单行条例与自治州经济社会发展

单行条例与自治州经济社会发展_单行条例促进民族自治地方经济社会发展研究：以云南省楚雄彝族自治州的实践为例

目前30个自治州单行条例的数量越来越多，内容越来越广，已经涉及政治、经济、文化、社会、生态等各个方面，有力地促进了自治州经济社会的发展。

（一）30个自治州单行条例的制定情况

全国30个少数民族自治州基本成立于20世纪50年代，30个自治州中28个州成立于1950—1958年期间，其中成立最早的是四川省甘孜藏族自治州，成立于1950年。贵州省黔西南布依族苗族自治州和湖北省恩施土家族苗族自治州成立较晚，分别于1982年和1983年成立。除伊犁哈萨克自治州为省级级别之外，其他29个州均为地级。30个少数民族自治州大多分布于西部，其中，云南8个，青海6个，新疆5个，贵州和四川各3个，甘肃2个，吉林、湖北、湖南各1个。30个少数民族自治州中9个州坐落在陆地边境线上，从东北往西北、西南方向，分别为吉林延边州，新疆的昌吉、克孜勒苏、伊犁州，云南的红河、文山、怒江和西双版纳州。这些自治州沿着漫长的边境线与朝鲜、俄罗斯、蒙古、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、老挝、缅甸、泰国、越南等十个国家接壤。民族自治州的边境线总长度为7158千米，占全国陆地边境线的1／3。2014年年末，30个自治州人口总量为5713.96万人，占全国内地总人口136782万的4.18%；行政区划面积231万平方千米，约占全国国土面积的24.08%。

截至2014年8月30日，30个自治州共制定单行条例336个。^[14]平均每个自治州制定单行条例11.2个，其中，制定单行条例最多的是吉林省延边朝鲜族自治州，已经制定单行条例48个，制定单行条例最少的是新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州，到目前为止仅仅制定了1个单行条例。

各州单行条例数量的具体情况是：①云南省：大理白族自治州13个；迪庆藏族自治州6个；楚雄彝族自治州7个；怒江傈僳族自治州4个；西双版纳傣族自治州14个；文山壮族苗族自治州14个；红河哈尼族彝族自治州17个；德宏傣族景颇族自治州4个。②甘肃省：甘南藏族自治州18个；临夏回族自治州7个。③青海省：海北藏族自治州20个；海南藏族自治州6个；海西蒙古族藏族自治州12个；黄南藏族自治州6个；玉树藏族自治州14个；果洛藏族自治州14个。④新疆维吾尔自治区：昌吉回族自治州11个；巴音郭楞蒙古自治州10个；伊犁哈萨克自治州4个；克孜勒苏柯尔克孜自治州2个；博尔塔拉蒙古自治州1个。⑤四川省：甘孜藏族自治州4个；凉山彝族自治州10个；阿坝藏族羌族自治州10个。⑥贵州省：黔东南苗族侗族自治州12个；黔南布依族苗族自治州11个；黔西南布依族苗族自治州7个。⑦吉林省：延边朝鲜族自治州48个。⑧湖南省：湘西土家族苗族自治州13个。⑨湖北省：恩施土家族苗族自治州14个。

就单行条例立法所涉及的领域来说，基本情况如下：

在336个单行条例中，直接以环境保护为选题的就有9个单行条例，有关水库、湖泊、江河方面的有9个，有关草原草场管理方面的有9个，有关湿地保护方面的有3个，实际上有关环境保护方面的单行条例合起来有31个；有关风景名胜区、自然保护区的保护和管理方面的单行条例有25个；有关水资源保护方面的单行条例有23个；有关历史文化名城、古建筑、非物质文化遗产保护方面的单行条例有23个；有关教育方面的单行条例有19个；有关林木、植物管理方面的单行条例有15个；有关矿产资源管理与保护方面的单行条例有14个；有关城镇规划与管理方面的单行条例有13个；有关语言文字工作方面的单行条例有10个；有关宗教管理方面的单行条例有10个；有关城乡规划方面的单行条例有9个；有关旅游管理方面的单行条例有9个；有关畜禽管理方面的单行条例有9个；有关公路管理方面的单行条例有8个；有关社会治安和群体性突发事件方面的单行条例有8个；有关野生动物保护方面的单行条例有7个；有关土地管理方面的单行条例有7个；有关非公有制经济发展方面的单行条例有7个；有关医药发展方面的单行条例有5个；有关农民负担、企业、未成年人、老年人权益方面的单行条例有5个；有关渔业、卤虫、药材、菌类、岩溶等自然资源保护的单行条例有4个；有关人口与计划生育方面的单行条例有4个；有关档案管理方面的单行条例有4个；有关气象管理、防震减灾方面的单行条例有4个；有关禁毒方面的单行条例有3个；有关物业管理方面的单行条例有3个；有关农作物生产管理方面的单行条例有3个；有关科技进步方面的单行条例有3个；有关法制宣传、法律援助方面的单行条例有3个；有关财政预算管理的单行条例有2个；有关农村合作医疗方面的单行条例有2个；有关化石保护方面的单行条例有2个；有关商品交易市场管理的单行条例有2个；有关食盐加碘防治碘缺乏病方面的单行条例有2个。

