以制度创新提升单行条例立法水平

从楚雄州单行条例的立法实践来看，虽然楚雄州单行条例立法工作卓有成效，但是，作为促进民族自治地方经济社会发展的重要手段，楚雄州的单行条例无论是在制定的数量上，还是在制定出来的自治立法的质量上，都还存在不少问题，这影响了运用单行条例促进楚雄州经济社会发展的实践效果。因此，要提高运用单行条例促进楚雄州经济社会发展的水平，就要从机制上有针对性地解决好这两个问题，建立健全单行条例数量保障机制、单行条例质量保障机制。

（一）优化单行条例的产出机制

单行条例立法的数量问题，是一个自治立法的立法效率问题。从楚雄州单行条例立法的相关程序来看，根据2014年3月26日笔者对楚雄调研时的座谈情况，并结合云人民发 〔2010〕3号文件《关于印发 〈云南省民族自治地方自治条例和单行条例报批程序暂行办法〉的通知》的内容来看，在单行条例进入法定程序之前，要花很多的功夫做好选题、起草、修改、党内送审等准备工作，云南省楚雄彝族自治州一件单行条例的出台大致经过这样的程序：向社会征集需要制定单行条例的议案 （人代会代表提案、《楚雄日报》、社会公开征集、网络征集等）——开展前期调研工作——成立人大指导协调小组和政府制定 （修订）小组——政府法制机构负责组稿——政府常务会讨论，提出修改建议——文本成熟后，与云南省级相关部门协调形成政府议案——提请州人大常委会——州委——省委——省委批复到州委——进入法定程序。^[3]可见楚雄州单行条例的立法程序非常复杂，周期长，工作量繁重，工作难度较大。同时，当地制定单行条例仍面临一些现实问题，如立法项目的立项难、沟通协调难、审议通过难、执行落实难^[4]等问题。因此，为了更好地发挥单行条例应有的效用，解决这些现存的问题，楚雄州需要将单行条例立法工作中的每一个环节纳入制度化机制中，大幅度提升州内单行条例的立法水平与立法技术。要提高楚雄州单行条例的立法效率，除了要强化单行条例的立法观念、改善立法环境外，以下几点是很关键的：

1.制定楚雄州人大单行条例立法程序

无论是单行条例的工作程序还是法定程序，楚雄州有必要将每一个立法环节纳入制度化机制，确立当地单行条例立法工作的新格局，有利于将立法、执法、监督三者有机结合，达到立法意图，从根本上实现人治向法治转变，政策保障向法律保障转变，使单行条例立法工作更加体现出集中民智、汇聚民意、体现民情、维护民利^[5]，逐步建立楚雄州单行条例立法健康发展的长效机制。为此，我们建议，楚雄州人大或人大常委会需从当地立法实际出发，制定出操作性强的单行条例立法程序，并要求此后管辖范围内的单行条例立法工作严格按照既定程序开展。在该问题上，楚雄州可以借鉴《伊犁哈萨克自治州制定单行条例程序规定》《巴音郭楞蒙古自治州制定自治条例和单行条例程序的规定》等做法，进一步规范单行条例的制定程序。

2.健全单行条例立法规划制度

立法规划，是有权的主体，在自己的职权范围内，为达到一定的目的，按照一定原则和程序，所编制的准备用以实施的关于立法工作的设想和部署。^[6]立法规划作为关于立法工作的设想和部署，是立法者完成立法工作的施工蓝图，对立法工作具有指导性，立法规划不仅使立法者在立法的方向、目标等方面获得明确的指引，也为立法者在完成立法任务的时限、空间、内容、顺序以及其他方面提供行为准则。地方民族立法首先要解决的是“立什么法”的问题。重视立法规划，是提高单行条例立法效率和效益的重要方面。

对于楚雄州的单行条例立法来说，由于没有法律且没有有关单行条例立法选项标准的统一规定，立法规划存在不少问题。单行条例立法重点不够突出、随意性较强、凭感觉立项、凭经验立项、凭领导意志或工作关系立项等问题依然存在。单行条例有时成为一些部门要权要人的工具、单行条例成为形象工程，大大浪费了立法资源，于经济社会发展无益。相反，那些关系科学发展全局的单行条例却迟迟不能出台，需要及时修订的单行条例却不能及时修订。

