完善单行条例实施的监督保障机制

“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”^[32]。楚雄州加强单行条例立法真正的目的在于利用民族自治地方特有的单行条例立法权推动当地经济社会的快速发展，最终实现楚雄州各族人民的利益诉求，提高他们的生活水平和生活质量，推动民族自治地方现代化建设事业的发展跟上非民族自治地方的发展步伐。既然制定单行条例属于立法层面，要想真正地发挥其作用，最为关键的一步在于落实，贯彻执行才是单行条例的生命力所在，坚定地落实才能促进民族自治地方经济社会的有效发展。如果只是满足于制定出一定数量的单行条例，而不重视单行条例的实施，人们会越来越不尊重单行条例，长此以往，可能会导致单行条例立法的形式主义。因此，强化单行条例立法的实施与强化单行条例立法的产出同等重要。强化单行条例立法的实施，除了要树立正确的单行条例立法观念、改善单行条例立法实施的宪政环境外，我们可以着力从以下几个方面抓起：

（一）构建单行条例的解释制度

十八届四中全会明确提出“加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据”^[33]。“法律是一种不断完善的实践”^[34]，“没有法律的解释，就没有法律的遵守和执行”^[35]。构建单行条例的解释制度，就是指要构建起具体在实施有关单行条例的过程中，当人们对单行条例相关条文存在不同理解时，由有权机关依照法定程序对单行条例做出具有法律效力的说明和阐述的制度。目前，单行条例在实施过程中存在的问题很多，有的甚至得不到有效执行，究其原因，有的是法律规范本身在立法技术上存在问题，有的是法律规范的内容与客观现实脱节，要解决这些问题，除及时通过法定程序进行修改、补充外，对其中只是因立法技术产生的问题可以通过法律解释的方法来解决。因为法律文本的制定是一件复杂的工作，在特定的立法时段，立法者对社会关系的认知能力有限，不能全面地归纳和反映民族区域自治地方社会关系的复杂性，立法时出现漏洞是难免的，但在立法程序完成后，通过法律解释的方法可以对其进行有效弥补。

楚雄州已有的7个单行条例立法，有些内容的规定很原则，较为抽象，有些甚至是模棱两可、模糊不清、弹性过大，使人难以准确把握，要使其真正得到贯彻和落实，有必要对其含义进行准确说明。如2014年制定的《楚雄彝族自治州青山嘴水库管理条例》第八条规定：“自治州人民政府应当建立水库保护区生态补偿机制，加大对水库保护区的政策和资金扶持力度，加强基础设施建设，切实改善水库保护区内居民的生产生活条件。”细读条款，就可以发现，虽然立法意图非常明确，是要强化自治州人民政府对水库保护区的政策和资金扶持力度。然而，这样表述过于笼统、抽象、原则，规定也弹性过大，使人难以准确把握。州人民政府应当建立水库保护区生态补偿机制，50年以后再建立行吗？采取哪些政策扶持？资金该投入多少？怎样才能达到“切实改善”？凡此种种，在实施时都无法把握“度”，或因人的理解不同而执行的力度不同。因而需要通过法律解释的方式对这些抽象的词语加以界定。否则，就有可能由于规定过于原则化而无法在实际中加以落实，立法意图无法实现，阻滞自治立法的功能发挥。

因此，为提升单行条例的实施效果，需要构建单行条例的解释制度。在目前还没有专门规定单行条例立法的解释制度的法律法规的情况下，有关单行条例立法解释程序可暂时参照《立法法》规定的法律立法解释程序进行，即单行条例的立法解释由其人大常委会法制工作机构起草立法解释草案，有关专门委员会协助工作，立法解释草案提交主任会议讨论，主任会议通过后，由主任会议提交常委会会议，常委会分组审议后，由法律委员会根据常委会组成人员的审议意见进行审议，提出草案表决稿。立法解释一般实行一审制，法律委员会审议后，如没有什么大的意见，则由主任会议提请常委会会议表决，表决通过后，由常委会发布公告予以公布。但是，从长远看，单行条例立法的解释必须要建立相关的法律法规，使单行条例立法的解释制度化和法定化。

（二）注重配套规定的制定

制定配套规定是增强单行条例可操作性、强化单行条例实施的一个重要方面。其实质是进一步细化单行条例规定的条款，运用配套性规范文件针对性明确、操作性强、见效快的特点，充分调动各级各类机关认真贯彻落实法律条例的积极性和创造性，发挥单行条例促进民族自治地方经济社会发展的功能。例如，2007年《云南省楚雄彝族自治州小型水利条例》修订实施以来，楚雄州水务局相继出台了《楚雄州农村饮水安全规划》《楚雄州小 （一）型病险水库除险加固规划》《楚雄州小 （二）型病险水库除险加固规划》《楚雄州山区小康水利规划》《楚雄州雨水蓄积利用规划》《楚雄州城乡供水规划》《楚雄州山区水利发展与改革示范区规划》《楚雄州中央财政小型农田水利项目规划》等一批小型水利建设规划和具体的措施办法^[36]，为《云南省楚雄彝族自治州小型水利条例》的全面实施打下坚实的基础。然而，有些单行条例恰恰因为缺乏相应配套规定，造成单行条例无法得到有效实施，使得其难以发挥实际效益。为保证单行条例的有效实施，必须建立健全有利于单行条例贯彻落实的保障机制，即在编制立法规划或者年度立法计划的同时，应当及早研究单行条例项目是否需要制定配套规定，对重要的法规制度、原则、措施的实施办法做出相配套的设计安排，做到配套规定的起草与单行条例草案的审议同步进行；在单行条例通过之后，立法机关应当及时研究贯彻实施法规的具体措施，及时督促有关机关制定实施办法。对涉及面广、情况复杂，需要在实践中积累经验，通过单行条例实施一段时间，经过立法回头看后，可以适时制定实施办法，但不能滞后太多。对于在改革进程中有关事项，也要根据改革进程和实践需要，实时推出配套规定。