除了以上在州之间至少存在重合的领域外，各自治州还根据本州实际，制定出很多具有开创性的单行条例，涉及政治、经济、文化、社会、生态各个领域。譬如，《湘西土家族苗族自治州人民代表大会立法程序条例》《延边朝鲜族自治州政府采购条例》《文山州村务公开条例》《恩施土家族苗族自治州行政执法条例》《延边朝鲜族自治州劳动保障监察条例》《延边朝鲜族自治州机关社会团体企业事业单位法定代表人离任审计条例》就涉及政治和行政体制改革方面的内容；《黔西南布依族苗族自治州殡葬管理条例》《延边朝鲜族自治州就业促进条例》《延边朝鲜族自治州住房公积金管理条例》《延边朝鲜族自治州保护和发展朝鲜族传统体育条例》《延边朝鲜族自治州道路班车客运管理条例》就涉及社会管理方面的内容。为了适应对外开放的需要，有些州还就对外开放方面进行了相关的单行条例立法，譬如，《延边朝鲜族自治州外商投资企业工会条例》《延边朝鲜族自治州外国人管理条例》《延边朝鲜族自治州对外劳务合作管理条例》《延边朝鲜族自治州口岸管理条例》。为了促进民族团结，迪庆州还开创性地制定了《迪庆藏族自治州民族团结进步条例》，临夏回族自治州制定了《临夏回族自治州清真食品管理办法》，延边州制定了《延边朝鲜族自治州保护和发展朝鲜族用品生产条例》。另外，对于邮电通信设施建设和保护、烟草专卖、酒类管理、城镇供热、儿童计划免疫、献血管理、人民防空、经济技术开发区管理、农村产权抵押贷款等领域都已经有自治州的单行条例涉足这些领域。

最有各州特色的是，很多自治州制定出促进本州特色产业发展方面的单行条例，充分挖掘本地资源的优势，促进本州经济社会的发展。譬如，《西双版纳州橡胶管理条例》《西双版纳州古茶树保护》《文山壮族苗族自治州文山三七发展条例》《文山壮族苗族自治州丘北辣椒产业发展条例》《红河哈尼族彝族自治州石屏豆制品产业发展条例》《红河哈尼族彝族自治州建水紫陶产业发展条例》《德宏傣族景颇族自治州德宏咖啡产业发展条例》《甘南藏族自治州发展藏医药条例》《玉树藏族自治州藏医药管理条例》《黔东南苗族侗族自治州苗医侗医药发展条例》《黔南布依族苗族自治州促进茶产业发展条例》《延边朝鲜族自治州延边黄牛管理条例》《延边朝鲜族自治州蜂业条例》《延边朝鲜族自治州发展朝医药条例》《延边朝鲜族自治州促进鹿业发展条例》《延边朝鲜族自治州促进人参产业发展条例》《延边朝鲜族自治州促进专业农场发展条例》《湘西土家族苗族自治州土家医药苗医药保护条例》。

可以发现，30个自治州单行条例的内容涉及政治、经济、文化、社会、生态等各个方面。这些单行条例都是针对形势发展的要求，并结合实际需要制定的。为了规范立法行为，制定了自治州人民代表大会立法程序条例；为了规范政府行为，制定了政府采购、行政执法条例；为了推进基层民主建设，制定了村务公开条例；为了推进法治建设，制定了法制宣传、法律援助条例；为了保护自然资源，制定了水资源、湖泊、河流和矿产等方面的条例；为了促进经济发展，制定了林业、橡胶、三七、医药、人参、咖啡、茶叶、蜂业、辣椒、紫陶、黄牛、专业农场、非公有制经济、旅游业、乡村公路等方面的条例；为了发展民族文化，制定了民族民间文化保护、历史文化名城保护、城市规划建设管理等方面的条例；为了促进社会和谐发展，制定了民族教育、就业、农村医疗卫生、住房公积金、物业管理、体育、权益保护等方面的条例；为了保护生态环境，制定了环境保护和防治污染等方面的条例；为了促进对外开放，制定了外商投资、外国人管理、口岸管理条例；为了维护民族团结，制定了民族团结进步、清真食品管理等方面的条例。

总的来看，目前全国30个自治州单行条例立法数量越来越多，涉及领域越来越广。在2015年3月《立法法》修改以前，由于自治州通常都没有地方性法规和政府规章的制定权，过去主要靠自治州政府的规范性文件进行社会治理，但纵观当前30个自治州单行条例立法的现状，很多自治州已经深刻认识到单行条例对促进本州经济社会发展的重大功能，从过去等靠要政策的思路转向了主动出击，充分打好单行条例这张牌，用足用好单行条例立法，最大限度地促进本州经济社会的发展。30个自治州单行条例立法明显呈现出两个深入：一是经济立法方面，也是过去单行条例立法的主要领域，得到了纵深发展，为了促进本州经济的发展，现在有关经济立法方面的单行条例越来越细致深入，越来越具有针对性；二是各州单行条例已经不再局限于经济领域，伴随着国家五位一体建设布局的推进，各州单行条例所涉及的内容除经济外，已经正在不断主动地扩及政治、文化、社会、生态领域。