然而，立法规划作为民族自治地方自治立法的总体部署，它的完善是自治立法完善的前提和基础，健全这项制度，对形成单行条例目标集束、达到立法目标集约化、防止立法目标散乱和缺少计划性十分关键。十八届四中全会提出“完善立法项目的征集和论证制度”^[7]。对楚雄州来说，要提高单行条例立法的效率和效益，必须建立健全单行条例的立法规划制度。

第一，明确自治立法规划的主体。目前，云南省各自治州负责单行条例立法的具体机构是州人大常委会的民族工作委员会，这与云南省人大常委会民族委员会的统一要求有关。然而，根据我们的调研，省外很多自治州单行条例立法的具体工作都是这些州人大常委会的法制委员会负责。基于云南的这种特殊实际，立法规划的主体现在只能交给楚雄州人大常委会的民族工作委员会。但是，我们认为，州人大常委会法制工作委员会作为立法规划的编制主体更为科学。当然，无论是民族工作委员会作为单行条例立法规划主体也好，还是法制工作委员会作为立法规划的编制主体也好，立法规划的决定主体都应该是人大常委会，以增加单行条例立法规划的权威性和科学性。

第二，拥有单行条例立法提案权的主体应当积极行使提案权。法律规定民族自治地方人民代表大会举行会议的时候，民族自治地方人民代表大会主席团、常务委员会、各专门委员会，本级人民政府、本级人民法院、本级人民检察院以及本级人大代表十人以上或常务委员会组成人员五人以上联名，方可提出自治条例、单行条例案。^[8]云南省楚雄彝族自治州单行条例法案在实际工作中的提出现状是：多由人大常委会多方征集并拟定立法项目后，报同级党委审查同意，列入立法规划，按规划和年度计划开展工作。^[9]可见，尽管法律将单行条例立法提案权赋予民族自治地方的很多主体，但由于种种原因，真正把这种权力用到实处的并不多见，这在一定程度上延缓了楚雄州单行条例的立法进程。因此，拥有单行条例立法提案权的主体应当积极行使该权力。楚雄州缓慢的立法步伐导致急需通过立法给予规范的空白领域还比较多，因此，相关提案主体必须调整工作状态和工作方式，摆脱立法项目立项难的困境，将单行条例立法提案权用到实处以填补立法空缺。

第三，建立大众联名提案的民主机制。事实上，最迫切希望楚雄州发展的是楚雄州各族人民，需要将楚雄州打造成何种发展模式，最了解当地情况的还是楚雄州各族人民。并且，很多拥有单行条例立法提案权的主体，日常工作中需要履行相关职能，不可能在单行条例立法提案工作中投入过多的时间和精力。与此同时，我国社会主义民主政治不断发展进步，群众的参政意识越来越强烈，利益诉求趋向于走合理合法的道路，这对于建立民主的单行条例立法提案机制无疑是最好的选择和机会。因此，建议楚雄彝族自治州人民代表大会及其常务委员会考虑建立大众联名提案的民主机制，倚靠社会力量再度拓宽民主立法的渠道，保障当地人民的意愿得到充分表达，合理合法的利益得到广泛体现。

楚雄州如何建立大众联名提案的民主机制？我们在此提出一些可供参考的操作思路：楚雄州人民代表大会常务委员会下设一个联络工作机构，发挥连接州人大常委会和普通民众的作用。民众将经济社会发展中凸显的问题整理成议案并联合署名，其中，议案必须包括民众的利益诉求，并说明制定该单行条例的必要性或现实意义，同时附带相关资料。然后交由联络工作机构受理，再由联络工作机构提交人大常委会例行会议进行审议，审议的核心内容包括议案的客观基础是否从当地民族的政治、经济、文化、社会等实际出发，议案的可操作性如何等方面。最终做出是否把议案转为立案的处理意见，联络工作机构根据处理意见及自身的反馈机制限期书面答复联名大众。而后，联络工作机构对于议案被采纳为立案的联名大众进行一定意义上的物质奖励和精神表扬，提高普通民众建言献策的积极性，将基层的声音、民间的呼吁规范到单行条例立法机制中。

