楚雄州运用单行条例促进经济社会发展的相关条件

楚雄彝族自治州作为国家民族区域自治地方，享有民族区域自治权利，具备诸多有利条件来通过运用单行条例促进地方经济社会发展。从多年来楚雄彝族自治州的实践探索来看，无论是在单行条例立法过程中，还是在单行条例执法及监督过程中，我们通过实地调查发现，以下四个基本条件是保障楚雄彝族自治州运用单行条例促进地方经济社会发展的主要因素。

（一）《宪法》及相关法律为其提供了立法依据

《宪法》第一百一十六条、《民族区域自治法》第十九条、《立法法》第六十六条用相同的表述做出规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依据当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。”可见，单行条例就是民族自治地方的人民代表大会根据《宪法》《民族区域自治法》和《立法法》，依照当地民族的政治、经济、文化的特点制定的，用以调整民族自治地方某一方面社会关系的自治法规。根据《宪法》第一百一十六条、《民族区域自治法》第十九条、《立法法》第六十六条的规定，单行条例可以立法的领域可以包括政治、经济和文化领域。民族自治地方制定这些方面的单行条例是具有宪法及宪法性法律的直接依据的。制定单行条例并非空穴来风，而是宪法以及宪法性法律所赋予的一项法定权力。

除了《宪法》　《民族区域自治法》《立法法》之外，国家刑法、民事、婚姻家庭、经济等法律中有不少法律还直接授权民族自治地方制定单行条例，例如，《民法通则》第一百五十一条规定，民族区域自治地方的人民代表大会可以根据本法规定的原则，结合当地民族的特点，制定变通的或者补充的单行条例或者规定。所以，单行条例制定权除了得到宪法和宪法性法律的授权以外，还得到了很多基本法律的直接授权。

因此，制定和实施单行条例，应该是民族自治地方的一项宪法性权力，也是民族自治地方一项不可推卸的宪法性责任。单行条例立法的目的就是为了依法行使自治权，解决自治地方政治、经济、文化发展中需要解决的问题。楚雄彝族自治州之所以可以在单行条例立法上不断迈出新的步伐，不断结合地方经济社会发展需要，其中一个重要的条件就是国家法律为单行条例的立法确立了法律的依据，使民族区域自治地方单行条例立法权成为其基本职权的一部分。这是保障单行条例可以促进楚雄彝族自治州经济社会发展的前提条例。

（二）党委高度重视

地方党委在单行条例促进楚雄彝族自治州经济社会发展中的作用无法从法律中去寻找，主要可以从单行条例在立法、实施、监督及修订等实践环节中体现出来。通过实地访谈，我们了解到地方党委在单行条例功能发挥的各个具体过程中都扮演着巨大作用，甚至在部分环节还具有决定意义。

在单行条例立法过程中，有一个程序是不可或缺的，就是党委意见。单行条例的立法在经过地方人大常委会拟定法规并征求各相关部门意见后，在提交地方人民代表大会审议之前，有一个不可或缺的程序，就是必须征得地方党委和上级党委的同意，否则，立法草案很可能中途夭折而无法提交地方人民代表大会审议。

民族立法往往涉及对国家法律法规的变通和上下权益协调，需要各级党委加强领导。各级党委加强领导的一个重要环节，就是坚持党内送审程序。目的是：一是对条例规范的一些政策性问题和事关全局的问题进行把关；二是对涉及上级机关放权让利的问题进行协调。一般成熟的单行条例稿先由政府常务会讨论后，提起人大常委会审议，再由人大常委会报党内审查。

因此，地方党委在这个环节的地位和作用是十分突出的。在我们的调查过程中，人大常委会的部分负责同志也表示，如果没有地方党委的支持，他们的立法草案是不可能进入人大审议程序的。

不仅如此，因为人大常委会主任也是地方党委常委之一，有时甚至直接由地方党委书记兼任。这在一定程度上意味着党委不仅直接领导人大，也领导整个单行条例立法、执法甚至监督的过程。因此，地方党委对单行条例的意见、建议是至关重要的。

楚雄彝族自治州这些年之所以在单行条例立法方面取得了一定成绩，单行条例在实施过程中也确实发挥极大作用，这在很大程度上取决于地方党委对人大工作的重视和支持，甚至在一定程度上是地方党委极力推动的结果。

（三）地方人大发挥主导作用

单行条例的立法主体是民族自治地方的人民代表大会。民族区域自治地方民族立法权首先就是制定“自治条例”和“单行条例”的自治权。^[1]单行条例是否能在促进地方经济社会发展中发挥作用，最直接的影响因素就是地方人大是否发挥了主体作用。在楚雄彝族自治州单行条例功能发挥的过程中，州人大主动并积极地投入是其取得一定成效的必不可少的条件。

楚雄彝族自治州人大常委会的相关责任人对于单行条例的立法工作非常重视，不仅在不断筹备对原有已经立法的单行条例进行修订，而且已经着手制定新的单行条例立法方案。不仅如此，对已经制定并实施的单行条例进行了多次检查工作，多次深入一线去具体了解单行条例的执法情况，并对执法过程进行了较为严格的监督。其具体监督涉及以下几个方面：

第一，在学习宣传上，条例颁布施行时，人大、政府召开贯彻实施条例工作会议。安排部署贯彻实施的具体工作，把条例刊登在《楚雄日报》上进行宣传学习，把条例列入普法规划进行普法宣传学习，营造氛围。