（二）30个自治州经济社会发展基本情况

我们选取经济社会发展的一些重要指标，根据2014年30个自治州国民经济和社会发展统计公报的数据，将30个自治州2014年经济社会发展的基本情况进行统计，通过对统计数据进行分析，我们发现，2000年以来的15年时间里，30个自治州经济建设和各项社会事业快速发展。但是，与全国、本省的差距也是明显的，自治州总体发展水平还不高，落后面貌的改变有待时日，而且，30个自治州之间的发展也不平衡。

1.纵向比，经济社会发展成效显著

（1）经济发展明显加快。

2014年，30个自治州GDP总量为15406.16亿元，比2000年的1941.3亿元翻了7.94倍，15年里，年均增速为15.95%，2000年全国GDP总量为89404亿元，2014年全国GDP总量为636463亿元，年均增长15.05%，30个自治州GDP年均增幅高于全国平均水平0.9个百分点；2014年，自治州人均GDP为29776元，比2000年的3719元翻了8.01倍，年均增长16.02%；自治州固定资产投资额从2000年的556.6亿元增加到2014年的15869.7亿元，增长28.51倍，年均增长27.04%，全国固定资产投资额从2000年的32619亿元增加到2014年的512761亿元，增长15.72倍，年均增长21.75%，民族自治州年均增幅高于全国平均水平5.29个百分点 （见表1－1）。

表1－1　2014年30个自治州GDP及固定资产投资情况

续　表

数据来源：30个自治州2014年国民经济和社会发展统计公报的数据。

（2）经济运行质量进一步提高。

通过对2014年30个自治州经济运行质量的重要指标进行统计分析，我们发现，民族自治州在经济保持较快增长的同时，经济运行质量也明显提高，地方财政收入和企业利润持续大幅度增加。2014年，民族自治州地方财政收入达到2547.87亿元，比2000年的109.2亿元增长23.33倍，年均增长25.23%；2000年民族自治州人均财政收入425.95元，2014年民族自治州人均财政收入4459.03元，增长10.47倍，年均增长18.26%；民族自治州三次产业的结构由2000年的32.2∶35.8∶31.9调整为 2014年的 19.66∶44.46∶35.88，第一产业比重下降，第二、三产业比重上升，产业结构进一步优化 （见表1－2）。

表1－2　2014年30个自治州经济运行质量重要指标

续　表

资料来源：30个自治州2014年国民经济和社会发展统计公报的数据。

（3）居民生活水平不断提高。

随着民族自治州经济盘子的做大，城乡居民收入明显提高，生活水平进一步改善。2000年，自治州城镇居民人均可支配收入为8598元，2014年30个自治州中城镇居民人均可支配收入最低的临夏回族自治州也达到13778元，城镇居民人均可支配收入最高的海西州则达到25453元；2000年30个自治州农牧民人均纯收入为1379元，2014年30个自治州中农牧民人均纯收入最低的临夏回族自治州也达到4127元，农牧民人均纯收入最高的昌吉州则达到14818元；随着城乡居民收入连年快速增长，居民储蓄存款也大幅度增加，2014年年底，30个自治州城乡居民储蓄存款余额达18952.84元，比2000年的1597.57亿元增长11.86倍，年均增长19.32% （见表1－3）。

表1－3　2014年30个自治州居民生活水平重要指标

续　表

资料来源：30个自治州2014年国民经济和社会发展统计公报的数据。

（4）社会事业长足发展。

少数民族自治州经济发展取得明显成绩的同时，科技、教育、卫生和社会保障等社会事业也得到了进一步发展。2014年，30个自治州城镇居民参加医疗保险的人数达到936.27万人，加上城镇职工参加的医疗保险，30个自治州城镇户口的居民参加医疗保险的参保率高达96.01%。2014年，30个自治州卫生机构数量达到38361个，比2000年的9013个增长了4.26倍，年均增长10.91%；2014年，30个自治州卫生从业人员达到259832人，比2000年的160235人增长了1.62倍，年均增长3.51%。除此之外，30个自治州的科技和教育事业也取得明显进步，以楚雄州为例，2001年楚雄州各级列入实施计划的科技项目为59项，科技对国民经济增长的贡献率达38.8%，2014年楚雄州全年列入州级以上科技计划项目就达到116项，科技对国民经济增长的贡献率达到52.1%；2001年，楚雄州有高等院校1所，各类中专学校8所，本科生在校学生2198人，中专学校在校学生6456人，到2014年，全州有普通高校2所，普通中专学校25所，本科生在校学生达到15085人，中专学校在校学生达到29949人，本科生和中专生在校学生比2001年分别增长了6.86倍和4.64倍。