第四，人大及其常委会要强化自治立法规划的调研和论证。首先改变目前“运动式”造法的立法习惯，对单行条例立法的制定、修改做好较长期的、持续的立法规划，在规划期间，安排做好一系列的准备工作。其次进一步做好单行条例立法规划和立法中个别问题的调研和论证，立法规划中的调研和论证不仅应当常态化，而且应当吸收法学专家和民族专家来参与，并将之制度化和法律化。确定单行条例立法项目之前，楚雄州人民代表大会或其常务委员会既要深入实际进行立法考察和调研，基于实际情况理性分析立法项目的必要性和可能性，又要充分利用《楚雄日报》、楚雄电视台、网络、广播等宣传媒体征求立法建议。除此之外，楚雄州单行条例制定主体还可以通过召开相关听证会、咨询讨论会、征求意见座谈会、走访群众发放征求意见表等方式，广泛听取社会各界、专家学者、利益团体以及人民群众的建议，并且要坚持走好群众路线，反反复复地征求意见，确保楚雄州各族人民的意志和愿望能够在立法中得到充分体现。在综合吸纳各方意见、整合立法资源、筛选论证的基础之上确定出单行条例立法项目。

第五，重视立法预测。立法预测是立法规划的前提。因此，做好自治立法预测，是健全立法规划的重要基础。在单行条例立法准备中，楚雄州人大常委会应当立足于州的民族特点及其经济社会发展实际，在认真做好本州政治、经济及文化状况的调查和对《宪法》《民族区域自治法》《民族区域自治法》实施办法进行研究的基础上，围绕全州工作大局展开，即围绕以经济建设为中心和需加快发展的重大问题展开，多渠道选题并进行多方论证最终确定议题。排除单行条例制定的内容“必须有上位法依据”的错误认识，在与《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》不相抵触的前提下，只要民族自治地方经济社会发展急需的、条件成熟的、符合单行条例立法权限且操作性强的、广大人民群众强烈要求的就启动立案程序。反之则暂且搁置，切忌盲目追求数量和速度而影响质量。其中，楚雄州人大及其常委会应做到单行条例立法在不与上位法相抵触的前提下，重点解决楚雄州范围内突出的而国家法律法规尚未规定或不宜规定的问题^[10]，真正把国家和法律赋予民族自治地方的自治权落到实处，“敢于”“善于”运用自治立法权制定带有民族性和创制性的单行条例。根据《楚雄彝族自治州人大常委会2012—2016年立法规划》安排，目前，楚雄彝族自治州在着手《林业管理条例》修订工作的同时，将启动3个立法储备项目的立法工作和6个立法前期调研项目的调研工作，保障了单行条例立法工作有序、有步骤地展开，这就是重视立法预测的最好体现。

总之，楚雄彝族自治州要进一步搞好单行条例的立法规划工作，通过民主的提案机制和科学的调研论证，在遵循“急需先立、急用先改”的原则下，州人大及其常委会应加强预测，理顺选题、定题的事宜，统筹规划每届人大任期内的立法规划项目、立法储备项目和立法前期调研项目等。在此基础上，楚雄州单行条例制定主体依照规划和计划的时序，循序渐进地推进立法工作，处理好每一时段工作的衔接与协调，保障单行条例立法工作有序、有步骤地展开。

3.健全单行条例的法规起草机制

起草工作关键要吃透“两头”，即吃透有关政策和法律法规、吃透民族自治地方实际。在内容上，必须与国家法律法规和地方性法规相衔接，但不照抄照搬，不重复立法，有几条写几条，重在变通和补充。另外，必须从民族自治地方的实际出发，通过大量的调查研究，找准本地方经济社会发展的矛盾和特殊需要，这样才能从起草内容上真正体现促进发展的主题和特色。要把经过实践检验的好政策法制化，并探索适应市场经济的特殊政策和措施，而不是订立各种框框套套，把自己的手脚困死。还要注意体现地方特色，把握好促进民族平等、团结、互助的社会主义民族关系；要把握并处理好地方整体利益和国家、地方、群众三者之间的关系；要克服部门利益法制化和地方保护主义的倾向。

但是，多年来，地方性法规大多是由政府部门起草的，渠道比较单一。楚雄州单行条例的立法也不例外。受此局限，有些单行条例不可避免地出现部门利益色彩明显、缺乏全局考虑、立法技术不够规范等问题。