第二，在贯彻实施上，政府制定实施办法，并通过自上而下做好条例贯彻实施工作，检查督促条例贯彻落实的情况。

第三，在执法监督上，州、县 （市）人大有计划地开展对条例贯彻实施情况的执法检查。通过检查，督促政府和职能部门贯彻落实条例工作。

第八届楚雄彝族自治州人大常委会成立以来，州人大常委会共对《民族教育条例》进行执法检查2次 （1998年2月听取州人民政府关于贯彻实施《云南省楚雄彝族自治州民族教育条例》情况的报告，2010年10月9日组织对《民族教育条例》进行执法检查），对《林业管理条例》进行执法检查1次 （1998年8月25日听取和审议州人民政府关于贯彻实施《云南省楚雄彝族自治州林业管理条例》情况的报告），对《龙川江保护管理条例》进行执法检查1次 （1998年12月29日听取和审议州人民政府关于贯彻实施《云南省楚雄彝族自治州龙川江保护管理条例》情况的报告），对《小型水利条例》进行执法检查1次，对《公路条例》进行执法检查1次 （2011年12月10日组织的贯彻实施《云南省楚雄彝族自治州公路条例》的执法检查）。此外，县 （市）人大也组织了相应的执法检查。

可以说，没有楚雄彝族自治州人大常委会的积极主动投入，单行条例就丧失了承载的主体，也就无法发挥对地方经济社会发展的促进作用。正是楚雄彝族自治州人大的主动积极投入才保障了单行条例的各项工作得以顺利运行。

（四）地方政府的有效配合

楚雄彝族自治州人民政府是单行条例执法的主体。在单行条例实际执法过程中，单行条例立法的条款能否真正获得有效实施，能否真正发挥对地方经济社会发展的促进作用，都与地方政府行为有直接的联系。单行条例立法既是对地方公共事务管理的规范，也是对地方政府行为的约束。我们在实地调研的一次座谈会上，一位地方行政官员直言不讳地指出，单行条例立法实际上是对他们权力的制约，在一定程度上压缩了行政权力的自由裁量空间。所以，从这个角度来看，地方政府能否支持单行条例立法，这对于能否用足用好单行条例立法具有很大的影响。

但是，从楚雄彝族自治州单行条例立法与执法活动实践来看，地方政府对单行条例立法及执法活动实际上是积极配合的，有的甚至希望进一步出台一些新的单行条例，更好地发挥单行条例对楚雄彝族自治州经济社会发展的促进作用。具体而言，地方政府围绕单行条例立法与执法工作展开的积极工作可以概括为：

一是积极促进单行条例立法工作。在楚雄州人大常委会拟定单行条例的过程中，人大会专门就立法事项开展专题调研活动。据州人大相关责任人介绍，在专题调研活动中，地方政府都会给予积极主动的配合和支持，所涉及的相关信息和难点都会和盘托出，对人大后续的立法工作提供了比较厚实的基础材料。不仅如此，人大在拟定单行条例法案后，也会向政府相关部门征求意见。据楚雄彝族自治州人大介绍，在这一环节地方政府的反馈意见是比较重要的，因为政府是单行条例的执法主体，也对各项具体规定的执法实践最有体会，对可能面临的困难和问题把握还是比较准确的。地方政府在反馈州人大的相关意见建议时，都是比较积极主动的，这为单行条例立法工作的完善提供了好的条件。

二是有力贯彻执行单行条例的相关规定。单行条例立法能否取得实质成效，关键是单行条例能否获得有力的执行。单行条例的立法主体无疑是地方人大，但执法主体则主要依赖地方政府。在楚雄州出台的单行条例之所以在实践中发挥了较为积极的成效，促进了地方经济社会的发展，在一定程度上主要取决于地方政府有力贯彻落实了单行条例的具体规定。民族区域自治地方政府的主要领导往往由自治民族担任，对单行条例立法的重要性往往比其他地方政府的认识更加深刻，对单行条例的执法活动的态度比较坚决。据州人大相关人员介绍，单行条例能否发挥作用，很多时候是看地方政府能否有力贯彻落实单行条例。因为再好的法律，如果得不到很好的贯彻，就是一纸空文。总结这些年楚雄州单行条例的执法实践，地方政府的积极贯彻是单行条例发挥实际成效的重要原因。

三是积极向人大汇报单行条例执行情况。楚雄州人大围绕单行条例执行情况曾做过多次检查工作。无论是召集会议还是下发文件督促检查，都需要地方政府所涉及的相关部门积极配合，主动向州人大汇报工作进展及取得的实际成效、面临的困难等。据州人大介绍，在州人大进行单行条例执行工作检查时，相关部门及主要领导都是比较配合的，无论是参会还是报送材料都是比较积极主动的，这对保障单行条例执法质量有极为现实的积极作用。

从中国当前的政治运行实际来看，由于所处的历史阶段及国家肩负的经济重任，我国各个地方的行政机构的权力在实践中总会表现得比较强势，有的甚至会挑战人大的权威。而在楚雄彝族自治州单行条例立法及执法过程中，我们看到的是，地方政府虽然感受到单行条例立法是对政府权力的约束，但仍然是积极配合、主动介入、有力执法。这为楚雄彝族自治州进一步推动单行条例的相关工作，充分发挥单行条例促进楚雄经济社会发展的作用奠定了良好的基础。