2.横向比，差距明显，发展不平衡

（1）与全国相比，经济实力还不强，人民生活水平尚有差距。

2014年，30个民族自治州GDP总和占全国比重仅为2.42%，15年来始终徘徊在2%左右；30个民族自治州人均GDP为29776元，全国人均GDP为46531元，30个民族自治州人均GDP仅为全国人均GDP的 63.99%；人均财政收入4459.03元，仅为全国平均水平10260.85元的43.46%。2014年，30个民族自治州三次产业比重为19.66∶44.46∶35.88，全国三次产业比重为 9.2∶42.6∶48.2，与全国相比，30个自治州第一产业高10.46个百分点，第二产业高1.86个百分点，第三产业低12.32个百分点，经济结构不尽合理。人民生活水平仍有相当差距。2014年全国城镇居民人均可支配收入28844元，30个自治州中最高的海西州也只有25453元，30个自治州均未达到全国平均水平，其中，最低的临夏回族自治州只达到13778元，相当于全国平均水平的47.76%；农民人均收入全国为10489元，30个自治州中仅4个州超过全国水平，其中，最低的临夏回族自治州只达到4127元，相当于全国平均水平的39.34%。目前，全国一半以上的贫困县在民族自治州。与国内发达地区相比，差距更大，而且在全国各地竞相发展的形势下，这种差距还有进一步拉大的趋势。

（2）与本省相比，发展水平偏低，经济地位不高。

30个少数民族自治州中，除了青海、新疆的部分自治州以外，大部分自治州在本省的经济地位不高，对本省经济的贡献程度低。从2014年各自治州GDP占本省比重来看，占10%以上的自治州仅为4个，青海的海西州占青海全省GDP总量的24.33%，新疆的巴音郭楞州占新疆GDP总量的12.19%，新疆的昌吉州占新疆GDP总量的11.44%，新疆的伊犁州占新疆GDP总量的17.4%，其余26个自治州经济总量在本省比重均在10%以下。从人均GDP看，超过本省平均水平的自治州为5个，其中青海1个 （海西州）、新疆3个 （巴音郭楞、昌吉州、博尔塔拉州）、云南1个 （迪庆），其余25个州人均GDP均低于本省平均水平。民族自治州国家级贫困县的拥有程度普遍偏高，2014年，贵州、青海、四川等省一半以上的贫困县在民族自治州 （见表1－4、表1－5）。

表1－4　2014年30个自治州GDP总量及人均GDP排名

续　表

数据来源：30个自治州2014年国民经济和社会发展统计公报的数据。

表1－5　2014年30个自治州所在省份GDP总量及人均GDP情况

续　表

数据来源：2014年各省国民经济和社会发展统计公报的数据。

（3）自治州之间发展不平衡，发展水平存在较大差异。

从经济总量上看，以2014年为例，30个自治州中前10位自治州GDP总和为10181.26亿元，占30个州经济总量15406.16亿元的66.09%，是总量后10位自治州总和1035.33亿元的9.83倍；地方财政收入前10位自治州总和为1776.7亿元，占30个州财政收入2547.87亿元的69.73%，是收入后10位自治州总和112.99亿元的15.72倍。排名前5的五个州的GDP各自已经超过千亿元，但排名倒数后4位的四个自治州各自的GDP还未达到100亿元，其中经济总量最大的新疆伊犁州GDP为1612.04亿元，比排位后12个州的总和1489.93亿元还多，与最末位的青海果洛州之间经济总量差距多达47.31倍，后4个州GDP总量均在100亿元以下，发展水平相对滞后。从城乡居民收入看，差距亦明显。30个自治州中城镇居民人均可支配收入最高的海西州 （25453元）与最低的临夏州 （13778元）相差达到11675元，前者是后者的1.85倍；农民人均纯收入最高的昌吉州 （14818元）与最低的临夏州 （4127元）相差达10691元，前者是后者的3.59倍。总之，30个民族自治州中有的已经提前进入小康，有的尚处于温饱阶段，发展差距是相当明显的。

从以上纵、横向对比看，少数民族自治州经济社会发展所取得的成绩是显著的，经济建设也有了长足发展，但由于民族自治州所处的地理环境、自然条件、原有发展基础以及地方政府治理能力的差异，与全国、本省相比，经济发展水平上、质量上仍有较大差距，各民族自治州之间发展也不平衡。

（三）单行条例立法与自治州经济社会发展

我们按照单行条例制定的个数将30个自治州进行排列，并以2014年国家统计局公布的30个自治州国民经济和社会发展统计公报公布的数据为准，将这30个自治州对应的2014年的GDP、人均GDP、城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入、人口进行排名，统计结果如表1－6所示：