为克服政府部门起草法规的局限性，根据十八届四中全会提出的“健全由立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”“健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式”^[11]的精神，我们认为还是要根据实际情况采取多渠道的法规起草方式为好，将法规起草的组织、协调工作交由相对固定的、专门从事立法工作的机构来负责，采取相对集中、多方参与、开放式的法规起草模式。包括：一是设立相对集中的法规起草机构，配备人员，落实经费，由其专门负责法规起草的统筹、协调工作。这个工作机构由人大法制工作委员会承担比较合适。二是根据十八届四中全会提出的“重要行政管理法律法规由政府法制机构组织起草”^[12]的精神，我们建议，凡涉及政府部门的，相关政府部门应该指定专人参与起草工作。三是根据十八届四中全会提出的“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”^[13]的精神，我们建议，根据需要，邀请法学专家、立法顾问、律师、实务工作者共同参与一些重要的单行条例的立法。四是根据十八届四中全会提出“探索委托第三方起草法律法规”的精神，我们建议，在单行条例的起草过程中，也可以逐步探索委托第三方起草的方式。五是在法规起草过程中，充分听取意见，调动各方面的积极性，建立开放式的法规起草机制，“健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用”^[14]。六是“对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方立法评估，充分听取各方意见，协调解决”^[15]。七是“健全向下级人大征询立法意见的机制，建立基层立法联系点制度，推进立法精细化”^[16]。

在具体的起草过程中，必须注重增强单行条例的可操作性。在制定单行条例的过程中，过去存在“宜粗不宜细”“有比没有好”“多给实践部门一些空间”等观念，这就使得有些单行条例制定得过粗，影响了其权威性，使之变成一种政治、社会宣言，变成一种难以操作的社会规范，人们对单行条例也就越来越不感兴趣，大大影响了单行条例的应有价值，阻碍了单行条例的立法步伐。所以，在以后的单行条例制定中，要克服这些观念，从自身实际出发，适当选用上位法的相关规定作“引子”，本着“有几条，写几条”的原则，把相关的法律权利与义务尽量明确化、具体化，避免职权交叉和执法扯皮，科学合理设置行政程序，建立完善的权利救济和纠纷解决制度，以减少二次立法、三次立法现象发生，节约立法资源，最大限度发挥单行条例的功能。

4.应对好自治立法批准程序

批准程序作为一种特殊监督方式，在单行条例立法监督中确实存在一定的积极意义，但是，关于单行条例立法的批准程序存在的合理性与正当性，学界也早已存在质疑：批准程序的存在实质上是对民族区域自治地方自治立法的限制；批准程序的存在破坏了《宪法》中确立的立法程序的统一性；批准程序使单行条例立法的过程过于烦琐、复杂。

而且，目前的批准程序本身的规定也很不科学。《立法法》对“批准”的含义、标准、程序都没有明确规定，甚至连基本的批准原则也没有，致使批准的过程缺失明确的法律规范，随意性较大，涉及上级国家机关职能部门利益时，上级国家机关与民族区域自治地方之间的协调缺乏公开透明的程序，如专门的协调机构、协调制度安排及协调期限等，使民族区域自治地方无法与上级国家机关进行充分的沟通。也就是说，正是这最后的批准环节为上级国家机关与民族区域自治地方提供了一个利益博弈的“不规范”环境。我国《立法法》规定：“省、自治区的人大常委会对报批的地方性法规应该对其进行合法性审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触的，应该在四个月内予以批准。”然而，在规定自治法规时，却只规定“自治区的自治条例和单行条例，报全国人大常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人大常委会批准后生效”。却没有规定审查的内容和时间限制。这极易导致民族自治地方法规被批准机关搁置。这种批准程序方面的缺憾在一定程度上已经影响了民族自治地方立法的积极性。

如何解决自治州单行条例立法上报批准的问题。如前所述，目前学界对此有两种思路：其一，废除批准制度，代之以备案制度。^[17]其二，进一步完善批准制度，明确界定批准的标准与程序。^[18]我们认为，从我国目前的情况来看，为彻底解决自治立法的非独立性问题，应取消批准程序，强化并重新定位备案程序，即民族区域自治地方制定的自治条例由民族区域自治地方的人民代表大会审议通过后生效，单行条例由其常务委员会审议通过后生效。自治区的自治条例、单行条例报全国人民代表大会常委会备案，自治州、自治县的自治条例、单行条例报省、自治区或直辖市的人民代表大会常委会备案。只有这样，才能提高民族自治地方自治立法机关进行自治立法的积极性，提高自治立法的产出数量。

