权威性，效果才能更好。就拿恐龙化石保护这个例子来说，恐龙化石资源的保护研究和开发利用历来受到各级党委和政府的高度重视。为了保护恐龙等古生物化石，国土资源部早在2002年就公布了《古生物化石管理办法》（以下简称《办法》）。2008年，楚雄彝族自治州根据《办法》制定了《楚雄彝族自治州恐龙化石资源管理规定》。但是在实践当中，行政机构的部分领导在恐龙化石管理过程中随意馈赠等不当行为时有发生，广大干部群众保护恐龙化石资源的意识依然很淡薄，管理部门职能职责、权利和义务不清晰。这就是为什么迫切需要制定恐龙化石保护的单行条例来取代州政府的规范性文件的原因。自《恐龙化石保护条例》出台以来，楚雄州的恐龙化石保护才真正步入法治化的轨道。实际上，目前楚雄州政府制定的很多规范性文件所涉及的领域都很有必要借鉴恐龙化石保护立法的经验，将这些领域尽快上升为单行条例进行规范。

（5）尽量把国家有关民族优惠方面的政策上升为单行条例。

楚雄州的单行条例立法必须适应新形势的新要求，把符合市场经济发展规律的、在实践中行之有效的民族优惠政策法制化，用法律形式保障其真正得到贯彻落实，为楚雄州的经济社会发展创造良好的条件。对少数民族实行特殊的优惠政策，帮助民族自治地方发展经济社会事业，是党和国家解决民族问题的重要措施。《宪法》第四条第二款明确规定：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济和文化的发展。”《民族区域自治法》则据此做了很多专门的具体规定。长期的实践证明，民族优惠政策的实行，极大地推进了楚雄州经济社会的发展，取得了显著的成效。但是这些优惠政策大多是在计划经济条件下制定的，从根本上说它们是与行政手段、计划手段管理经济的模式相适应的。随着楚雄州改革开放的深入发展，特别是社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，这些政策受到了严重的冲击，在贯彻落实过程中出现了诸多不适应的现象，有的甚至由于某些改革措施的出台而自行消失。因此，当务之急是尽快把那些经过实践检验正确的、行之有效的民族优惠政策，尤其是在重大基础设施、重点区域生态治理、重点产业建设等方面，通过立法的方式把它们提升和提炼到单行条例的层次，争取上级更多的支持。譬如，“生态环境破坏的补偿费要高于非民族自治地方”“民族自治地方大的项目可以减免民族自治地方的相应配套”“水资源资金返还要高于非民族自治地方”等民族优惠政策目前在楚雄州还没有得到很好的实现，这就需要通过单行条例立法把这些内容上升为不可被随意取消的层次，从而保障这些民族优惠政策真正得以贯彻落实，以促进楚雄州经济社会的发展。

（6）根据十八届四中全会精神，加强重点领域的立法。

十八届四中全会决定明确指出，完善中国特色社会主义法治体系，必须立法先行，要完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强对涉及公民权利、经济、政治、文化、社会、国家安全、生态文明等七个重点领域的立法。围绕七个重点领域，十八届四中全会提出了很多的具体任务。^[4]譬如，在公民权利保障方面，要“加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度”；在经济建设方面，要“健全以公平为核心原则的产权保护制度”，“加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面的法律法规，促进商品和要素自由流动、公平交易、平等使用”；在政治建设方面，要“完善国家机构组织法，完善选举制度和工作机制，加快推进反腐败国家立法”；在文化建设方面，要“制定公共文化服务保障法”，“制定文化产业促进法”，“制定国家勋章和国家荣誉称号法”，“加强互联网领域立法”；在社会建设方面，要“依法加强和规范公共服务，完善教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全、扶贫、慈善、社会救助和妇女儿童、老年人、残疾人合法权益保护等方面的法律法规”，“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展”，“制定社区矫正法”；在国家安全建设方面，要“抓紧出台反恐怖等一批急需法律”；在生态建设方面，要“加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度”，“建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规”。十八届四中全会提出的这些立法任务是针对全国而言的，但是，对于楚雄州来说，有关国家安全、民主政治建设方面的民族立法空间不大，单行条例立法的重点还是要在参考十八届四中全会立法重点的基础上，在经济建设、文化建设、社会建设、生态建设方面抓紧制定与国家法律法规相配套的实施性立法，推进体现楚雄州特色的创制性立法。

3.部分初步的选题

综合考虑上述5个思路，除了楚雄州人大常委会已有的3个立法储备项目 （《茶花保护与开发条例》《城市管理条例》《城镇供水和节约用水管理条例》）和5个立法前期调研项目 （《风景名胜区管理条例》《楚雄彝族自治州实施 〈中华人民共和国中小企业促进法〉办法》《楚雄彝族自治州实施 〈中华人民共和国劳动合同法〉办法》《土林保护条例》《招商引资条例》）外，我们分类初步拟出一些选题（52个）：

表3－1　楚雄州已有立法规划项目外下一步可以考虑的选题

续　表

续　表

除了以上所列举的选题外，政治、经济、文化、社会、生态方面都还需要不断拓展选题，尤其是要不断拓展经济方面的立法选题。譬如，由于楚雄州所辖的9个县都不是自治县，9个县没有单行条例制定权，楚雄州可以考虑将县区内的特色产业用单行条例立法规范和促进这些产业的发展，譬如，禄丰大葱、武定雀嘴茶、元谋泡果、元谋凉鸡、牟定化佛茶、妥甸酱油、落水洞樱桃、永仁葡萄、大姚花椒、姚安套肠、姚安三角糯米、姚安山药、元谋番茄、禄丰萝卜、姚安蜂蜜、彝族土特酒、云泉油豆瓣、双柏白竹山茶、永仁板栗、武定壮鸡、牟定油乳腐、紫溪山樱桃都可以考虑制定单行条例促进其发展。

【注释】

[1]熊文钊主编：《民族法学》，北京大学出版社2012年版，第162页。

[2]根据《宪法》和《立法法》的规定，只有国务院批准的“较大的市”，省、自治区人民政府所在地的市，经济特区所在地的市才拥有地方立法权。

[3]十八届四中全会《决定》明确提出：“依法赋予设区的市地方立法权。”2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议修改后的《立法法》第七十二条第二款规定：“设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规。”第七十二条第三款规定：“自治州的人民代表大会及其常务委员会可以依照本条第二款规定行使设区的市制定地方性法规的职权。”第八十二条规定：“自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”

[4]十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出来要加强重点领域立法，并围绕公民权利、经济、政治、文化、社会、国家安全、生态文明具体提出了120多项立法任务。具体可以参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第11～15页。