表1－6　30个自治州单行条例与自治州2014年经济社会重要指标基本情况

续　表

续　表

续　表

通过对统计结果进行分析，我们发现：

第一，单行条例制定数量与经济社会发展总体上还是呈一种正比例的关系。单行条例制定的数量越多，自治州经济社会发展程度相对较高；反之，单行条例制定数量越少，自治州经济社会发展程度越低。延边朝鲜族自治州制定的单行条例数量排名第一，其2014年的GDP排列第6名，人均GDP排名第5名，农村居民人均纯收入排列第8名，经济社会发展总体排名前列。海北州制定的单行条例数量排名第二，其2014年的人均GDP排第7名，城镇居民人均可支配收入排列第5名，农村居民人均纯收入排列第6名，经济社会发展也总体排名前列。克孜勒苏州制定的单行条例数量排名第29位，其2014年的GDP总量排名第27名，人均GDP排名第28名，城镇居民人均可支配收入排名第26名，农村居民人均纯收入排名第26名，经济社会发展总体排名也较为靠后。临夏州制定的单行条例数量排名第20位，其2014年的GDP总量排名第21名，人均GDP排名第30名，城镇居民人均可支配收入排名第30名，农村居民人均纯收入排名第30名，经济社会发展总体排名十分靠后。

第二，影响单行条例发挥治理功能的因素很多。单行条例制定出来以后，如果单行条例的质量不高，或者单行条例没有得到较好的贯彻执行，单行条例促进自治州经济社会发展的功能也会十分有限，这说明单行条例质量和单行条例实施对经济社会的影响十分巨大，要充分发挥单行条例的治理功能，不但要提高单行条例的制定数量，还要注重单行条例的制定质量，更要注重搞好单行条例的实施。譬如，有的自治州单行条例制定的数量排列靠前，但经济社会发展指标却总体靠后。甘南藏族自治州制定的单行条例的数量排列前3位，但其2014年的GDP总量排列第23名，人均GDP排名第27名，城镇居民人均可支配收入排列第29名，农村居民人均纯收入排列第28名，经济社会发展总体排名较为靠后。

第三，单行条例要实时进行修改才能够更好地发挥其治理功能。单行条例制定得无论怎样多，如果不根据变化了的经济社会发展状况进行相应的修改，就难以适应经济社会发展的实际需求，就会导致单行条例的治理功能大打折扣。譬如，果洛藏族自治州制定了14个单行条例，单行条例数量排列第7位，但是其2014年的GDP总量排列第30名，人均GDP排名第24名，城镇居民人均可支配收入排列第18名，农村居民人均纯收入排列第25名，经济社会发展总体排名较为靠后。究其原因，其单行条例有11个都是2006年以前制定的，其中只有6个单行条例进行过修订，而且有3个是2011年以后才修订的，因此其单行条例由于与经济社会发展的实际需求有些不相吻合，导致其难以有效实施，大大影响了单行条例促进经济社会发展的功能。

可见，虽然从《宪法》和《民族区域自治法》的规定来看，单行条例对民族自治地方的政治、经济、文化、社会、生态等方面的发展应该具有重大的功能，但是，这只是一个应然的判断，单行条例能否用足用好，发挥其治理功能，促进经济社会的发展，不单单取决于单行条例数量的多少，还取决于与单行条例相关的很多因素，譬如单行条例制定的质量的高低、单行条例是否适时进行科学合理的修订、单行条例是否能够得以有效实施。然而，从全国30个自治州的实践情况来看，到目前为止，单行条例对民族自治地方经济社会发展的作用在以下几个方面比较明显，有不少成功的案例：

一是经济方面的单行条例，保障和促进了自治州经济的快速发展。

在30个自治州中，多数州的经济方面的单行条例都占了单行条例总数的一半以上。以延边朝鲜族自治州为例，到目前为止，制定的48部单行条例中有30部是属于保障和促进经济发展方面的条例。这些单行条例内容十分丰富，涉及经济发展的方方面面。既有保障经营秩序的，如《企业和企业经营者权益保护条例》《水政渔政监察条例》等，也有促进某方面经济发展的，如《蜂业条例》《延边黄牛管理条例》《促进鹿业发展条例》《人参产业发展条例》等，还有规范市场秩序的，如《烟草专卖条例》《酒类专卖条例》等。2009年制定的《企业和企业经营者权益保护条例》、《旅游条例》和《促进鹿业发展条例》等4部单行条例，都在不同的经济领域中体现其规范和促进作用。2001年制定的对外劳务合作管理条例，规范了劳务合作行为，保护了劳务人员的合法权益，促进了延边州对外劳务合作和境外就业的发展，外派人数始终居全省之首。截至2012年年底，延边州在境外劳务人员超过10万人，域外劳务人员超过20万人，从2005年到2010年累计实现外派劳务收入70亿美元，对外劳务合作已成为延边州的一项重要产业。2005年制定的《延边黄牛管理条例》，对进一步保护和开发利用延边黄牛的遗传资源，促进全州畜牧业发展起到了重要作用。到2012年年底，延边州有58000多个养牛户，年出栏黄牛32万头，产牛肉4万吨，实现养牛产值12亿元，“延边黄牛肉”经国家畜禽遗传委员会批准为畜禽新品种，被国家质量技术监督总局批准成为地理标志保护产品。延边的旅游产业有着长白山、边境、民俗、冰雪四大旅游资源优势，旅游在全州经济社会发展中的地位日益显现。2010年制定《旅游条例》，对旅游资源开发、旅游管理与服务、旅游产品开发与政策扶持等进行了全面规范，在旅游从业者及其相关行业中引起强烈反响，边境旅游相继开放，境内外游客有了大幅上升，2010年接待海外旅游者37.58万人次，创汇收入11472万美元；接待国内旅游者686.51万人次，实现旅游收入77.1亿元。2004年制定的《促进个体私营经济发展条例》，推动了个体私营经济健康快速发展，提高了对全州经济发展的贡献值。2009年制定的《水政渔政监察条例》，使延边州水资源开发利用、防治水害、保护水产资源等工作进入法治化轨道，水、电等能源开发进展迅速，珲春老龙口等一批水利枢纽项目相继开工建设。2013年制定的《促进专业农场发展条例》，促进延边州专业农场快速发展，截至2013年12月底，延边州全州专业农场总数发展到71家，专业农场总收入10132万元，纯收入3889万元，农场户均142.7万元和54.7万元，占全州农村经济总收入的57.3%和37%。可以说，单行条例的制定为促进延边州经济又好又快发展提供了有力的法制保障。