当然，在单行条例还没有进行上述改革之前，楚雄州为了克服批准程序导致立法缓慢的思路只能是：多找些地方特色的立法项目，尽量不与省级利益相冲突，同时，要做好与云南省人民代表大会民族事务委员会的沟通、协调工作，争取获得上级机关的帮助与指导，在州内单行条例立法工作中少走弯路。

5.应对好送审程序

在进行单行条例立法的过程中，自治立法机关的自治立法行为不但要经历法定的批准程序，还要经历党内程序，单行条例在进入法定程序之前，要送交州委、省委审批。一般成熟的条例稿先由政府常务会讨论后，提起人大常委会审议，再由人大常委会报党内审查。由于民族立法往往涉及对国家法律法规的变通和上下权益协调，需要各级党委加强领导，这是合理的。十八届四中全会也强调：“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。”^[19]各级党委加强领导的一个重要环节，就是坚持党内送审程序。目的是：一是对条例规范的一些政策性问题和事关全局的问题进行把关；二是对涉及上级机关放权让利的问题进行协调。

从党内送审的实际程序来看，党内送审程序还是比较缓慢的，通常都要半年以上的时间。之所以缓慢，是因为州委和省委在协调上级机关放权让利的问题时，由于上级职能部门与民族自治地方的权限不清，从而难以在短时间内进行有效的协调。在一些事权上划分不清，国家应该通过立法的形式，来调整、划分上级国家机关与民族自治地方的经济权限。也就是说，在对民族自治地方的“放权让利”问题上，不能由一些部委以部门规章说了算，而只能由国家立法机关以法律来规范。只有这样，才能减少自治立法中很多上级部门利益的干扰，提高自治立法的立法效率和效益。

在制定单行条例的过程中，楚雄州必须履行好党内送审的各个程序，但是，在上级职能部门与楚雄州相关职能部门还存在很多权限不清的客观实际下，楚雄州为了克服党内送审程序导致立法缓慢的思路只能是：在单行条例起草的过程中，多与相关的利益部门进行沟通协调，在坚持自治州合法自治权益的基础上，尽量减少与同级或上级部门的利益“撞车”，争取获得上级机关的理解和支持，使单行条例党内送审程序尽量通畅快捷。

（二）健全立法质量保障机制

立法质量是立法的内在品质，是凝结于法律法规条文中体现社会生活客观规律及其实质内容的法律的特点与内容。^[20]追求“质量型立法”已成为世界立法发展的趋势。总体上看，30个自治州单行条例立法的质量都急需提高。提高自治州单行条例立法的质量，需要制度、程序、主体和物质等多方面的保障措施。^[21]这里主要从以下三方面对提高单行条例立法质量进行探讨。

1.建立立法后评估机制

楚雄州已有的7个单行条例除了林业管理条例还处于修订阶段外，别的6个单行条例都是新制定或已经修订过的。虽然看起来这7个单行条例已经完美无缺，但在实施过程中，随着法律文件的不断增多，新旧法律文件之间、不同部门的法律文件之间，难以避免地会出现摩擦和碰撞。单行条例与上位法之间、单行条例之间、单行条例与州政府制定的规范性文件之间的衔接性不够，甚至撞车，就会导致执法、司法活动出现矛盾和冲突，给现实实践带来困难，从而降低单行条例的权威性和有效性。当前，全国人大强调各级人大要加强立法后的评估工作，云南省人大也要求8个自治州各州至少拿出1～2个单行条例做立法后评估。上海在这方面做得不错，云南省的大理州也在省内率先拿《洱海保护条例》进行过立法后评估。楚雄州已经把立法后评估的方案报到云南省人大，省人大已经把此方案发到8个自治州参照操作。楚雄州可以借此契机，建立起立法后评估这个有效机制，对已有的7个单行条例或者是将来制定出来的单行条例的可操作性、适应性、衔接性等方面实时进行评估。重视对评估结果的运用，对于立法机关，应当充分运用评估的结果，对相关单行条例进行修改和完善，并为后续的立法规划和立法决策积累经验，不断提高自治立法的质量。对于执法机关和司法机关，及时获取评估结果，以提高单行条例在实施过程中的效益。对于社会公众，要让他们了解立法评估结果，以加深他们对立法理念的理解，增强法治意识。