（三）强化单行条例立法实施的监督机制

建立和完善单行条例实施的监督机制问题，这是一个与制定单行条例同等重要的问题。人类法治实践的经验表明，法定权利在实现过程中会发生缺损现象，所以监督法律的贯彻实施尤为重要。目前，楚雄州单行条例立法实施的过程中，也存在国家机关的监督、人民政协的监督、其他社会组织、新闻媒体和人民群众的监督，但是，这些多元化法律实施监督机制未形成整体合力，单行条例立法实施监督不力，又没有建立起单行条例立法实施争议的解决机制，单行条例立法实施效果还有待提升。要提高楚雄州单行条例立法的实施成效，必须建立和完善单行条例立法实施的监督机制，以增强执法主体贯彻执行单行条例立法的自觉性，推动自治立法的全面贯彻执行，促进楚雄州经济社会更好发展。

对楚雄州单行条例实施进行监督，其主体甚多。但在实际操作中，由于各个监督主体社会角色的差异性，这些监督主体对单行条例的监督效力有很大差异。具体来讲，国家机关，特指拥有监督权的楚雄州、各县 （市）人大，其监督行为拥有法律规定及固定程序做强大支撑，法律硬性手段的运用使得国家机关的监督效力较强。相比较而言，社会组织、各族群众虽然拥有法律授予的监督权，但法律对此种监督权的规定比较概括，没有详细的、具体的、可操作的程序作为参考，导致这两个主体多是自发地、间接地监督楚雄州实施单行条例的具体情况，并主要依靠舆论等软性手段展开监督行为，其监督效力相对薄弱。

可见，对楚雄州单行条例运行的合法性进行监督，应该以人大监督为主，加大楚雄州各县 （市）人大的监督功能，在此基础上进一步发挥政协、别的社会组织、新闻媒体、人民群众的监督作用，努力形成一个合力，共同监督单行条例实施。楚雄州自八届人大常委会以来，共组织对民族教育条例进行执法检查2次，对林业管理条例进行执法检查1次，对龙川江保护管理条例进行执法检查1次、对小型水利条例进行执法检查1次，对公路条例进行执法检查1次。此外，县（市）人大也组织了相应的执法检查。自2015年起，楚雄州人大常委会每年都应该选择至少1件关系人民群众切身利益和群众关注的地方性法规进行执法检查。此外，楚雄州人大、各县 （市）人大还可以采用突击检查、实地走访、召开座谈会、收取书面汇报等形式，真正提高单行条例实施监督的有效性，保障单行条例的有效实施，促进楚雄州经济社会更好发展。

【注释】

[1]吴宗金、张晓辉：《中国民族法学》，法律出版社2004年第2版，第125页。

[2]华彦龙：《试析我国民族自治权的特征及性质》，《中国统一战线》2005年第2期。

[3]《第一次楚雄调研会议纪要》。

[4]楚雄州人大常委会民族工作委员会：《楚雄州单行条例促进地方经济社会发展研究课题调研楚雄州人大提供材料部分》，2012年12月，第11～12页。

[5]楚雄州人大常委会办公室编：《全州立法工作会议材料汇编》，2012年，第27页。

[6]周旺生：《立法学》，法律出版社2009年第2版，第422页。

[7]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第11页。

[8]吴宗金、张晓辉：《中国民族法学》，法律出版社2004年版，第142页。

[9]楚雄州人大常委会民族工作委员会：《楚雄州单行条例促进地方经济社会发展研究课题调研楚雄州人大提供材料部分》，2012年12月，第6页。

[10]楚雄州人大常委会办公室编：《全州立法工作会议材料汇编》，2012年，第25页。

[11]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第10页。

[12]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第10页。

[13]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第11页。

[14]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第11页。

[15]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第10页。

[16]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第11页。

[17]陈绍凡：《我国民族区域自治地方立法若干问题新探》，《民族研究》2005年第1期。

[18]康亚坤、马洪雨、梁亚民：《中国民族区域自治地方立法研究》，民族出版社2007年版，第184页。

[19]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第9页。

[20]周旺生主编：《立法研究》第4卷，法律出版社2003年版，第157页。

[21]吉雅：《民族区域自治地方自治立法研究》，法律出版社2010年版，第156页。

[22]汪全胜：《论建立我国立法听证制度》，载周旺生主编《立法研究》第2卷，法律出版社2001年版，第375页。

[23]［美］庞德：《法律史解释》，邓正来译，中国法制出版社2002年版，第1页。

[24]［美］E.博登海默：《法理学：法律哲学和法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第340页。

[25]楚雄州人大常委会办公室编：《全州立法工作会议材料汇编》，2012年，第27页。

[26]汪全胜：《立法效益研究——以当代中国立法为视角》，中国法制出版社2003年版，第267页。

[27]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第10页。

[28]［美］E.博登海默：《法理学：法律哲学和法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社1999年版，第437页。

[29]汤唯、毕可志等：《地方立法的民主化与科学化构想》，北京大学出版社2006年版，第458页。

[30]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第10页。

[31]汪全胜：《立法效益研究——以当代中国立法为视角》，中国法制出版社2003年版，第258页。

[32]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第15页。

[33]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，人民出版社2014年版，第10页。

[34]［美］德沃金：《法律帝国》，中国大百科全书出版社1996年版，第40页。

[35]乔晓阳主编：《立法法讲话》，中国民主法制出版社2000年版，第163页。

[36]楚雄州水务局：《楚雄彝族自治州小型水利条例贯彻执行情况的报告》，第1～2页。