二是社会方面的单行条例，促进了自治州社会和谐。

以延边朝鲜族自治州为例，延边州牢固树立和贯彻以人为本、关注民生的立法理念，加强了社会建设方面的立法，目前社会建设立法已经形成一个基本的法律体系，对延边州社会和谐起到很大的保障作用。针对延边州单亲、无亲家庭子女教育问题突出、未成年人犯罪率居高不下的实际问题，1989年制定、2006年修订的《未成年人保护条例》，加强了对未成年人合法权益的保护，优化了未成年人的成长环境。针对人民群众普遍关心的就业和再就业问题，2006年制定了《就业促进条例》，促进了劳动者就业和再就业，维护了劳动者的合法权益。2010年，全州城镇新增就业5.3万人，农村劳动力转移就业24.6万人，城镇登记失业率为3.9%。为了充分保障人民群众的生命财产安全，依法确立以预防和控制为主的安全生产长效工作机制，2007年制定了《安全生产条例》。坚持以实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益为出发点和落脚点，先后在就业、民族教育、饮用水安全等方面制定了11部单行条例，较好地调整了各方面的利益关系。2007年制定了《住房公积金管理条例》，对群众普遍要求解决的许多问题做出了针对性较强的规定，维护了住房公积金所有者的合法权益。为满足新时期朝鲜族群众生产生活的特殊需要，1993年制定、2009年修订的《保护和发展朝鲜族用品生产条例》，明确规定每年财政单列200余万元作为朝鲜族特需用品生产扶持和补贴，推动了朝鲜族用品的生产。2013年制定的《劳动保障监察条例》，对促进劳动保障法律法规贯彻实施、监控劳动力市场秩序、维护劳动关系双方合法权益以及推动劳动保障部门依法行政起到很大的规范作用，目前，劳动保障监察管理信息系统软件在延边州全面投入使用，该州基层网格人员录入用人单位信息4580个，劳动保障监察工作基本实现了网格化、网络化。可以说，这些有关社会建设方面的单行条例的制定、修改和实施，为推动延边州社会事业的全面发展、维护广大人民群众的切身利益、促进社会和谐发挥了重要作用。

三是环境与资源保护方面的单行条例，保障和促进了经济社会可持续发展。

各自治州在促进经济社会发展的同时，都高度重视自治州资源和环境的保护。以新疆巴音郭楞蒙古自治州为例，为了确保生态安全和经济可持续发展，近年来，该州人大常委会从本地实际出发，通过民族自治地方立法，先后制定了《巴音布鲁克草原生态保护条例》《巴音郭楞蒙古自治州塔里木胡杨国家级自然保护区管理条例》《巴音郭楞蒙古自治州博斯腾湖流域水环境保护及污染防治条例》《巴音郭楞蒙古自治州库尔勒尉犁生活饮用水水源保护条例》等五个单行条例，为该州经济健康发展、环境保护、生态安全提供了法律保障。特别是2013年6月1日公布实施的《巴音郭楞蒙古自治州农田防护林建设管理条例》，是全国率先制定出台的农田防护林建设管理单行条例，对依法推进农田防护林体系建设进行了积极探索和有益实践。通过立法保障，将农田防护林建设、保护和管理工作纳入法制化轨道，不仅为巴音郭楞蒙古自治州林业生态建设规范有序发展提供了有力保证，也为三北地区乃至全国农田防护林体系建设推进依法治林提供了借鉴和参考。再以大理州为例，大理州先后制定了《大理白族自治州苍山保护管理条例》《大理白族自治州湿地保护条例》《大理白族自治州洱海管理条例》等单行条例，通过条例推进生态文明建设。2006年以来，多方筹集资金，累计投入洱海保护治理资金24亿元，2006年以来，洱海水质连续7年总体稳定保持在Ⅲ类，其中有36个月达到Ⅱ类。2012年有7个月达到Ⅱ类，2013年1～4月达到Ⅱ类，洱海水体生态功能逐步恢复，自净能力不断增强，洱海生态环境趋稳向好。