2.建立立法听证制度

立法听证是克服立法主体智慧有限性矛盾的一个有效措施。立法听证制度是立法主体在立法过程中，听取政府官员、专家学者、当事人、利害关系人及其他人的意见，为立法主体制定规范性文件提供依据和参考的一种制度。^[22]听证制度以公开、合理的程序将立法权的运用建立在合法适当的基础上，一定程度上避免了权力拥有者仅凭少数人的主观臆断给社会成员带来的不良影响。它是现代社会民主立法的主要形式，是社会各界参与立法的重要方式之一。楚雄州单行条例立法涉及本地方、本民族政治、经济、文化及民族事务等各个领域的基本问题和基本社会关系，与当地民众的利益和生活息息相关。并且与一般地方立法相比，凸显着其民族性和自治性。因此，需要他们对自治立法草案充分表达意见和建议。更重要的是，自治机关可能通过自治立法对实行自治民族的利益进行特别保护，这种形式上的不平等对待，可能引起当地其他民族的不满。所以，通过立法听证，最大限度地听取当地各民族代表以及各利益群体代表对自治立法草案的意见和建议，是保证单行条例的民主性、自治性和可操作性，提高其立法质量的有效措施。

3.完善单行条例修订机制

美国著名法哲学家庞德指出：“法律必须是稳定的，但不可一成不变。”“社会生活情势的不断变化即要求法律根据其他社会利益的压力和种种危及安全的新情势下不断做出新的调整。因此，法律秩序既稳定又灵活。人们必须根据法律应予调整的实际生活的各种变化，不断对法律进行检查和修正。”^[23]博登海默也提出：“法律还必须服从进步所提出的正当要求”，“在一个变幻不定的世界中，如果把法律仅仅视为一种永恒的工具，那么它就不可能发挥有效的作用。”^[24]可以说，稳定的法律和迅速多变的社会生活之间存在矛盾，无论法律制定、修改得有多快，都无法满足迅速多变的社会生活对法律的需求。事实上，单行条例立法不仅仅是一般意义上的制定新单行条例，更合理的解释应该是针对单行条例立、改、废三种活动组成的完整体系。制定单行条例不可能一步到位、一劳永逸，它基本属于经常性立法工作，需要根据民族自治地方经济社会发展要求及时进行修订更新，促使其逐步完善、日臻成熟。正如楚雄州人大常委会主任卢显林同志在全州地方民族立法工作会议上的讲话中提到的那样：“要适时应势，与时俱进，及时修改或废止那些不适应新形势发展的法规条文，不断充实立法内容，努力实现以发展促立法、以立法保发展的良性互动。”^[25]所以，楚雄州单行条例立法，与制定其他法律法规类似，要从自身立法原则和固有规律出发，紧扣实际情况，建立和完善单行条例清理机制，使单行条例清理工作规范化、常态化、制度化，把合法性、合理性、协调性、可行性等方面作为清理标准，根据清理意见，进一步强化单行条例的立、改、废工作。确定哪些可以继续适用，哪些需要修改和补充，哪些需要废止，以保证自治立法机关根据时代和现实的变化而不断对单行条例立法进行修改完善，适应楚雄州经济社会发展的要求。

4.完善单行条例立法主体保障机制

立法过程是立法的客观要素与主观要素相结合的过程，立法权力与立法程序是立法的客观要素，立法人员则构成了立法的主观要素，任何一部立法的形成都离不开这两个要素有机结合。^[26]立法者的素质对立法质量有至关重要的作用。要克服目前楚雄州单行条例立法主体时间和精力等方面的矛盾，以下几点至关重要：