四是民族文化教育方面的单行条例，推动了民族文化教育事业的发展。

到目前为止，在30个自治州中，有10个州制定了语言文字方面的单行条例，有6个州制定了有关历史文化名城或文化村寨保护的单行条例，有5个州制定了非物质文化遗产保护方面的单行条例，有1个州制定了文化市场管理方面的单行条例，有1个州制定了有关文化工作方面的单行条例。这些单行条例的制定和实施，不但保护了自治州很多珍贵的物质文化遗产，同时还保障了少数民族语言文字等非物质文化遗产的传承与发展。此外，30个自治州大多数高度重视教育方面的单行条例立法，到目前为止，有8个州制定了义务教育单行条例，有4个州制定了民族教育单行条例，有4个州制定了本州的教育条例，有1个州制定了本州的职业教育条例，这些有关教育方面的单行条例立法，极大地促进了自治州教育事业的发展。以延边朝鲜族自治州为例，延边州注重推进民族文化教育建设方面的立法，更好地保障了少数民族的文化教育权益。为了有效解决朝鲜族文化事业遇到的新情况、新问题，1989年制定、2005年修订了《朝鲜族文化工作条例》，促进了朝鲜族文化事业的健康发展。为了进一步规范朝鲜语言文字的使用，1988年制定、1996年和2004年两度修订了《朝鲜语言文字工作条例》。为了进一步加大对朝鲜族教育的扶持力度，使延边州朝鲜族教育逐步走向法制化的轨道，2004年修订了《朝鲜族教育条例》。在发展职业教育、提高劳动者素质方面，2007年又制定了《职业教育条例》，收到了良好的效果。这些条例的制定、修订和实施，对推进社会主义文化建设、促进少数民族教育发展、突出民族地方特色发挥了积极的作用。

五是民族团结方面的单行条例，推进自治州族际关系不断趋于和谐。

民族问题是全球性和多民族国家的一个重要问题，少数民族经济社会权利得不到保障是一些民族冲突的根源，经济发展是连接各民族团结互助的基本纽带，通过给予少数民族权利的特别保障是能够解决民族问题的。当然，除了经济发展之外，要促进族际关系的和谐，还必须重视文化和宗教等方面的科学管理，在民族自治地方，文化多元，宗教众多，搞好文化和宗教管理是促进族际关系和谐的重要方面，为此，在30个自治州中，目前有8个州出台了有关藏传佛教管理方面的单行条例，阿坝州还出台了《阿坝藏族羌族自治州宗教事务条例》，这些单行条例的出台，保障了自治州文化和宗教方面的和谐共存及健康发展，有力地促进了自治州族际关系的和谐。此外，迪庆州在2010年还颁布实施了《迪庆藏族自治州民族团结进步条例》，通过制定民族自治地方单行条例，保障和引导地方民族团结进步事业健康发展，这在国内尚属首例。条例为维护和巩固迪庆州民族团结、社会和谐、经济发展，推进民族进步事业，构建平安和谐迪庆发挥了积极作用。自条例颁布实施以来，全州上下集中财力、物力，着力解决各族群众最关心、最直接、最现实的利益问题，加快经济结构调整步伐，延伸产业链；大力发展少数民族教育事业，落实“两免一补”“藏区高原农牧民学生救助工程”等惠民政策。把每年9月确定为“民族团结进步月”，每年9月12日确定为“民族团结进步日”，集中开展民族团结进步宣传活动，不断推动藏区的和谐发展。目前，全州共建了34个民族团结示范村，实现了示范村里的基础设施完善、民族关系和谐、村容村貌整洁、经济发展良好的目标，起到了典型引路、示范带动、辐射周边的作用。全州呈现出经济快速发展、社会和谐稳定、民族团结进步、宗教和顺有序的喜人局面，各族人民维护民族团结的氛围越来越浓厚。

总而言之，用足用好单行条例立法，对民族自治地方的政治、经济、文化、社会、生态等方面的发展具有重大的促进作用。

（四）充分运用单行条例立法权，促进楚雄州经济社会发展

云南的8个自治州占据了云南16个地州 （市）的半数，但经济社会发展水平还不够高，以2014年为例，2014年云南省全省GDP为12814.59亿元，人口是4713.9万人，人均GDP为27264元，其中，8个自治州总人口为1785.49万，占云南省总人口的37.88%，8个自治州2014年GDP总量为4078.38亿元，只占全省GDP的31.83%，除了迪庆州以外，另外7个自治州人均GDP也都低于全省平均水平（见表1－7）。

表1－7　2014年云南各地州 （市）GDP和人均GDP排名

续　表

数据来源：根据云南省2014年各地州 （市）国民经济和社会发展统计公报的数据进行统计。
注：2014年人民币兑美元汇率中间价为6.1428。

可见，云南省的8个自治州都迫切需要在实现富民兴滇的云南梦的过程中，结合本地实际，因地制宜，用足用好单行条例这一独特优势资源，大力促进本地区经济社会的跨越发展、科学发展、和谐发展。

对楚雄州而言，目前虽然已经制定了7部单行条例，自治立法卓有成效，但仍然有很多立法空间，如何借鉴其他地方的经验，结合本地的实际，用足单行条例立法权，把民族区域自治制度所设定的单行条例的自治功能充分发挥出来，提高楚雄州治理能力，有力促进楚雄州经济社会的发展，是楚雄州一个十分重大的战略问题。

【注释】

[1]戴小明：《中国民族区域自治的宪政分析》，北京大学出版社2008年版，第87页。

[2]周平、方盛举、夏维勇：《中国民族自治地方政府》，人民出版社2007年版，第14～17页。

[3]金炳镐：《自治机关建设与自治权的行使》，载王铁志、沙伯力主编《国际视野中的民族区域自治》，民族出版社2002年版，第77页。

[4]吴仕民：《论中国民族区域自治制度的功能》，载王铁志、沙伯力主编《国际视野中的民族区域自治》，民族出版社2002年版，第32页。

[5]周平：《民族政治学》，高等教育出版社2007年第2版，第111页。

[6]吴宗金：《民族法制的理论与实践》，中国民主法制出版社1998年版，第330页。

[7]彭谦：《中国民族立法制度研究》，中央民族大学出版社2008年版，第132页。

[8]参见宋才发主编《民族区域自治法通论》，民族出版社2003年版，第141～154页；吴宗金、张晓辉主编《中国民族法学》，法律出版社2004年版，第213页。

[9]张文山：《突破传统思维的瓶颈：民族区域自治法配套立法问题研究》，法律出版社2007年版，第240页。

[10]陈云东：《论民族自治地方的单行条例》，《思想战线》1995年第1期。

[11]戴小明：《中国民族区域自治的宪政分析》，北京大学出版社2008年版，第116页。

[12]《邓小平文选》第1卷，人民出版社1993年版，第167页。

[13]王希恩主编：《当代中国民族问题解析》，民族出版社2002年版，第10页。

[14]有关民族自治地方自治立法的数量，目前已公布的文件、报刊和相关的法律法规汇编中，尚无完整、确切与权威的统计数字。可能由于统计指标取舍不同，也可能存在着对自治立法认识的差异，即便同一时期公布的数字也不尽相同，甚至出现了2006年全国人大常委会执法检查组公布的数字反比2008年、2009年的一些统计数字还多的情形。有关报刊文件及法律法规汇编关于自治立法的统计情况大致有以下几种数据：①马启智：《新中国60年民族法制建设》，载《求是》2009年第20期。该文的统计是“截至2008年年底，民族自治地方制定了137个自治条例，510个单行条例，75个变通和补充规定”。（自治条例、单行条例及变通补充规定总数为722。）②杨晶、杨传堂：《光辉的实践，正确的道路——新中国民族工作60年的成就和经验》，载《求是》2009年第19期。该文的统计是“民族自治地方已先后制定了637个自治条例、单行条例以及对有关法律的变通和补充规定”。（自治条例、单行条例及变通补充规定总数为637。）③王兆国：《健全地方政权体制，完善人大制度》，载《人民日报》2009年12月22日。该文的统计是“截至2008年年底，全国各地现行有效的地方性法规、自治条例和单行条例8649件，其中……自治条例138件，单行条例560件”。（自治条例、单行条例总数为698。）④国务院新闻办公室：《中国的民族政策与各民族共同繁荣发展》，载2009年9月的《白皮书》。该文的统计是“截至2008年年底，民族自治地方共制定了637件自治条例、单行条例及对有关法律的变通或补充规定”。（自治条例、单行条例及变通补充规定总数为637。）⑤全国人大民族委员会主编：《中华人民共和国民族法律法规全书》，中国民主法制出版社2008年版。该书为4册，收录的自治条例136件、单行条例474件、变通补充规定70件，总计680件。⑥毛公宁：《细数三十年民族法制建设大发展》，载《法制日报》2008年12月14日。该文的统计是“目前全国155个民族自治地方出台自治条例134个，单行条例418个，对相关法律的变通和补充规定74件”。（自治条例、单行条例及变通补充规定总数为626。）⑦全国人大常委会执法检查组：《关于检查〈中华人民共和国民族区域自治法〉实施情况的报告》，载2006年12月27日的《全国人民代表大会常务委员会公报》。该报告的统计是“到2006年12月，已出台颁布规章3件，自治条例135个，单行条例447个，变通或补充规定75件”。（自治条例、单行条例及变通补充规定总数为657。）本文统计30个自治州的单行条例，不包括30个自治州的自治条例（目前，30个自治州有25个有自治条例，新疆的5个没有自治条例），也不包括自治区和自治县的单行条例。在统计口径上，本文统计的是由自治州人大会议通过，由省级人大常委会或自治区人大常委会批准的那些单项自治法规。数据的主要依据是，国务院法制办公室公布的数字 （收录法律法规截止日期是2012年12月30日）、各自治州人大门户网站公布的单行条例情况、与各自治州人大常委会取得联系进行比对核实，通过这三个途径，我们统计得出，截至2014年8月30日，30个自治州共制定单行条例336个。尽管我们已经与大多数自治州人大常委会取得联系进行比对核实，但由于各种原因，我们所统计的数据也不绝对准确，只基本反映了目前自治州单行条例的立法情况。