第一，实现自治立法工作者的职业化。在一定意义上说，人大代表和立法工作者的素质决定着自治立法的生命力。如果立法人员能够科学、正确地认识和把握社会客观规律和立法规律，能够按照正确的程序进行立法活动，有利于制定出符合特定地区和特定时期的良法，反之亦然。人大代表及立法工作者不仅要熟悉国家的宪法和相关法律，而且要熟悉立法原理，能将相关的法律规定、法律知识与本民族本地方的特点和实际有机结合起来，以保障自治立法质量和水平。然而，楚雄州人大民族工作委员会主要承担单行条例的立法开展和协调工作，具体的单行条例起草则主要交由政府相关部门进行，由政府相关部门进行起草不但会有立法利益部门化的可能，而且由于立法不是政府部门工作人员的强项，难以保证立法的质量。所以，建议单行条例的制定工作尽量交给民族工作委员会或者法制委员会主导进行。而且，我们建议，为更有效推动楚雄州单行条例立法，楚雄州人大常委会要逐渐“增加有法治实践经验的专职常委比例”^[27]。

第二，实施专家参与立法的制度。随着社会分化和复杂性的增大，专业性的法案起草对立法人员的专业知识的要求也越来越高。“在一个高度发达的现代国家，立法机关所面临的任务是如此之多和如此复杂，乃至如果不给这种机关加上极度繁重的负担，那么这些任务中的细节与技术细节就无法完成。再者，在专门的政府管理领域中，有些立法活动要求立法者对存在于该特殊领域中的组织问题和技术问题完全熟悉，因此由一些专家来处理这些问题就比缺乏必要的专业知识的立法机关来处理这些问题要适当得多。”^[28]目前，专家参与立法已成为世界各国普遍采用的方式，引入法律专业人才参与立法，能够解决立法中的专业性问题，提高立法人员的专业化水平，有效保障立法的质量。“使立法者通过专家的媒介而与民意发生更为广泛的接触，既避免了立法者立法时的高高在上，也克服了民众对立法的缺乏常识”^[29]，从而有效提高立法质量。十八届四中全会也明确提出：“依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。”^[30]为进一步提高楚雄州单行条例立法质量，我们建议在单行条例立法中尽快实施专家参与立法的制度。

第三，建立立法助理制度。在现代法治国家，作为一项协助立法机关进行立法工作的立法制度，立法助理制度体现了现代法治国家在民主基础之上追求公正的立法理念。立法助理是协助立法机关履行立法职责完成立法任务的具有立法专门知识的人员。它是随着近代各国立法机关职能不断强大、立法工作专门化、立法工作技术化而发展起来的一项立法制度。这种立法制度最早出现在美国，他们在有关委员会的领导之下，有独立的地位和独立的经费，专门从事立法项目的调研、起草、听证等工作。立法助理制度有助于建立自治地方人大与人民公意之间的沟通，使立法在民主的基础上实现公正。因此，在单行条例立法中，应尽快建立立法助理制度，并以立法的形式明确规定立法助理的资格、产生、职责、工作方式等具体内容，使立法助理能够为楚雄州人大代表和立法机关充分行使民族立法权提供服务，实现民主立法，提高自治立法质量和工作效率。

5.健全自治立法物质保障机制

“立法是人类有限的物质资源、人力资源和智力资源的综合，是一种反复追加、持续消耗着的社会资源”^[31]，因此，进行立法活动需要大量的物质和智力。要提高单行条例立法的质量，还要保证单行条例立法活动所必需的物质和智力。首先，立法需要国家充足的财力支持和人力资源保障，只有物质基础充足，才能保证法律输出增加，立法质量和实施效果才会有保证。其次，法律的发展需要法律学术研究开发，只有加大投入，才能加深法学理论的研究，有助于指导立法实践，有助于提高社会整体科学知识水平，立法的质量才会有保障。楚雄州单行条例立法中的投入，也是保证单行条例立法质量的重要因素。在楚雄州，社会经济发展水平还不够高，法学研究与智力资源还比较稀缺，国家在财政资源和智力资源方面对民族自治地方自治立法的投入还很不够。因此，楚雄州在争取国家对单行条例立法提供物质支持的同时，自身也应加大对自治立法的投入，为提高自治立法质量提供物质保障。我们认为，楚雄州需要完善专项立法的财政管理体制，建立专款专用的经费保障方式。有必要将单行条例立法经费纳入州年度财政预算，明确规定任何单位、任何组织、任何人不得以任何借口挪用或者扣减单行条例立法经费，否则就将受到法律的严惩，如此才能确保楚雄州单行条例立法工作的顺利开展。